Verwaltungsgericht Köln v. 03.05.2024: Zur Befreiung von der Anwendung des § 12 ERegG für Eisenbahnverkehrsunternehmen im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr

Das Verwaltungsgericht Köln (Urteil vom 03.05.2024 - 18 K 5401/20) hat entschieden:

Ein Eisenbahnverkehrsunternehmen ist nicht gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 2 ERegG von der Anwendbarkeit des § 12 ERegG ausgenommen, wenn es zwar ausschließlich im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr tätig ist, dies jedoch nicht auf einem Netz geschieht, das nur für die Durchführung solcher Schienenverkehrsdienste bestimmt ist (hier: Nutzung des Netzes der DB InfraGO AG). Über einen Antrag auf Befreiung von der Anwendung des § 12 Abs. 2 ERegG nach § 2 Abs. 4 Satz 1 ERegG ist unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Beklagte wird unter Aufhebung des Beschlusses vom 31. August 2020 (Az.: N01) verpflichtet, den Antrag der Klägerin, sie von der Anwendung des § 12 Abs. 2 ERegG nach § 2 Abs. 4 Satz 1 ERegG zu befreien, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu ¾ und die Beklagte zu ¼.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar; für die Klägerin gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages. Die Klägerin darf die Vollstreckung der Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Gründe:

Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

I. Der Hauptantrag, den die Klägerin in der mündlichen Verhandlung gestellt hat und mit dem sie die Feststellung begehrt, dass für sie § 12 ERegG,

Eisenbahnregulierungsgesetz vom 29. August 2016 (BGBl. I S. 2082), zuletzt durch Art. 2 des Gesetzes vom 9. Juni 2021 (BGBl. I S. 1737) geändert (ERegG),

nicht anwendbar ist, ist zulässig, aber unbegründet.

1. Die Erweiterung des Klageantrags stellt eine Klageänderung nach § 91 VwGO dar. Nach § 91 Abs. 1 VwGO ist eine Änderung der Klage zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Eine Klageänderung in diesem Sinne ist dadurch gekennzeichnet, dass der Streitgegenstand eines anhängigen Verfahrens nachträglich durch eine Erklärung des Klägers gegenüber dem Gericht geändert wird, etwa durch einen weiteren Antrag ergänzt oder durch ein neues Begehren ersetzt wird.

Diese Voraussetzungen liegen vor. Die Klägerin hat den Streitgegenstand nach Rechtshängigkeit der Klage (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 263 ZPO) und damit nachträglich geändert, indem sie in der mündlichen Verhandlung erstmalig einen Feststellungsantrag erhoben und den bisherig einzigen als Hauptantrag angekündigten Verpflichtungsantrag zum Hilfsantrag gemacht hat. In diese Klageänderung hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung eingewilligt.

2. Die Feststellungsklage ist zulässig.

Sie ist statthaft, denn die Klägerin kann im Wege der negativen Feststellungsklage nach § 43 VwGO die Feststellung verlangen, dass für sie § 12 ERegG nicht anwendbar ist.

Des Weiteren hat die Klägerin das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der alsbaldigen Feststellung. Das berechtigte Feststellungsinteresse ergibt sich daraus, dass die Beklagte im Gegensatz zur Klägerin davon ausgeht, dass § 12 ERegG auf die Klägerin anwendbar ist, und ihre Entscheidungspraxis hieran ausrichtet.

Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegen, wonach die Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit die Klägerin ihre Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Eine Verpflichtungsklage auf Befreiung von § 12 Abs. 2 ERegG kann der Klägerin als Hauptbegehren nicht angesonnen werden, weil sie sich gerade der Nichtanwendbarkeit des § 12 Abs. 2 ERegG berühmt und sie andernfalls ihren Rechtsstandpunkt aufgeben müsste.

3. Die Feststellungsklage ist allerdings unbegründet. Denn die Klägerin ist nicht gemäß § 2 Abs. 1 ERegG - in der für die Sach- und Rechtslage maßgeblichen Fassung zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung - von der Anwendbarkeit des § 12 ERegG ausgenommen.

Nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 ERegG ist § 12 ERegG nicht anzuwenden auf Eisenbahnverkehrsunternehmen, die ausschließlich tätig sind im Stadtverkehr, Vorortverkehr oder Regionalverkehr auf Netzen, die nur für die Durchführung von Schienenverkehrsdiensten im Stadt- oder Vorortverkehr bestimmt sind. Mit dieser Regelung beabsichtigte der Gesetzgeber die Eisenbahnverkehrsunternehmen mit einem räumlich begrenzten Einzugsbereich von den Regelungen auszunehmen, welche die organisatorische und rechtliche Trennung von Eisenbahnunternehmen behandeln. Eine organisatorische und/oder rechtliche Trennung der Strukturen dieser Eisenbahnen würde diese Eisenbahnen übermäßig belasten und das Ziel eines wirksamen Wettbewerbs in den Eisenbahnmärkten dabei nicht fördern.

