Oberverwaltungsgericht NRW v. 30.08.2023: Zur Auslegung straßenrechtlicher Widmung, deren Nichtigkeit ohne Eigentümerzustimmung und Folgenbeseitigungsanspruch

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Urteil vom 30.08.2023 - 11 A 3130/20) hat entschieden:

Der Inhalt einer straßenrechtlichen Widmung ist anhand einer Auslegung nach dem Empfängerhorizont (§ 133 BGB entsprechend) zu ermitteln. Die gewählte Formulierung muss es dem Adressatenkreis gegebenenfalls unter Einbeziehung der äußeren Umstände ermöglichen, die im jeweiligen Einzelfall betroffene Verkehrsfläche, die die Eigenschaft einer öffentlichen Straße erhalten soll, zu identifizieren. Dabei ist grundsätzlich davon auszugehen, dass alle Teile, die technische Bestandteile der Straße im Sinne von § 2 Abs. 2 StrWG NRW sind und denen eine dienende Funktion für den Gemeingebrauch der Straße zukommt, auch gewidmet sein sollen.

Fehlt die Zustimmung des Eigentümers zur Widmung nach § 6 Abs. 5 StrWG NRW, ist die Widmung jedenfalls dann nichtig im Sinne von § 44 Abs. 1 VwVfG NRW, wenn die Behörde die Widmung bewusst rechtswidrig ohne Zustimmung des Eigentümers vollzogen hat (hier verneint).

Ist eine nicht nichtige Widmung bestandskräftig geworden, steht dem Eigentümer eines mit einer Straße überbauten Grundstücks kein Folgenbeseitigungsanspruch zu. Der geschaffene Zustand ist in diesem Fall wegen der aufgrund der wirksamen Widmung bestehenden Duldungspflicht nicht rechtswidrig.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe:

a. die Beklagte zu verurteilen, die auf den in dem Grundbuch bei dem Amtsgericht X. eingetragenen Grundstücke der Gemarkung O., Blatt 3736, G01, Flurstück 1171, mit einer Fläche von 152 m², sowie Blatt 10283, G01, Flurstück 1179, mit einer Fläche von 12 m², errichtete Bushaltestelle "B.-straße. 16 P. X.", bestehend aus Haltebucht, Gehweg, Ein- und Ausfahrtspur, Fahrgastunterstand, Straßenlampe(n) und Verkehrszeichen "Haltestelle" 224 StVO für den öffentlichen Personennahverkehr, zu beseitigen, soweit sich diese ganz oder teilweise auf den im Eigentum der Klägerin stehenden Grundstücken befindet und deren ursprünglichen Zustand unter vollständiger Beseitigung der Aufbauten, Bodenversiegelung und Begradigung des Grenzzauns der Klägerin auf deren östliche Grundstücksaußengrenze sowie Anlage einer renaturierten Grünfläche (Rasen/Wiese) auf den entsiegelten Flächen wieder herzustellen,

b. hilfsweise hierzu

die Beklagte zu verurteilen, die Beseitigung der auf den Grundstücken gemäß Ziffer 1. a) des Antrags errichtete Bushaltestelle sowie die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands gemäß Ziffer 1. a) auf Kosten der Klägerin zu dulden,

2. die Beklagte zu verurteilen, an die Klägerin die Grundstücke gemäß Ziffer 1. des Antrags herauszugeben, und

3. die Beklagte zu verurteilen, es zu unterlassen, auf den Grundstücken gemäß Ziffern 1. und 2. des Antrags eine Bushaltestelle, bestehend aus Haltebucht, Gehweg, Ein- und Ausfahrtspur, Fahrgastunterstand, Straßenlampe(n) und Verkehrszeichen "Haltestelle" 224 StVO für den öffentlichen Personennahverkehr zu betreiben,

4. hilfsweisefestzustellen, dass die am 14. Februar 2014 im Amtlichen Mitteilungsblatt - Amtsblatt - Nr. 3 der Beklagten veröffentlichte Widmung der R.-straße (K00) nichtig ist, soweit diese mit der Bushaltestelle gemäß Ziffern 1. und 3. des Antrags auf den im Grundbuch bei dem Amtsgericht X. eingetragenen Grundstücken der Gemarkung O., Blatt 3736, G01, Flurstück 1171, sowie Blatt 10283, G01, Flurstück 1179, verläuft.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie wiederholt teilweise ihre Angaben aus dem erstinstanzlichen Verfahren und trägt zudem im Wesentlichen weiter vor: Der Klägerin stehe kein Folgenbeseitigungsanspruch zu. Der vorliegende Zustand sei schon nicht rechtswidrig, weil zum Zeitpunkt des Erwerbs der Flurstücke 1171 und 1179 diese mit einer Bushaltestelle bzw. Zuwegung bebaut gewesen seien.

