Verwaltungsgericht Köln v. 14.02.2024: Zur Ermessensausübung bei der Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis für eine Grundstückszufahrt (Gehwegabsenkung)

Das Verwaltungsgericht Köln (Urteil vom 14.02.2024 - 21 K 6409/21) hat entschieden:

Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für eine Grundstückszufahrt (Gehwegabsenkung) steht grundsätzlich im Ermessen der Behörde. Ein Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis setzt eine Ermessensreduzierung auf Null voraus, die nicht gegeben ist, wenn öffentliche Belange wie die Bewahrung öffentlichen Parkraums und die Verkehrssicherheit die Interessen des Antragstellers überwiegen.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Streitwert Verwaltung
und
Streitwert Verwaltung

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung der Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Gründe:

Die Klageerweiterung in der mündlichen Verhandlung um eine hilfsweise Verpflichtungsklage auf Neuverbescheidung ist nach § 91 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig, denn die Beklagte hat sich hierauf jedenfalls rügelos eingelassen, § 91 Abs. 2 VwGO, sodass vom Vorliegen der gemäß § 91 Abs. 1 Alt. 1 VwGO erforderlichen Zustimmung auszugehen ist. Mit der hilfsweise erhobenen Verbescheidungsklage kann der Streit darüber hinaus in Gänze ausgeräumt werden, ohne dass der Streitstoff ausgewechselt wird, so dass auch Sachdienlichkeit im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO zu bejahen ist.

Die zulässige Klage ist sowohl im Hinblick auf den Haupt-, als auch den Hilfsantrag unbegründet.

Der Hauptantrag ist unbegründet. Der Ablehnungsbescheid vom 1. Dezember 2021 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht seinen ihren Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

Ein solcher Anspruch folgt nicht aus dem Recht auf Straßenanliegergebrauch gem. § 14a des Straßen- und Wegegesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW). Nach dieser Vorschrift dürfen Eigentümer und Besitzer von Grundstücken, die an einer öffentlichen Straße gelegen sind (Straßenanlieger), innerhalb der geschlossenen Ortslage die an die Grundstücke angrenzenden Straßenteile über den Gemeingebrauch hinaus benutzen, soweit diese Benutzung zur Nutzung des Grundstücks erforderlich ist, den Gemeingebrauch nicht dauernd ausschließt oder erheblich beeinträchtigt oder in den Straßenkörper eingreift.

Die Anlage einer Grundstückszufahrt durch Bordsteinabsenkung geht über den Gemeingebrauch hinaus, denn es handelt sich hierbei um einen Eingriff in den Straßenkörper.

Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf Erteilung einer danach für die Errichtung einer Grundstückszufahrt erforderlichen Sondernutzungserlaubnis gem. § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW.

Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis steht grundsätzlich im Ermessen der Behörde. Diese hat ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für eine straßenrechtliche Sondernutzung soll eine Nutzung der betroffenen Straßen und Wege sicherstellen, die den Widmungszweck, insbesondere den Gemeingebrauch, nicht wesentlich beeinträchtigt. Die Ermessensausübung hat sich dabei an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen zählen insbesondere ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrundes und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) sowie Belange des Straßen- und Stadtbilds.

Ein Anspruch auf die Beibehaltung oder Schaffung besonders vorteilhafter Verkehrsverbindungen oder besondere Bequemlichkeit und Leichtigkeit des Zugangs existiert dabei nicht.

Eine Verdichtung des Anspruchs des Klägers auf die pflichtgemäße Ausübung dieses Ermessens durch die Beklagte zu einem Anspruch auf Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis würde voraussetzen, dass das Ermessen der Behörde auf Null reduziert wäre, weil sich nur die Erteilung der Erlaubnis als die einzig richtige Rechtsfolge erwiese.

Vgl. Geis, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsverfahrensgesetz, Stand Juli 2020, § 40 Rn. 38, 44.

Eine solche Ermessensreduzierung auf Null ist jedoch nicht gegeben. Die vom Kläger geltend gemachten Interessen überwiegen die von der Beklagten genannten öffentlichen Belange nicht in einem Maße, in dem einzig die Erteilung der Erlaubnis die rechtmäßige Entscheidung wäre.