Vgl. BR Drs. 22/16, S. 249; BT Drs. 18/8334, S. 171.

Die Tatbestandsvoraussetzungen der Ausnahme vom Anwendungsbereich des Gesetzes liegen jedoch nicht vor.

Gemäß § 1 Abs. 4 ERegG i.V.m. § 2 Abs. 3 AEG,

Allgemeines Eisenbahngesetz vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378, 2396; 1994 I S. 2439), zuletzt durch Art. 3 des Gesetzes vom 22. Dezember 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 409) geändert (AEG),

sind Eisenbahnverkehrsunternehmen alle Eisenbahnen, deren Tätigkeit im Erbringen von Eisenbahnverkehrsdiensten zur Beförderung von Gütern oder Personen besteht.

Indem § 2 Abs. 1 ERegG eine ausschließliche Tätigkeit im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr verlangt, setzt die Nichtanwendbarkeit des § 12 ERegG zunächst voraus, dass die Klägerin im Schienenpersonennahverkehr tätig ist.

Soweit der Gesetzgeber die Formulierung "ausschließlich" gewählt hat, bezieht sich diese lediglich auf die Tätigkeit im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr,

so auch: Staebe, in: Staebe, ERegG, 2017, § 2 Rn. 9,

und nicht - wie es die Beklagte vorträgt - auch auf den Begriff des "Netzes" und dessen weitere Voraussetzungen in § 2 Abs. 1 Nr. 2 ERegG. Dies ergibt sich bereits aus dem Aufbau der Norm, da die Syntax des Normsatzes hinsichtlich des "ausschließlich" allein auf die Tätigkeit im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr abzielt, die wiederum auf zwei Netzvarianten (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 oder 2 ERegG) stattfinden kann. Dieses Auslegungsergebnis liegt spätestens durch die Änderung des § 2 Abs. 1 ERegG durch Art. 2 des Gesetzes vom 9. Juni 2021 (BGBl. I S. 1737) auf der Hand. Ohne dass der Gesetzgeber eine inhaltliche Änderung beabsichtigte,

vgl. BT-Drs. 19/27656, S. 78,

strich er das ursprünglich am Ende des Satzes stehende Verb "tätig (sein)" und fügte dieses im ersten Halbsatz unmittelbar hinter dem Adverb "ausschließlich" an. Hätte man in der Ursprungsfassung des Gesetzes möglicherweise noch von einer Klammerwirkung des Verbs in der Satzkonstruktion ausgehen können, folgt dieses nunmehr unmittelbar dem Adverb "ausschließlich" und begrenzt damit dessen inhaltliche Wirkung.

Ein Schienenpersonennahverkehr ist nach § 1 Abs. 4 ERegG i.V.m. § 2 Abs. 12 AEG ein Verkehrsdienst, dessen Hauptzweck es ist, die Verkehrsbedürfnisse im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr abzudecken. Das ist im Zweifel der Fall, wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Zuges die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt. Stadt- und Vorortverkehr ist ein Verkehrsdienst, dessen Hauptzweck es ist, die Verkehrsbedürfnisse eines Stadtgebietes oder eines, auch grenzüberschreitenden, Ballungsraumes sowie die Verkehrsbedürfnisse zwischen einem Stadtgebiet oder Ballungsraum und dem Umland abzudecken (§ 1 Abs. 4 ERegG i.V.m. § 2 Abs. 16 AEG). Nach § 1 Abs. 4 ERegG i.V.m. § 2 Abs. 18 AEG ist Regionalverkehr ein Verkehrsdienst, dessen Hauptzweck es ist, die Verkehrsbedürfnisse einer - auch grenzüberschreitenden - Region abzudecken.

Ein Netz oder Schienennetz sind gemäß § 1 Abs. 4 ERegG i.V.m. § 2 Abs. 20 AEG die gesamten Eisenbahnanlagen, die von einem Betreiber von Eisenbahnanlagen betrieben werden. Diese Legaldefinition des § 2 Abs. 20 AEG ist dahin zu verstehen, dass das Netz eines Betreibers von Eisenbahnanlagen als Einheit zu begreifen ist. Es kommt insoweit nicht darauf an, ob einzelne Strecken örtlich oder technisch verbunden sind.

Vgl. Otte, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, § 2 AEG, Rn. 189.

Gemessen daran ist die Klägerin zwar ein Eisenbahnverkehrsunternehmen, das ausschließlich im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr tätig ist. Denn es ist davon auszugehen, dass in der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Zuges die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt. Gegenteiliges hat keiner der Beteiligten vorgetragen und ist für das Gericht auf Grund der Tatsache des Einzugsgebiets der Klägerin auch nicht ersichtlich.

Dies geschieht allerdings nicht auf Netzen, die i.S.v. § 2 Abs. 1 Nr. 2 ERegG nur für die Durchführung von Schienenverkehrsdiensten im Stadt- oder Vorortverkehr bestimmt sind.