Aus der Widmungsverfügung vom 3. Februar 2014 ergebe sich, dass die Kreisstraße und damit auch die Bushaltestelle für den öffentlichen Personennahverkehr gewidmet worden seien. Einwände gegen die Widmung wären zu dem damaligen Zeitpunkt vorzubringen gewesen. Die Klägerin habe jedoch keine Rechtsmittel gegen die Widmungsverfügung eingelegt; dieses Versäumnis könne sie nicht durch Geltendmachung eines Folgenbeseitigungsanspruchs nachholen. Die Klägerin versuche, sie, die Beklagte, unter Druck zu setzen, um eine weitere Zuwegung zu ihrem Flurstück 1250 zu erhalten.

Die Widmungsverfügung sei nicht nichtig. Sie, die Beklagte, habe sich nicht willkürlich oder bewusst rechtswidrig verhalten und sich auch nicht missbräuchlich über die Interessen der Klägerin hinweggesetzt. Die Klägerin sei über die Errichtung der Bushaltestelle auf den überbauten Flurstücken unterrichtet gewesen. Die Erklärung des Herrn S. sei entgegen der Ansicht der Klägerin nicht formunwirksam. Die Lage der Bushaltestelle sei mit der Klägerin einvernehmlich festgelegt worden. Die privatrechtlichen Kaufverträge der Klägerin hätten keinen Einfluss auf die öffentlich-rechtliche Widmung der Straße. Es werde mit Nichtwissen bestritten, dass die Stadt V. versucht habe, "die streitgegenständlichen Grundstücke der Klägerin im Grundbuch in Kenntnis der Rechtswidrigkeit ohne Rechtsgrundlage auf sich eintragen zu lassen". Auch müsste sie, die Beklagte, sich dieses Verhalten nicht zurechnen lassen, da sie nicht Rechtsnachfolgerin der Stadt V. sei.

Soweit die Klägerin vortrage, die Stadt V. habe ihr die Flurstücke 1171 und 1179 als - was nicht den Tatsachen entspreche - "‚lastenfrei'" und "‚unbebaut'" verkauft, hätte sie die Stadt V. in Anspruch nehmen müssen. Ihr sei zum Zeitpunkt des Erwerbs der Flurstücke klar gewesen, dass sich auf dem Flurstück 1171 die Bushaltestelle und auf dem Flurstück 1179 eine Zuwegung zu dieser befanden.

Da bereits auf der gegenüberliegenden Straßenseite eine Bushaltestelle vorhanden war, habe die streitgegenständliche Bushaltestelle nicht auf den Flurstücken 1180 und 1181 errichtet werden können. Dies sei aus Sicherheitsgründen und aufgrund straßenrechtlicher Vorgaben nicht möglich gewesen. Zudem habe sie, die Beklagte, nicht prüfen müssen, ob es einen Alternativstandort gebe.

Ein Enteignungsverfahren habe nicht beschritten werden müssen, weil sie davon ausgegangen sei und habe ausgehen dürfen, dass die Widmung wirksam sei. Aufgrund der wirksamen Widmung sei sie auch nicht zur Duldung der Beseitigung des Überbaus verpflichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten zum Sach- und Streitstand wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die Berufung hat keinen Erfolg.

A. Das Verwaltungsgericht hat die allgemeine Leistungsklage (vgl. §§ 43 Abs. 2, 111, 113 Abs. 4 VwGO) zu Recht abgewiesen.

Die Klägerin hat im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung,

keinen Anspruch auf Folgenbeseitigung durch Beseitigung des Überbaus und Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands gemäß dem Klageantrag zu Ziffer 1. a) (dazu I.). Ebenso bestehen keine Ansprüche auf beklagtenseitige Duldung der Beseitigung der Bushaltestelle auf eigene Kosten (Ziffer 1. b.), Herausgabe der Grundstücke gemäß dem Klageantrag zu Ziffer 2., Unterlassen des Betriebs der Bushaltestelle (Ziffer 3.) oder Feststellung der Nichtigkeit der Widmungsverfügung vom 3. Februar 2014 (Ziffer 4.) (dazu II.).

I. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Beseitigung des auf den Flurstücken 1171 und 1179 errichteten Überbaus sowie auf Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands unter vollständiger Beseitigung der Aufbauten, Bodenversiegelung und Begradigung des Grenzzauns auf deren östliche Grundstücksaußengrenze sowie Anlage einer renaturierten Grünfläche (Rasen/Wiese) auf den entsiegelten Flächen.

Der öffentlich-rechtliche Folgenbeseitigungsanspruch ist rechtlich nicht normiert, aber durch Richterrecht und gewohnheitsrechtlich geprägt. Tatbestandlich muss - nach unumstrittener Rechtsprechung und zudem in der Literatur anerkannt - ein hoheitlicher Eingriff vorliegen, der ein subjektives Recht des Betroffenen verletzt. Für den Betroffenen muss dadurch ein rechtswidriger, nicht zu duldender Zustand entstanden sein, der andauert.

Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben. Es liegt zwar ein hoheitlicher Eingriff in ein subjektiv-öffentliches Recht der Klägerin vor (dazu 1.). Der dadurch geschaffene Zustand ist jedoch nicht rechtswidrig (dazu 2.).

1. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass die Klägerin Eigentümerin der Flurstücke 1171 und 1179 ist. Durch die Errichtung des Überbaus auf diesen Grundstücken und den Betrieb der Bushaltestelle hat die Beklagten in die durch Art. 14 Abs. 1 GG grundrechtlich gewährleistete Eigentumsgarantie der Klägerin eingegriffen. Die Klägerin kann nicht mehr nach ihrem Belieben mit dem Grundstück verfahren bzw. dieses nutzen. Die Errichtung des Überbaus erfolgte auch hoheitlich im Rahmen der Baumaßnahmen an der K00 durch die Beklagte als Trägerin der Straßenbaulast.

2. Der hierdurch geschaffene Zustand ist hingegen nicht rechtswidrig, weil die Klägerin aufgrund der wirksamen Widmung vom 3. Februar 2014 zur Duldung des Zustands verpflichtet ist.

Die Widmung einer Straße begründet die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft über sie. Durch sie wird das Eigentum an dem Straßengrundstück zwar nicht entzogen. Die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft überlagert das Eigentumsrecht jedoch und schränkt es kraft der staatlichen Hoheitsgewalt ein (sogenannter Grundsatz des modifizierten Privateigentums). Dem Träger der Straßenbaulast steht, wenn er nicht selbst Eigentümer des Straßengrundstücks ist, die Ausübung der Rechte des Eigentümers insoweit zu, als dies die Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs und die Verwaltung und Unterhaltung erfordern. In diesem Umfang obliegt es ihm, die Pflichten des Eigentümers zu erfüllen. Der Eigentümer des Straßengrundstücks kann eine bestimmte Nutzung im Rahmen des eröffneten Gemeingebrauchs hingegen nicht mehr untersagen und hat keinen Herausgabeanspruch gemäß § 985 BGB gegen den Straßenbaulastträger.

Vgl. hierzu Sauthoff, Öffentliche Straßen, Straßenrecht, Straßenverkehrsrecht, Verkehrssicherungspflichten, 3. Auflage 2020, § 2, Rn. 41.

Rechtlich normiert ist die Widmung in § 6 Abs. 1 StrWG NRW. Danach ist die Widmung die Allgemeinverfügung (§ 35 Satz 2 VwVfG NRW), durch die Straßen, Wege und Plätze die Eigenschaft einer öffentlichen Straße erhalten, vgl. § 2 Abs. 1 StrWG NRW. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 lit. b StrWG NRW gehören zu einer öffentlichen Straße der Straßenkörper, insbesondere unter anderem auch die Bushaltestellenbuchten sowie die Rad- und Gehwege. Nach Nr. 3 des Absatzes 2 ist ebenfalls das Zubehör, worunter insbesondere auch amtliche Verkehrszeichen fallen, Teil der öffentlichen Straße.

Zweifel an der ordnungsgemäßen Bekanntgabe der Widmung vom 3. Februar 2014 bestehen nicht (dazu a.). Die Widmung erstreckt sich auf die im Eigentum der Klägerin stehenden Flurstücke 1171 und 1779 einschließlich des Überbaus (dazu b.). Sie ist auch nicht nichtig (dazu c.).

a. Es bestehen keine Anhaltpunkte für die Annahme, dass die Widmungsverfügung nicht den Anforderungen an eine öffentliche Bekanntgabe gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW in Verbindung mit § 41 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW in Verbindung mit § 15 Abs. 1 der Hauptsatzung der StädteRegion X. vom 24. November 2009 genügt.

Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW ist die Widmung mit Rechtsbehelfsbelehrung öffentlich bekanntzumachen und wird frühestens im Zeitpunkt der öffentlichen Bekanntmachung wirksam. Gemäß § 41 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW wird die öffentliche Bekanntgabe eines schriftlichen oder elektronischen Verwaltungsaktes dadurch bewirkt, dass sein verfügender Teil ortsüblich bekanntgemacht wird. § 15 Abs. 1 der Hauptsatzung der Beklagten bestimmt ortsrechtlich, dass die öffentlichen Bekanntmachungen der StädteRegion X., die durch Rechtsvorschriften vorgeschrieben sind, im "Amtlichen Mitteilungsblatt der StädteRegion X. - Amtsblatt -" vollzogen werden, soweit - wie hier - nichts anderes bestimmt ist. Die Beklagte hat diesen Vorgaben entsprochen. Ausweislich der von der Klägerin selbst als Anlage K2 zur Klageschrift vom 13. Oktober 2015 übermittelten Kopie wurde die Widmung vom 3. Februar 2014 im Amtlichen Mitteilungsblatt der Städteregion X. - Amtsblatt - Nr. 3, 69. Jahrgang unter dem 14. Februar 2014 veröffentlicht. Bestandteil der Bekanntmachung war ebenso die "K00, Übersichtskarte zur Widmung". Insoweit ist es unerheblich, dass die Beklagte als Anlagen zu den Schriftsätzen vom 26. Juni 2023, 21. Juli 2023 und 28. August 2023 Duplikate der Widmung nebst Übersichtskarte übermittelte, die zwar eigenhändig unterschrieben waren, hingegen kein Datum enthielten. Maßgeblich für die wirksame Bekanntgabe ist allein die Veröffentlichung im Amtlichen Mitteilungsblatt. Ob und welches Datum der mit Schriftsatz vom 21. Juli 2023 übersandte Vermerk enthält, ist für die Frage der öffentlichen Bekanntmachung ebenfalls irrelevant, da dieser kein Bestandteil der Widmung ist.

b. Die Flurstücke 1171 und 1179 sowie der Überbau sind aufgrund der Widmung vom 3. Februar 2014 ohne Beschränkungen als Kreisstraße dem öffentlichen Verkehr gewidmet. Die Widmung ist dahingehend auszulegen (vgl. § 133 BGB entsprechend), dass auch diese beiden Flurstücke von der Verfügung erfasst sind.

Eine Widmung unterliegt als Allgemeinverfügung der Auslegung entsprechend § 133 BGB. Insoweit ist nach dem Empfängerhorizont zu ermitteln, welche Verkehrsfläche und Bestandteile von einer Widmung erfasst und aufgrund dessen zu einer öffentlichen, dem Gemeingebrauch dienenden Straße werden. Aus dem Widmungstext und gegebenenfalls den erkennbaren äußeren Umständen muss sich mit hinreichender Bestimmtheit (vgl. § 37 Abs. 1 VwVfG NRW) sowohl der Umfang des Gemeingebrauchs als auch der räumliche Umfang der gewidmeten Fläche ergeben.

Dabei bestehen für die Art und Weise, in der in einer Widmungsverfügung die Identität der für den öffentlichen Verkehr gewidmeten Straße zu bezeichnen ist, keine zwingenden und für alle Fallkonstellationen gültigen Vorgaben. Notwendig, aber auch hinreichend für eine Widmungsverfügung gemäß § 6 StrWG NRW ist es, dass die widmende Behörde eine Formulierung wählt, die es dem Adressatenkreis dieser Allgemeinverfügung ermöglicht, die im jeweiligen Einzelfall betroffene Verkehrsfläche, die die Eigenschaft einer öffentlichen Straße erhalten soll, zu identifizieren. Die hiernach gegebene Abhängigkeit des notwendigen Inhalts einer Widmungsverfügung von den jeweiligen Gegebenheiten des Falles, insbesondere dem für den Adressaten vor Ort gegebenenfalls bestehenden Konkretisierungs- und Abgrenzungsbedarf der gewidmeten Verkehrsfläche von anderen, von der Verfügung nicht erfassten Flächen, verbietet es, an jede Widmung gleichlautende inhaltliche Anforderungen zu stellen, wie etwa die Angabe der jeweiligen Straßenparzellen oder die Beifügung eines Lageplans. Sie verbietet es gleichermaßen, aus dem Fehlen solcher Angaben im Einzelfall ohne weiteres auf eine Unwirksamkeit der Widmung wegen fehlender Bestimmtheit zu schließen.