So hat die Beklagte ihre Ablehnung auf die Bewahrung öffentlichen Parkraums, die Verkehrssicherheit sowie die Barrierefreiheit und den Schutz von Kindern im Straßenverkehr und damit im Rahmen des § 18 StrWG NRW beachtliche öffentliche Belange mit Bezug zum öffentlichen Straßenraum gestützt.

Wie die Beklagte in dem angegriffenen Bescheid zutreffend ausführt, ginge durch die beantragte Gehwegabsenkung öffentlicher Parkraum verloren. Dem steht nicht entgegen, dass die fragliche Fläche teilweise wegen eines Niederflurhydranten nicht als Parkfläche genutzt werden kann. Auf den Lichtbildern auf Bl. 5 des Verwaltungsvorgangs ist erkennbar, dass auf der Stellplatzfläche, die durch die Gehwegabsenkung verkleinert würde, ein Porsche 924 Platz findet, wobei vor und hinter dem Fahrzeug dem Augenschein nach noch jeweils rund ein Meter bis zur Parkflächenbegrenzung verbleiben dürfte, was bei einer Länge eines Porsche 924 von rund 4,20 m,

vgl. https://de.wikipedia.org/wiki/Porsche_924,

eine Stellplatzlänge von rund sechs Metern ergibt, auf denen mehrere Kleinstwagen, mehrere Krafträder oder ein Kleinwagen und ein Kraftrad Platz finden können; dies umso einfacher, als vor und hinter dem Stellplatz wegen einer weiteren Gehwegabsenkung bzw. der Sperrfläche Platz zum Einparken und Rangieren besteht. Eine Reduzierung dieser Stellplatzlänge hätte dementsprechend zur Folge, dass Parkraum für weniger Fahrzeuge zur Verfügung stünde.

Weiterhin würde eine weitere Zufahrt die Verkehrssicherheit beeinträchtigen. Der Einwand des Klägers, es handle sich um eine vergleichsweise ruhige Straße mit einer zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h, die zudem gut einsehbar sei, verfängt demgegenüber nicht, denn auch in derartigen Straßen führt eine Gehwegabsenkung zu zusätzlichen Bremsvorgängen des durchgehenden Verkehrs mit entsprechenden Beeinträchtigungen der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs; aufgrund der Stellplatzflächen vor und hinter der beantragten Gehwegabsenkung ist die Einsehbarkeit zudem nicht unbeschränkt.

Nach dem Vorgesagten kann dahinstehen, ob die mit der Gehwegabsenkung verbundene Neigung des Gehwegs zudem die Barrierefreiheit für Fußgänger in erheblichem Maße einschränken würde. Der Kläger bestreitet dies unter Verweis darauf, dass der Gehweg ohnehin niedrig und zudem sehr breit sei; die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, der Ablehnungsbescheid sei insoweit "missverständlich" und die Neigung "jedenfalls nicht erheblich". Zum einen kann auch eine nicht erhebliche Neigung für stark gehbehinderte Personen bzw. Personen mit Rollatoren, Rollstühlen o. ä. eine Beeinträchtigung bedeuten; zum anderen fällt das Ausmaß der Neigung, nachdem bereits Gründe der Verkehrssicherheit und der Erhalt öffentlichen Parkraums gegen die Erteilung der Erlaubnis sprechen, nicht weiter ins Gewicht.

Die vorstehend genannten öffentlichen Interessen werden von den Interessen des Klägers nicht überwogen. Zunächst ist es ihm und seinen Familienmitgliedern - wie jedem anderen Verkehrsteilnehmer auch - zumutbar, öffentliche Parkplätze zu benutzen und von dort den Fußweg bis nach Hause anzutreten. Darüber hinaus verfügt der Kläger bereits über eine Stellplatzzufahrt und damit die Möglichkeit, sein Grundstück ungeachtet der Belegung des öffentlichen Parkraums direkt mit Kraftfahrzeugen zu erreichen. Soweit der Kläger anführt, dass sämtliche erwachsenen Familienmitglieder über eigene PKW verfügten, er selber zudem über einen weiteren Firmenwagen, steht es ihm frei, sein Grundstück baulich so zu gestalten, dass sämtliche von ihm und seiner Familie angeschafften Fahrzeuge darauf Platz finden. Es ist umgekehrt nicht ersichtlich, weshalb alleine die Tatsache, dass ein Grundstückseigentümer über eine Vielzahl privat und/oder geschäftlich genutzter Kraftfahrzeuge verfügt, dazu führen sollte, dass der Allgemeinheit öffentlicher Parkraum entzogen werden müsste.