Tatsächlich nutzt die Klägerin sowohl in Bezug auf das S-Bahn-Netz Berlin als auch auf dem Streckenabschnitt zwischen Berlin-Südkreuz und Mahlow-Blankenfelde das Netz der DB InfraGO AG. Das Netz der DB InfraGO AG ist jedoch zweifelsohne in seiner Gesamtheit nicht "nur", d.h. einzig, für die Durchführung von Schienenverkehrsdiensten im Stadt- oder Vorortverkehr bestimmt. Dass es im Rahmen von § 2 Abs. 1 ERegG durch das maßgebende Kriterium der "Bestimmung" einzig auf die organisatorische Struktur des Eisenbahninfrastrukturunternehmens ankommt, auf die das betroffene Eisenbahnverkehrsunternehmen selbst keinen Einfluss hat, ist der gesetzgeberischen Entscheidung geschuldet.

Die Nichtanwendbarkeit des § 12 Abs. 2 ERegG für die Klägerin ergibt sich auch nicht daraus, dass diese Regelung für Betreiber von Wartungseinrichtungen nicht einschlägig wäre. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang auf § 12 Abs. 3 ERegG verweist und diesen dahingehend interpretiert, dass es sich um eine Klammerregelung handele, die sowohl § 12 Abs. 1 und Abs. 2 ERegG umfasse, und insoweit ein einheitliches Verständnis von den betroffenen Serviceeinrichtungen in § 12 ERegG - in Form der reduzierten Liste des § 12 Abs. 1 ERegG - erforderlich mache, überzeugt dies nicht.

Nach § 12 Abs. 3 ERegG gelten in den Fällen, in denen die Serviceeinrichtung von einem Betreiber von Eisenbahnanlagen betrieben oder der Betreiber einer Serviceeinrichtung unmittelbar oder mittelbar von einem Betreiber von Eisenbahnanlagen kontrolliert wird, die Anforderungen der Absätze 1 und 2 als erfüllt, wenn die Anforderungen der § 7 und § 8 ERegG für Eisenbahnverkehrsunternehmen und für Betreiber einer Serviceeinrichtung entsprechend eingehalten werden.

Bereits der Wortlaut der Norm trägt die Annahme der Klägerin nicht. Beschränkt sich § 12 Abs. 1 ERegG noch auf die in Ziffer 2 Buchst. a), b), c), d), g) und h) der Anlage 2 zu den §§ 10 bis 14 ERegG aufgeführten Serviceeinrichtungen, findet sich in § 12 Abs. 2 ERegG diese Begrenzung nicht. Vielmehr ist dort allgemein die Rede vom "Betrieb von Serviceeinrichtungen".

Indem der nationale Gesetzgeber in § 12 Abs. 1 und 2 ERegG zwischen verschiedenen Arten von Serviceeinrichtungen differenziert, entspricht er dem europäischen Richtlinienrecht, das er auch im vorliegenden Zusammenhang 1:1 umsetzen wollte. § 12 Abs. 1 bis 3 ERegG beruhen auf Art. 13 Abs. 3 der RL 2012/34/EU,

Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums.

In Art. 13 Abs. 3 UAbs. 1 Satz 1 der RL 2012/34/EU werden wie in § 12 Abs. 1 ERegG nicht alle Serviceeinrichtungen adressiert, sondern nur die in Anhang II Ziffer 2 Buchstaben a), b), c), d), g) und i) aufgeführten Serviceeinrichtungen. Demgegenüber werden in Art. 13 Abs. 3 UAbs. 2 der RL 2012/34/EU wie in § 12 Abs. 2 ERegG alle Serviceeinrichtungen aus Anhang II Ziffer 2 genannt.

Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang vorträgt, Art. 13 der RL 2012/34/EU sei auf sie wegen Art. 2 Abs. 1 der RL 2012/34/EU gar nicht anwendbar, sodass sich ein entsprechender Rückschluss verbiete, übersieht sie, dass nach Art. 2 Abs. 1 der RL 2012/34/EU das Kapitel II der Richtlinie, dem Art. 13 der RL 2012/34/EU zugehörig ist, keine Anwendung auf Eisenbahnunternehmen findet, die ausschließlich im Stadtverkehr, Vorortverkehr oder Regionalverkehr auf eigenständigen örtlichen und regionalen Netzen für Verkehrsdienste auf Eisenbahninfrastrukturen oder auf Netzen tätig sind, die nur für die Durchführung von Schienenverkehrsdiensten im Stadt- oder Vorortverkehr bestimmt sind. Dies entspricht im Wesentlichen dem Anwendungsbereich des § 2 Abs. 1 ERegG, der wie gezeigt vorliegend nicht einschlägig ist.