Soweit - wie hier - auch Bestandteile im Sinne von § 2 Abs. 2 StrWG NRW vorhanden sind, ist ebenfalls im Wege der Auslegung zu ermitteln, ob die Widmungsverfügung auch diese Bestandteile erfasst. Denn aus der Regelung des § 2 Abs. 2 StrWG NRW ergibt sich nicht, dass die benannten Bestandteile quasi ipso jure im Falle der Widmung einer Straße, eines Wegs oder Platzes das rechtliche Schicksal der öffentlichen Straße teilen.

Vgl. hierzu Sauthoff, Öffentliche Straßen, Straßenrecht, Straßenverkehrsrecht, Verkehrssicherungspflichten, 3. Auflage 2020, § 2, Rn. 73.

Dabei ist grundsätzlich davon auszugehen, dass alle Teile, die technische Bestandteile der Straße sind, auch gewidmet sein sollen. Liegt eine Anlage oder Fläche auf anliegenden Privatgrundstücken, kann die Eigenschaft als Straßenbestandteil maßgeblich dafür sein, wie weit sich die "Straße" auf das Grundstück erstreckt. Enthält eine Widmung keinerlei flächenmäßige Einschränkungen, gilt sie im Zweifel für die gesamte hergestellte Straßenanlage.

Vgl. Sauthoff, Öffentliche Straßen, Straßenrecht, Straßenverkehrsrecht, Verkehrssicherungspflichten, 3. Auflage 2020, § 2, Rn. 99.

Dem folgend erstreckt sich die Widmungsverfügung vom 3. Februar 2014 aus Sicht eines objektiven Adressaten auch auf die Flurstücke 1171 und 1179 nebst darauf errichtetem Überbau. Dies lässt sich bereits dem Wortlaut der Widmung unter Beachtung der tatsächlichen Gegebenheiten zum Zeitpunkt der Bekanntmachung der Widmung eindeutig entnehmen. Denn dort heißt es:

"Die im Stadtgebiet V. zwischen K 30 und L 223 gebaute Kreisstraße K00 - Osttangente - wird gemäß § 6 des Straßen- und Wegegesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.9.1995 in der derzeit gültigen Fassung

zwischen den Netzknoten 5102076

und Netzknoten 5103092

von km 0,000 (Knotenpunkt Kreisverkehr K 30)

bis km 2,384 (Knotenpunkt Kreisverkehr L 223)

ohne Beschränkung als Kreisstraße dem öffentlichen Verkehr gewidmet."

In der Widmung ist zweifelsfrei durch Bezeichnung der Netzknoten und Knotenpunkte die Länge des betroffenen Straßenteilstücks benannt. In diesem räumlichen Umfang ist die "gebaute" Kreisstraße (Hervorhebung durch den Senat) Gegenstand der Widmung. Die Bezeichnung "gebaute" Kreisstraße erfasst dabei nicht allein die Verkehrsfläche in Gestalt der Fahrbahn nebst Straßenuntergrund etc. Denn die gewählte Formulierung der Beklagten ist dahingehend zu verstehen, dass die Straße - hinsichtlich des hier streitbefangenen Umfangs - in dem zum Zeitpunkt der Bekanntmachung der Widmung vorhandenen Ausbauzustand (Hervorhebung durch den Senat) gewidmet ist. Zum Zeitpunkt der Bekanntmachung war der im Streit stehende Überbau bereits seit mindestens drei Jahren vorhanden. Die Flurstücke 1171 und 1179 samt Überbau bildeten - und bilden - sowohl äußerlich, wie den mit der Klageschrift übersandten Lichtbildern (Anlagen K3 bis K9) zu entnehmen ist, als auch von der Funktion her eine Einheit mit der Fahrbahn der K00 und dienen der ordnungsgemäße Nutzung der K00.