Nichts Anderes ergibt daraus, dass der Kläger in der mündlichen Verhandlung ein Lichtbild vorgezeigt hat, ausweislich dessen sein Fahrzeug von der Marke Porsche, im öffentlichen Straßenraum stehend, von Unbekannten mutwillig beschädigt worden sei. Auch hierbei handelt es sich grundsätzlich um ein zumutbares allgemeines Lebensrisiko, das jedem Verkehrsteilnehmer jederzeit und überall droht und das ein schützenswertes Sonderinteresse des Klägers nicht begründen kann.

Etwas Anderes ergibt sich auch nicht aus dem klägerischen Vortrag, eine Erteilung der Sondernutzungserlaubnis führe im Ergebnis zu mehr öffentlichem Parkraum, weil der Kläger und seine Familie mit ihren diversen Kraftfahrzeugen andernfalls auf öffentliche Parkplätze ausweichen müssten, anstatt diese auf ihrem Grundstück zu parken. Denn dies gilt allenfalls zu den Zeiten, zu denen der Kläger und seine Familie ihre Fahrzeuge auch wirklich nicht nutzen und zu Hause sind. Sinn und Zweck öffentlicher Parkplätze ist es jedoch, einem wechselnden Benutzerkreis die Möglichkeit des Parkens zu bieten. Dieser Zweck wäre beeinträchtigt, wenn der derzeit bestehende Parkraum vor der geplanten Zufahrt dauerhaft für den Kläger auch dann "reserviert" wäre, wenn er und seine Familie nicht vor Ort sind.

Eine Ermessensreduktion ergibt sich auch nicht wegen der anderen Eigentümern in der Vergangenheit erteilten Sondernutzungserlaubnisse. Eine durch früheres Verwaltungshandeln eingetretene Selbstbindung der Verwaltung kann durch Umstellung der Verwaltungspraxis ohne Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes für die Zukunft aus sachgerechten Erwägungen wieder aufgehoben werden.

Es ist aufgrund einer Vielzahl anderer straßenrechtlicher Verfahren gerichtsbekannt, dass die Beklagte ihre Verwaltungspraxis nach 2011 insoweit aus sachgerechten Erwägungen - namentlich der Bewahrung öffentlichen Parkraums - dahingehend geändert hat, nur noch für solche Grundstücke eine Stellplatzzufahrt zu genehmigen, die über keinen eigenen Stellplatz auf dem Grundstück selbst oder in dessen näherer Umgebung verfügen.

Ein Anspruch auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis ergibt sich schließlich auch nicht aus der denkmalrechtlichen Genehmigung für die Errichtung von zwei PKW-Stellplätzen und Herstellung eines Tores in der Einfriedung. Die Genehmigung wurde nur unter der Bedingung erteilt, dass eine Genehmigung nach Straßen- und Wegegesetz NRW für die zweite Zufahrt erteilt wird und enthält schon aus diesem Grunde keine Konzentrationswirkung. Auch im Übrigen besteht kein irgendwie gearteter rechtlicher Zusammenhang zwischen der denkmalrechtlichen Genehmigung und der straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis. Es handelt sich um voneinander unabhängige Genehmigungsverfahren, in denen die Vereinbarkeit eines Vorhabens mit den jeweils einschlägigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften geprüft wird. Eine Verletzung des durch Art. 14 des Grundgesetzes (GG) grundrechtlich geschützten Eigentums des Klägers durch die - straßenrechtlich ordnungsgemäße - Nichterteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis ist dabei schon deshalb ausgeschlossen, weil Inhalt und Schranken des Eigentums gem. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch die hierbei abgeprüften Vorschriften des Straßen- und Wegerechts überhaupt erst bestimmt werden.

Auch der Hilfsantrag ist unbegründet.

Die oben ausgeführte Begründung der Beklagten für die Ablehnung des Antrags des Klägers in dem angegriffenen Bescheid ist nicht zu beanstanden. Die Erwägungen, eine zusätzliche Gehwegüberfahrt führe zu einer Einschränkung des öffentlichen Parkraums, der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs sowie Beeinträchtigungen im Hinblick auf die Barrierefreiheit, lassen keinen Ermessensfehlgebrauch erkennen. Denn sie haben einen konkreten Bezug zu den Aspekten der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, zu dem auch der ruhende Verkehr - das heißt das Parken - gehört, sowie zur Abwägung der widerstreitenden Interessen der Anlieger und sonstigen Benutzer der Straße.