Auch systematisch spricht nichts dagegen, dass die Verpflichtung zur organisatorischen Unabhängigkeit nach § 12 Abs. 1 ERegG nur für die dort genannten Serviceeinrichtungen gilt, wohingegen die Pflicht zur Trennung der Buchführung an alle Serviceeinrichtungen uneingeschränkt gerichtet ist. Anderes ergibt sich auch nicht aus der Fiktionswirkung des § 12 Abs. 3 ERegG, wonach die Anforderungen der Absätze 1 und 2 als erfüllt gelten, wenn die Anforderungen der §§ 7 und 8 ERegG eingehalten werden. Denn bevor auf die Fiktionswirkung abgestellt werden kann, muss zunächst die Pflicht aus Absatz 1 und/oder 2 begründet worden sein. Nur soweit dies der Fall ist, besteht für das betroffene Unternehmen Anlass, auf die Einhaltung der Anforderungen des § 7 und / oder § 8 ERegG zu verweisen.

II. Der zulässige erste Hilfsantrag, mit dem die Klägerin die Verpflichtung der Beklagten begehrt, sie gemäß ihres Antrags nach § 2 Abs. 4 Satz 1 ERegG von der Anwendung des § 12 Abs. 2 ERegG zu befreien, ist unbegründet.

Für die Beurteilung des Verpflichtungsbegehrens der Klägerin ist die Sach- und Rechtlage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung maßgeblich.

Damit ist auch insoweit das Eisenbahnregulierungsgesetz in der Fassung der Gesetzesnovellierung im Jahr 2021 (Art. 2 des Gesetzes vom 9. Juni 2021 (BGBl. I S. 1737)) maßgeblich.

Die Verpflichtungsklage ist jedenfalls unbegründet, da es an der insoweit erforderlichen Spruchreife fehlt, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

Die Spruchreife fehlt aus rechtlichen Gründen, wenn der Gesetzgeber der Behörde eine vorrangige Entscheidungsbefugnis eingeräumt hat, in die das Gericht eingriffe, wenn es im Fall einer Stattgabe das Ergebnis der erneuten Entscheidung über den Antrag vorwegnähme. Bei der der Behörde zugewiesenen Letztentscheidungskompetenz kann es sich auf Tatbestandsseite um einen Beurteilungsspielraum bei der Feststellung der Voraussetzungen für den beantragten Verwaltungsakt oder auf Rechtsfolgenseite um Ermessen handeln.

Vgl. Riese, in: Schoch/Schneider, 44. EL März 2023, VwGO, § 113 Rn. 218; BVerwG, Urteil vom 20. Februar 1992 - 3 C 51.88 - juris Rn. 37.

Letzteres ist hier der Fall. Gemäß § 2 Abs. 4 Satz 1 ERegG "soll" die Beklagte die Klägerin befreien, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen gegeben sind. Damit hat der Gesetzgeber für die Rechtsfolgenseite zwar vorgegeben, dass bei Vorliegen der tatbestandlichen Befreiungstatbestandsvoraussetzungen die Entscheidung der Behörde in der Regel darin besteht, die Befreiung auszusprechen. Nur in Ausnahmefällen kann die Behörde aus wichtigen Gründen oder wegen atypischen Einzelfällen von der vorgegebenen Rechtsfolge abweichen.

Vgl. Geis, in: Schoch/Schneider, 4. EL November 2023, VwVfG, § 40 Rn. 26.

Diese Letztprüfung, ob eine Atypik gegeben ist, eröffnet aber ein (Rest-) Ermessen der Beklagten, das diese bisher noch nicht ausgeübt hat, und steht der Spruchreife entgegen.

III. Der zulässige weitere Hilfsantrag, der darauf gerichtet ist, die Beklagte zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Befreiung von der Anwendung des § 12 Abs. 2 ERegG nach § 2 Abs. 4 ERegG unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO, ist begründet. Denn die ablehnende Entscheidung im Beschluss der Beklagten vom 31. August 2020 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.

1. Nach § 2 Abs. 4 ERegG soll die Regulierungsbehörde auf Antrag Eisenbahnen ganz oder teilweise u.a. von der Anwendung des § 12 ERegG befreien, wenn eine Beeinträchtigung des Wettbewerbs nicht zu erwarten ist. Eine Beeinträchtigung ist insbesondere nicht zu erwarten, wenn ihre Schienenwege nach Streckenlänge und Betriebsleistung oder ihre Verkehrsleistung von geringer Bedeutung sind.

Die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für eine Befreiung liegen vor.

Die Klägerin ist als Eisenbahnverkehrsunternehmen nach § 1 Abs. 4 ERegG i.V.m. § 2 Abs. 1 AEG eine Eisenbahn i.S.v. § 2 Abs. 4 ERegG und hat bei der Beklagten auch einen entsprechenden Befreiungsantrag gestellt.

Durch die Befreiung ist die Beeinträchtigung des Wettbewerbs nicht zu erwarten. Die Gesetzformulierung "zu erwarten" richtet den Blick in die Zukunft in Form einer Prognoseentscheidung. Die Befreiung setzt damit tatbestandlich voraus, dass bereits feststehende Tatsachen keine ausreichenden Anhaltspunkte für eine Wettbewerbsbeeinträchtigung begründen. Ein (wirtschaftlicher) Wettbewerb setzt neben der Existenz von Märkten mindestens zwei Anbieter oder Nachfrager voraus, die sich antagonistisch verhalten, sodass eine Komplementarität von Anreiz- und Ordnungsfunktion gegeben ist.