Aus der Übersichtskarte zur Widmung, die aufgrund ihrer Bekanntmachung im Amtlichen Mitteilungsblatt Bestandteil der Widmungsverfügung ist, lassen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die im Eigentum der Klägerin stehenden und mit der Bushaltestelle überbauten Flurstücke nicht von der Widmung erfasst sind. Die mangelnde Kennzeichnung der Fahrbahn oder sonstiger konkreter Verkehrsflächen spricht jedenfalls nicht dafür, dass nur der Straßenkörper selbst ohne die dazugehörigen Anlagen - wie die Bushaltestelle - Gegenstand der Widmung ist. Etwa anhand der Art und Weise, wie die Verkehrsflächen der Kreisverkehre gekennzeichnet sind, zeigt sich schon, dass es sich bei der als "Übersichtskarte" bezeichneten Unterlage nur um eine grobe Darstellung des Straßenverlaufs der zu widmenden Straße handelt. Denn die Kreisverkehre sind nicht nach ihrer kreisförmigen Verkehrsführung markiert. Vielmehr treffen sich die zu den Kreisverkehren hinführenden Teilstrecken der K00 jeweils in gerader Linie im Mittelpunkt des jeweiligen Kreisverkehrs oder durchqueren diese in gerader Linie:

"Bilddarstellung wurde entfernt"

Insofern ist auch aus dem Umstand, dass die Linie, die die gewidmete Straße kennzeichnet, parallel zu den Flurstücken 1171 und 1179 verläuft,

"Bilddarstellung wurde entfernt"

nicht zu folgern, dass diese gerade nicht von der Widmung erfasst werden.

Andere neben der Übersichtskarte vorhandenen "Kartenunterlagen mit Darstellung der dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Straßenteilstrecke" existieren nach seitens der Klägerin unwidersprochenen Angaben der Beklagten und entgegen den Angaben in der Widmung vom 3. Februar 2014 nicht.

c. Die Widmung ist auch nicht im Sinne von §§ 43 Abs. 3, 44 Abs. 1 oder Abs. 2 Nr. 6 VwVfG NRW unwirksam.

aa. Nach § 43 Abs. 3 VwVfG NRW ist ein nichtiger Verwaltungsakt unwirksam. Gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG NRW ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist.

In diesem Sinne leidet ein Verwaltungsakt an einem besonders schwerwiegenden Fehler, wenn dieser Fehler den Verwaltungsakt schlechterdings unerträglich erscheinen lässt, also mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar ist. Hierfür genügt ein bloßer Verstoß auch gegen Rechtsnormen von herausragender Bedeutung wie die Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht gemäß Art. 20 Abs. 3 GG nicht, weil diese Vorschrift keine Fehlerfolge normiert, sondern sich diese nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz richtet. Der Fehler muss schlechthin unerträglich für die Rechtsordnung sein und die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen in einem solchem Maß verletzen, dass der Verwaltungsakt gleichsam für jedermann augenscheinlich den "Stempel der Nichtigkeit auf der Stirn" trägt und von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen. Das Vorliegen eines besonders schwerwiegenden Fehlers ist Bezugspunkt der vom Gesetz für die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes darüber hinaus geforderten Offensichtlichkeit.

Fehlt die Zustimmung des Privateigentümer zur Widmung der sich in seinem Eigentum befindlichen Grundstücksflächen, führt dies - wie bereits das Verwaltungsgerichts unter umfassender Berücksichtigung der Literatur und Rechtsprechung (Bl. 19 f. des Urteilsabdrucks) dargestellt hat - zwar zur Fehlerhaftigkeit und damit Anfechtbarkeit, jedoch nicht grundsätzlich zur Nichtigkeit der Widmung.

Nichtig ist eine Widmung jedoch dann, wenn sie bewusst rechtswidrig ohne Zustimmung des Eigentümers vorgenommen wird. Die ohne Zustimmung erfolgende Widmung stellt einen erheblichen Eingriff in das Eigentumsgrundrecht des Grundstückseigentümers aus Art. 14 Abs. 1 GG dar, die einem enteignungsgleichen Eingriff ähnlich ist. Der Erheblichkeit des Eingriffs Rechnung tragend setzt § 6 Abs. 5 StrWG NRW in den Fällen, in denen der Träger der Straßenbaulast nicht Eigentümer der zu widmenden Straße ist, voraus, dass der Eigentümer und ein sonst zur Nutzung dinglich Berechtigter der Widmung zugestimmt oder den Besitz durch Vertrag überlassen haben, oder dass der Träger der Straßenbaulast den Besitz des der Straße dienenden Grundstücks durch Einweisung (§ 37 EEG NRW in Verbindung mit § 50 StrWG NRW) oder in einem sonstigen gesetzlich geregelten Verfahren erlangt hat. In diesen Fällen sieht das Gesetz grundsätzlich einen (antragsgestützten) Erwerb des Grundstücks oder (nachfolgend) die Leistung einer Entschädigung nach §§ 10 bis 13 EEG vor (vgl. § 11 Abs. 2 StrWG NRW). Wird dem Eigentümer seine Eigentumsposition vorsätzlich faktisch unter Umgehung des Enteignungsverfahrens entzogen, liegt ein besonders schwerwiegender Fehler vor, der eine Willkürmaßnahme darstellt.