Ferner ist nicht ersichtlich, dass die Beklagte diese widerstreitenden Interessen in fehlerhafter Weise abgewogen hätte, wobei dies vom Gericht nach Maßgabe von § 114 Satz 1 VwGO nur eingeschränkt zu überprüfen ist. Daran gemessen, ist gegen die Entscheidung der Beklagten, den öffentlichen Interessen ein höheres Gewicht beizumessen als dem Interesse des Klägers an der Herstellung einer zusätzlichen Zufahrt zu seinem Grundstück, nichts zu erinnern. Dies gilt auch im Hinblick darauf, dass der Kläger insoweit vorträgt, es sei unzumutbar, wenn er oder seine Familienmitglieder gegebenenfalls längere Strecken zu Fuß zurücklegen müssten, um ihr Grundstück zu erreichen. Aus dieser Tatsache ergibt sich nicht, dass die Ablehnung des Antrags unverhältnismäßig wäre, denn - und dies ist in dem Verweis der Beklagten auf die Erhaltung öffentlichen Parkraums letztlich implizit enthalten - sie bildet nur die Kehrseite der Einschränkungen für die Allgemeinheit im Falle eines Wegfalles öffentlichen Parkraums. Die Fußwege, die der Kläger und seine Familie einsparten, fielen dann nämlich für Dritte - Besucher, Pflegedienste, Lieferanten, Passanten, Kunden sowie Anwohner ohne Raum für eigene Parkplätze auf ihren Grundstücken - an, die wegen des eingeschränkten öffentlichen Parkraums gegebenenfalls auf weit entfernte Parkplätze zurückgreifen müssten.

Nichts Anderes ergibt sich aus der Erklärung der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, der Ablehnungsbescheid sei insoweit "missverständlich", als dort auf die durch eine Gehwegabsenkung entstehende Querneigung Bezug genommen werde und die durch eine Absenkung entstehende Neigung "jedenfalls nicht erheblich" sei. Zum einen kann wie oben bereits ausgeführt, auch eine nicht erhebliche Neigung die Barrierefreiheit beeinträchtigen; zum anderen fällt das Ausmaß der Neigung, gegenüber den Gesichtspunkten der Verkehrssicherheit und des Erhalts öffentlichen Parkraums nicht weiter ins Gewicht. Eine auf mehrere Gründe gestützte Ermessensentscheidung ist aber grundsätzlich auch dann rechtmäßig, wenn nur einer der angezogenen Gründe sie trägt, es sei denn, daß nach dem Ermessen der Behörde nur alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen; für Letzteres ist hier nichts ersichtlich.

Dass die Beklagte daneben sachfremde Erwägungen für die Ablehnung des Antrags herangezogen hätte, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Soweit in dem Bescheid Ausführungen zur Baumschutzsatzung sowie dem Schutz der Umwelt vor Schadstoffen und austretendem Öl enthalten sind, sind diese bei einer verständigen Auslegung des Bescheids in entsprechender Anwendung von §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches,

nicht als Gründe für die Nichterteilung des Bescheids, sondern vielmehr als darüber hinausgehende Hinweise zu verstehen. Wenngleich die Gestaltung des Bescheids, in dem diese Punkte unter der Überschrift "Dem Antrag kann aus folgenden Gründen nicht stattgegeben werden:" aufgeführt werden, insofern äußerst unglücklich geraten ist, wird doch aus den Formulierungen "Zusätzlich..." und "Des weiteren..." deutlich, dass es sich insoweit nur um ergänzende Ausführungen handelt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 84 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV) wird hingewiesen.

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

5.000,00 €

festgesetzt.

Der festgesetzte Streitwert entspricht dem gesetzlichen Auffangstreitwert im Zeitpunkt der Klageerhebung (§ 52 Abs. 2 GKG).

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV) wird hingewiesen.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_koeln/j2024/21_K_6409_21_Anerkenntnisurteil_20240214.html - DE:VGK:2024:0214.21K6409.21.00

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