Vgl. https://wirtschaftslexikon.gabler.de/definition/wettbewerb-48719#definition, zuletzt abgerufen am 25. April 2024.

§ 2 Abs. 4 Satz 1 ERegG ermöglicht die Befreiung von unterschiedlichen regulatorischen Struktur- und/oder Organisationsregelungen - § 5, § 6, § 7 Abs. 1, 2, 4 Satz 1, § 8 bis § 8d sowie § 12 ERegG - und nimmt dabei jeweils im konkret vorliegenden Zusammenhang maßgebliche spezielle Marktsegmente innerhalb des Eisenbahnmarktes in den Blick, den die Norm, von der eine Befreiung erfolgen soll, vorgibt.

Marktsegmente entsprechen dem kartellrechtlichen Begriff des "Teilmarktes" und werden anhand der Frage abgegrenzt, ob die angebotene Leistung aus Sicht der Nachfrageseite aufgrund von sachlichen, räumlichen oder zeitlichen Kriterien austauschbar ist.

Die Bundesnetzagentur differenziert in ihrer jährlich erscheinenden "Marktuntersuchung Eisenbahnen",

zuletzt: Marktuntersuchung Eisenbahnen 2023 (Berichtsjahr 2022), abrufbar unter: https://data.bundesnetzagentur.de/Bundesnetzagentur/Shared-Docs/Downloads/DE/Sachgebiete/Eisenbahn/Unternehmen_Institutionen/Veroeffentlichungen/Marktuntersuchun-gen/MarktuntersuchungEisenbahnen/MarktuntersuchungEisenbahnen2023.pdf, zuletzt abgerufen am 25. April 2024,

zwischen dem Eisenbahnverkehrsmarkt, der Eisenbahninfrastruktur (Schienenwege), der Eisenbahninfrastruktur (Serviceeinrichtungen) und Werksbahnen. Der Eisenbahnverkehrsmarkt wird dabei zusätzlich in Fern-, Nah- und Güterverkehr, die Serviceeinrichtungen entsprechend der Anlage 2 zu den §§ 10 bis 14 ERegG unterteilt.

§ 5, § 6, § 7 Abs. 1, 2, 4 Satz 1, § 8 bis § 8d sowie § 12 ERegG, die dem Grunde nach einer Befreiung zugänglich sind, knüpfen hieran an und adressieren Pflichten an Teilnehmer in verschiedenen Marktsegmenten des Eisenbahnverkehrs. So zielen § 5 und § 6 ERegG auf Eisenbahnverkehrsunternehmen, deren Unabhängigkeit von staatlicher Einflussnahme gewährleistet werden soll und die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu führen sind. In § 7 Abs. 1 ERegG sind Eisenbahnen, die sowohl Verkehrsleistungen erbringen als auch Eisenbahnanlagen betreiben, Normadressat. § 7 Abs. 4 ERegG zielt auf Eisenbahnverkehrsunternehmen, die sowohl Eisenbahnverkehrsleistungen im Personenverkehr als auch im Güterverkehr erbringen. In beiden Fällen besteht nach § 7 Abs. 2 ERegG die Pflicht zur getrennten Rechnungslegung. Die Betreiber von Eisenbahnanlagen sind in den § 8 bis § 8d ERegG adressiert, deren Unabhängigkeit abgesichert werden soll. § 12 Abs. 1 ERegG zielt auf einen Betreiber einer der in Ziffer 2 Buchst. a), b), c), d), g) und h) der Anlage 2 zu den §§ 10 bis 14 ERegG aufgeführten Serviceeinrichtungen.

§ 12 Abs. 2 ERegG beschränkt sich wie gezeigt demgegenüber nicht auf die in § 12 Abs. 1 ERegG genannten Betreiber von Serviceeinrichtungen, sondern umfasst uneingeschränkt Eisenbahnen, die sowohl Betreiber einer Serviceeinrichtung sind und zugleich Verkehrsleistungen erbringen.

Da die Klägerin eine Befreiung von der Anwendung des § 12 Abs. 2 ERegG begehrt, ist das Marktsegment Schienenpersonennahverkehr auf dem Berliner S-Bahn-Netz sowie das Marktsegment der betriebenen Serviceeinrichtungen - hier: Wartungseinrichtungen und Außenwaschanlagen - maßgeblich, sodass eine Befreiung nach § 2 Abs. 4 Satz 1 ERegG voraussetzt, dass auf keinem der genannten Marktsegmente prognostisch der Wettbewerb beeinträchtigt wird.