Unter Anwendung dieser Maßstäbe steht zur Überzeugung des Senats, wie auch schon das Verwaltungsgericht ausführlich dargelegt hat (Bl. 20 ff. des Urteilsabdrucks, abrufbar bei juris, Rn. N02 ff.), unter der gebotenen Gesamtbetrachtung des streitigen Geschehens fest, dass die Widmung vom 3. Februar 2014 keinen schlechthin unerträglichen Rechtsverstoß, gleichsam ein doloses Verhalten der Beklagten begründet. Zwar mag die Beklagte - was keiner Entscheidung bedarf - rechtswidrigerweise von einer Zustimmung zur Widmung seitens der Klägerin ausgegangen sein. Die Beklagte hat sich jedoch jedenfalls nicht bewusst rechtswidrig über die Rechte und Interessen der Klägerin hinweggesetzt.

Nach dem Inhalt der Akten gab es im Zuge der Baumaßnahmen an der K00 zwischen der E. N. GmbH, der Stadt V. sowie dem Kreis X. als Rechtsvorgängerin der Beklagten wiederholt Gespräche sowohl zu einer Verlegung der Bushaltestelle nach Süden als auch zur Schaffung der sogenannten Ostzufahrt zum Flurstück 1250 der Klägerin über die städtischen Grundstücke 1180 und 1181. In diesem Rahmen bestätigte Herr S. nach Aufforderungen des Kreises X. vom 26. März 2009 und 16. April 2009 mit Schreiben vom 21. April 2009 "unsere Zustimmung zu dem von Ihnen vorgelegten Konzept vom 10.03.2009 (sh. Anlage 1): Optimierte Lage der Bushaltestelle an der östlichen E.- Grundstücksgrenze" und stimmte "dem dadurch notwendigen Grunderwerb" zu. Das in dem Schreiben in Bezug genommene Konzept meint das "Bushaltestellenkonzept" vom 10. März 2009, aus welchem sich zeichnerisch eindeutig die entsprechende Verlegung der Bushaltestelle von der mit "alt" ausgewiesenen Stelle auf den heutigen Flurstücken 1180 und 1181 auf die mit "neu!" und "Grunderwerb E." gekennzeichneten betroffenen Flurstücke der Klägerin ergibt. Zu dem damaligen Zeitpunkt war dem Kreis X. bekannt, dass Herr S. nicht der E. N. GmbH angehörte, sondern der Z.-D.. Es hätte ihm auch schon aufgrund der Eintragungen im Handelsregister und im Grundbuch des Amtsgerichts X. am 2. und N03. April 2009 klar sein dürfen, dass das Insolvenzverfahren bereits seit dem 1. April 2009 eröffnet war. Dies hätte zu Zweifeln an der Wirksamkeit der Erklärung des Herrn S. führen können. Ebenso liegt die Annahme nahe, die oben benannten Erklärungen des Herrn S. stünden in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Schaffung der Ostzufahrt. Denn in der Betreffzeile ist dieser Punkt ("Zufahrt zum E.- Grundstück an der östl. Grenze") ausdrücklich aufgeführt. Allerdings war - von der Klägerin nicht in Abrede gestellt - Herr S. an den Gesprächen über die Schaffung der Ostzufahrt sowie der südlichen Bushaltestellenverlegung und dem Grunderwerb als Mitarbeiter der Z.-D., die wohl beabsichtigte, in die E. N. GmbH zu investieren, maßgeblich beteiligt. Dafür spricht auch der Umstand, dass er die Kanzlei des Insolvenzverwalters der E. N. GmbH unter dem 26. März 2009 über die Bitte um Zustimmung zur geplanten Verlegung informierte. Aufgrund dieses Sachverhalts musste die Beklagte nicht annehmen, die Verlegung der Bushaltestelle und der Grunderwerb stünden in Widerspruch zu dem Willen der E. N. GmbH.