Das Marktsegment im Schienenpersonennahverkehr zeichnet sich durch seine räumliche Begrenzung auf Ebene der Bundesländer aus. Für den öffentlichen Personennahverkehr stellt der Bund aus seinem Steueraufkommen den Ländern einen Betrag zu Verfügung, § 5 Abs. 1 Satz 1 RegG. Deshalb haben die Eisenbahninfrastrukturunternehmen des Bundes für Verkehrsdienste nach § 36 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ERegG die Höhe der Entgelte für die Nutzung von Eisenbahnanlagen je Land festzulegen, § 37 Abs. 1 ERegG. Auf dieser Grundlage bestellt der Aufgabenträger (§ 1 Abs. 30 ERegG) die Leistungen für den Schienenpersonennahverkehr bei den Eisenbahnverkehrsunternehmen und vergibt diese wettbewerblich auf Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007,

Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates in der Fassung der Verordnung (EU) 2016/2338 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Dezember 2016,

sowie § 131 GWB durch - häufig langfristige - Verkehrsverträge.

Das Marktsegment Wartungseinrichtungen (Ziffer 2 Buchst. e) der Anlage 2 zu den §§ 10 bis 14 ERegG) in Form betriebsnaher Instandhaltung im Schienenpersonennahverkehr stellt ein räumlich begrenztes, regionales Marktsegment im Umkreis des betroffenen Netzes dar. Zeitlich ist dieses Marktsegment typischerweise an die Dauer des Verkehrsvertrags gebunden. Insgesamt werden lokal begrenzte Einzelmärkte nur bei der Neuvergabe eines Schienenpersonennahverkehrs-Netzes hinsichtlich einer Vertragsanbahnung aktiv.

Vgl. BNetzA, Bericht "Märkte für Wartungseinrichtungen für Eisenbahnen", S. 19 abrufbar: https://data.bundesnetzagentur.de/Bundesnetzagentur/Shared-Docs/Downloads/DE/Sachgebiete/Eisenbahn/Unternehmen_Institutionen/Marktbeobachtung/endgltigerberichtwartunseinr.pdf, zuletzt abgerufen: 25. April 2024.

Wartungseinrichtungen unterfallen als Serviceeinrichtung der Zugangsregulierung nach § 10 und § 13 ERegG, wobei eine Entgeltregulierung für Betreiber von Wartungseinrichtungen nicht stattfindet, § 32 Abs. 3 ERegG. Bereits bei der Schaffung des Eisenbahnregulierungsgesetzes im Jahr 2016 ging der Gesetzgeber davon aus, dass es im Bereich der Wartungseinrichtungen keiner Entgeltregulierung bedarf.

Vgl. BT-Drs. 18/8334 S. 218,

Das Gesetz sah zunächst übergangsweise (§ 63 Abs. 2 ERegG i.V.m. § 81 ERegG) und sieht nunmehr seit 2021 dauerhaft vor, dass eine Entgeltregulierung nicht stattfindet.

Der Markt "Außenwaschanlagen" (Ziffer 2 Buchst. f) der Anlage 2 zu den §§ 10 bis 14 ERegG) ist ebenfalls geprägt durch die Zugangsregulierung nach § 10 und § 13 ERegG, wobei sich die Entgeltregulierung am Maßstab des § 32 Abs. 1 und 2 ERegG ausrichtet. Gemäß § 72 Satz 1 Nr. 5 ERegG unterfallen die Entgelte dem Unterrichtungsverfahren.

Außenwaschanlagen sind gemäß Ziffer 2 Buchst. f) der Anlage 2 zu den §§ 10 bis 14 ERegG andere technische Einrichtungen, die das Schicksal der Hauptanlage (hier: Serviceeinrichtung "Wartungseinrichtung") teilen, wenn sie wie vorliegend mit dieser räumlich verbunden sind.

Vgl. hierzu: Staebe, in: Staebe, ERegG, 2018, § 1 Rn. 30; Otte, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, 2020, § 1 ERegG Rn. 40 f.

Ansonsten ist das Marktsegment ebenfalls geprägt durch die Zugangsregulierung nach § 10 und § 13 ERegG, wobei sich die Entgeltregulierung am Maßstab des § 32 Abs. 1 und 2 ERegG ausrichtet. Gemäß § 72 Satz 1 Nr. 5 ERegG unterfallen die Entgeltgrundsätze und die Entgelthöhen dem Unterrichtungsverfahren.

Wann eine Beeinträchtigung des Wettbewerbs nicht zu erwarten ist, gibt § 2 Abs. 4 Satz 2 ERegG regelbeispielartig ("insbesondere") vor. Eine Beeinträchtigung ist danach insbesondere nicht zu erwarten, wenn die Schienenwege nach Streckenlänge und Betriebsleistung oder die Verkehrsleistung von geringer Bedeutung sind. Die beiden Regelbeispiele - Schienenwege nach Streckenlänge und Betriebsleistung (1.) oder die Verkehrsleistung (2.) von geringer Bedeutung - geben damit vor, wann eine Befreiung aufgrund nicht zu erwartender Wettbewerbsbeeinträchtigung möglich ist. Durch die Formulierung "insbesondere" wird jedoch zugleich deutlich, dass es neben den genannten Fallgruppen weitere gibt, in denen eine Beeinträchtigung nicht zu erwarten ist. Daher verbietet sich der von der Beklagten scheinbar gezogene Umkehrschluss, wonach die Verneinung des Regelbeispiels - Schienenwege nach Streckenlänge und Betriebsleistung oder die Verkehrsleistung von nicht geringer Bedeutung - eine Wettbewerbsbeeinträchtigung bereits begründet und damit einer Befreiung entgegensteht.

Gemessen daran ist weder im Markt "Schienenpersonennahverkehr in Berlin" noch im Markt "Wartungseinrichtungen" eine Wettbewerbsbeeinträchtigung zu erwarten.

Die fehlende Nichtbeeinträchtigung des Wettbewerbs im Marktsegment "Schienenpersonennahverkehr in Berlin" ergibt sich dabei nicht aus dem Regelbeispiel des § 2 Abs. 4 Satz 2 ERegG. Zwar weist dieses mit der "Verkehrsleistung" durchaus ein Merkmal von potenzieller Relevanz auf. Die Kammer muss vorliegend allerdings nicht klären, ab welcher Verkehrsleistung (etwa gemessen in Personenkilometern) eine Verkehrsleistung (noch) von geringer Bedeutung ist. Denn die Klägerin ist auf dem maßgeblichen Marktsegment "Schienenpersonennahverkehr in Berlin" das einzige tätige Eisenbahnverkehrsunternehmen, sodass dessen Verkehrsleistung bereits deshalb für den Wettbewerb im konkreten Marktsegment nicht von geringer Bedeutung sein kann.

Es ist jedoch entgegen der Auffassung der Beklagten keine Beeinträchtigung des Wettbewerbs zu erwarten, wenn die Klägerin von der Pflicht aus § 12 Abs. 2 ERegG befreit wird. Nach dessen Satz 1 haben Eisenbahnen in ihrer Buchführung die beiden Bereiche Erbringen von Verkehrsleistungen und Betrieb von Serviceeinrichtungen zu trennen. Danach müsste die Klägerin getrennte Konten führen und eine nach handelsrechtlichen Grundsätzen aufzustellende Bilanz sowie eine Gewinn- und Verlustrechnung für jeden Bereich aufstellen.

Hinsichtlich des Sinn und Zwecks der Regelung stimmen die Klägerin und die Beklagte unter Verweis auf die Kommentarliteratur zum vergleichbaren § 6b EnWG zu Recht darin überein, dass dadurch die Aufgabenerfüllung der Bundesnetzagentur in der Entgeltregulierung erleichtert werden soll.

Vgl. zu § 6b EnWG: Poullie, in: Säcker, Berliner Kommentar zum Energierecht, 4. Aufl. (2019), § 6b Rn. 4.

Mit der Führung getrennter Konten für die verschiedenen Bereiche und der damit einhergehenden Transparenz in der Kostenzuordnung sollen zudem Diskriminierung, Quersubventionierung und Wettbewerbsverzerrungen vermieden werden.

Vgl. zu § 6b EnWG: Poullie, in: Säcker, Berliner Kommentar zum Energierecht, 4. Aufl. (2019), § 6b Rn. 2; Knauff, in: Kment, Energiewirtschaftsgesetz, EnWG, § 6b Rn. 1.

Dies entspricht auch dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers, der durch § 6b EnWG die Voraussetzung für die Kostenregulierung schaffen sowie Quersubventionierung und Diskriminierung in vertikal integrierten Energieversorgungsunternehmen verhindern wollte.

Vgl. BT-Drs. 17/10754, S. 21.

Auf diese nach Ansicht des Gesetzgebers im Energierecht bewährten Regelungen hat er Gesetzgeber verwiesen und in § 7 Abs. 2 ERegG sowie § 12 Abs. 2 ERegG entsprechende buchhalterische Entflechtungsregelungen nachgebildet.

Vgl. BT-Drs. 18/8334, S. 175, 179.

Vorliegend steht hingegen gar keine Entgeltkontrolle der Klägerin hinsichtlich ihrer Leistung im Schienenpersonennahverkehr im Raum, da sie insoweit nicht der Regulierungskompetenz der Beklagten unterfällt.

Soweit die Beklagte darauf abstellt, dass im Wettbewerb um das Marktsegment "Schienenpersonennahverkehr in Berlin" Gesichtspunkte der Transparenz und Nichtdiskriminierung relevant seien, betrifft dies nicht die Buchhaltung der Verkehrsleistungen. Diese werden vom Aufgabenträger wettbewerblich vergeben, ohne dass die Rechnungslegung der Klägerin hierfür eine Relevanz aufweist. Auch für die Entgeltbildung im Schienenpersonennahverkehr gemäß § 37 ERegG ist die getrennte Buchführung der Klägerin als Schienenpersonennahverkehrsunternehmen nicht erforderlich.

Eine Befreiung von der Pflicht aus § 12 Abs. 2 ERegG führt auch zu keiner erwartbaren Beeinträchtigung des Wettbewerbs im Marktsegment "Wartungseinrichtungen".

Eine Entgeltrelevanz scheidet bereits deshalb aus, weil Wartungseinrichtungen nach § 32 Abs. 3 ERegG von der Entgeltregulierung ausgenommen sind, sodass der skizzierte Sinn und Zweck des § 12 Abs. 2 ERegG auch in diesem Zusammenhang keine Relevanz aufweist. Soweit die Beklagte darauf abstellt, dass potentielle Nachfrager - insbesondere zukünftige Konkurrenten um einen Verkehrsvertrag - abschätzen können müssen, welcher finanzielle Aufwand zu kalkulieren ist, wenn die klägerischen Wartungseinrichtungen in Anspruch genommen werden, ist dem bereits dadurch genüge getan, dass die Klägerin ihre Entgelte jährlich festlegt und bekanntgibt.

Vgl. Entgeltliste Instandhaltung, gültig ab 1. Januar 2024: https://www.deutschebahn.com/resource/blob/250618/d0f30a620e4629b31f3805cfd650c847/entgeltliste_db_regio-data.pdf, zuletzt abgerufen am 25. April 2024.

Inwieweit eine buchhalterische Entflechtung eine Zugangsrelevanz haben soll, wird von der Beklagten nicht vorgetragen und liegt auch sonst nicht auf der Hand. Die unstreitig hohe Auslastung der klägerischen Wartungseinrichtungen erlaubt nicht den Rückschluss, dass der Zugang für Dritte entgegen regulierungsrechtlichen Vorgaben ausgeschlossen oder erschwert wäre. Die hohe Auslastungsquote ist vielmehr darin begründet, dass es sich bei den streitgegenständlichen Wartungseinrichtungen um solche handelt, die speziell für den S-Bahn-Betrieb in Berlin errichtet und technisch konzipiert worden sind. Nachfrager dürften daher allenfalls solche sein, die Verkehrsleistungen auf einem vergleichbaren Netz erbringen. Sollte allerdings eine entsprechende Anfrage an die Klägerin gerichtet werden, ist sie verpflichtet, diese entsprechend der Zugangsregelungen im Eisenbahnregulierungsgesetz zu bearbeiten. Unabhängig davon ist nicht erkennbar, wie eine buchhalterische Entflechtung den Zugangsanspruch eines Dritten fördern könnte und eine Befreiung den Wettbewerb insoweit beeinträchtigt.

Soweit die Beklagte mangels Einschlägigkeit des Regelbeispiels in § 2 Abs. 4 Satz 2 ERegG die Voraussetzungen des § 2b Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 oder 2 ERegG in ihre Befreiungsprüfung mit einbezieht, verkennt sie die systematischen Unterschiede der Befreiungsregelungen, die einer "entsprechenden" Heranziehung entgegenstehen.

§ 2 Abs. 4 Satz 1 ERegG zielt auf regulierungsrechtliche Entflechtungsvorschriften und verlangt tatbestandlich lediglich, dass eine Wettbewerbsbeeinträchtigung nicht zu erwarten ist, und gibt in Satz 2 ein Regelbeispiel, das für Wartungseinrichtungen unergiebig ist. Demgegenüber ermöglicht § 2b Abs. 2 Satz 1 ERegG eine Befreiung von Zugangs- und Entgeltregulierungsvorschriften und verlangt in Nr. 1 tatbestandlich, dass keine strategische Bedeutung für das Funktionieren des Schienenverkehrsmarktes besteht bzw. in Nr. 2 die Serviceeinrichtung in einem wettbewerbsorientierten Umfeld mit einer Vielzahl von Wettbewerbern erbracht wird. Die Verschiedenartigkeit der zu befreienden Regelungen erklärt die unterschiedliche Tatbestandschwelle, die in § 2b Abs. 2 Satz 1 ERegG ersichtlich höher ist. Allein das Nichtvorliegen des Regelbeispiels in § 2 Abs. 4 Satz 2 ERegG rechtfertigt keinen Rückgriff auf § 2b Abs. 2 Satz 1 ERegG. Stattdessen kommt es allein darauf an, ob Wettbewerbsbeeinträchtigungen durch die Befreiung der konkret streitigen Regulierungspflicht zu erwarten sind.

2. Da die Tatbestandsvoraussetzungen des § 2 Abs. 4 Satz 1 ERegG vorliegen, hat die Beklagte von ihrem (Rest-) Ermessen Gebrauch zu machen und zu prüfen, ob ein atypischer Fall vorliegt, der einer Befreiung der Klägerin entgegengehalten werden kann.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den § 708 Nr. 11, § 709, § 710 ZPO und § 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

60.000,- €

festgesetzt.

Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerin ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG). Dabei hat die Kammer den einmaligen Umstellungsaufwand (20.000 Euro) zzgl. des Kostenaufwandes für ein Jahr (40.000 Euro) zu Grunde gelegt.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_koeln/j2024/18_K_5401_20_Urteil_20240503.html - DE:VGK:2024:0503.18K5401.20.00

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