Ebenso stellt es sich im weiteren Geschehensablauf dar: Während der Errichtung des Überbaus auf den heutigen klägerischen Flurstücken 1171 und 1179 in den Jahren 2009/2010 wandte sich die E. N. GmbH bzw. deren Insolvenzverwalter nicht gegen die Baumaßnahmen. Auch bei der Zustimmungserteilung zu den Ergebnissen des Grenztermins vom 7. August 2012 seitens Herrn M. unter dem 10. August 2012 war ein Vorgehen des Kreises X. gegen den Willen der E. N. GmbH nach dem Inhalt der Akten nicht Gesprächsgegenstand zwischen den damaligen Beteiligten. Der Kreis X. musste auch nicht davon ausgehen, dass die vorgelegte Bestätigung der mündlich erteilten Vollmacht vom 28. September 2012 Herrn M. nur zur Akteneinsichtnahme bevollmächtigt habe. Denn eine solche Beschränkung enthielt diese Urkunde im Gegensatz zur schriftlichen Vollmacht vom 25. September 2012 gerade nicht. Diesem Umstand kommt insofern besondere Bedeutung für die Beurteilung des Verhaltens der Beklagten als nicht rechtsmissbräuchlich oder willkürlich zu, weil zu diesem Zeitpunkt das Insolvenzverfahren der E. N. GmbH bereits aufgehoben und sie wieder selbst verfügungsbefugt war. Es ist allerdings anzunehmen, dass die bloße Zustimmung zu den Ergebnissen der Grenztermine nicht ohne weiteres als Zustimmung zur Nutzung der Flurstücke 1171 und 1179 zum Gemeingebrauch verstanden werden kann. Ein dahingehendes Verständnis ist zwar naheliegend, indessen nicht zwingend. Ebenso verhält es sich mit dem Umstand, dass die E. N. GmbH noch unter dem Datum der Zustimmungserteilung einen Antrag auf Grundstücksteilung bei dem Amtsgericht X. stellte. Zugleich war anhand des Geschehensablaufs jedenfalls für die Beklagte nicht ausgeschlossen, dass hiermit auch die Zustimmung zur Verlegung der Bushaltestelle sowie dem Grunderwerb erteilt oder gegebenenfalls wiederholt werden sollte.

Auch in Folge der Besprechung am 5. Dezember 2013 musste die Beklagte nicht annehmen und nahm auch nicht an, eine Widmung der Flurstücke 1171 und 1179 samt Überbau werde rechtsmissbräuchlich oder willkürlich sein. Sie wies gerade darauf hin, dass der "vermittelte Eindruck einer unberechtigten Inanspruchnahme des Grundstücks" der Klägerin der Aktenlage nicht entspreche und ging dementsprechend davon aus, keine die Nichtigkeit einer Widmung begründende Handlungen vorzunehmen.

Aufgrund dieses Sachverhalts, der zahlreiche Wertungs- und Bewertungsspielräume sowohl auf Kläger- als auch auf Beklagtenseite eröffnet und nicht erkennen lässt, die Klägerin habe "einer Nutzung der Verkehrsfläche auf ihren Grundstücksflächen auch immer ausdrücklich widersprochen", ist ein rechtsmissbräuchliches oder willkürliches Verhalten der Beklagten nicht gegeben. Sie musste bei Erlass der Widmungsverfügung nicht davon ausgehen, dass ihr Handeln vorsätzlich rechtswidrig war; entsprechend ging sie davon auch nicht aus. Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, dass - nach Angaben der Klägerin - der E. N. GmbH die Flurstücke 1178 und 1179 ausdrücklich unter der kaufvertraglichen Zusicherung als "‚unbebaut'" und "dinglich unbelastet" veräußert worden seien. Denn zum einen war nicht die Beklagte Vertragspartnerin des notariellen Grundstückskaufvertrags, sondern die Stadt V., deren Handeln sich die Beklagte nicht zurechnen lassen muss. Zum anderen war zum Zeitpunkt des Abschlusses des notariellen Kaufvertrags am 5. März 2008 eine Verlegung der Bushaltestelle kein Thema zwischen den damals Beteiligten. Zu den Zeitpunkten der Grundstücksteilung im Jahr 2011 und der Auflassung am 25. Januar 2012 war überdies der Überbau der heutigen Flurstücke 1171 und 1179 bereits errichtet. Soweit die Beklagte mit Schreiben vom 19. Dezember 2013 dem Notar L. mitteilte, unter anderem das Flurstück 1171 sei auf sie zu übertragen, mag darin möglicherweise ein irriges Verständnis seitens der Beklagten zu sehen sein, jedoch kein rechtsmissbräuchliches oder willkürliches Verhalten; auch hier waren weder die Beklagte noch der Kreis X. Beteiligte des Grundstückkaufvertrags zwischen der E. N. GmbH und der Stadt V..

bb. Aus den dargelegten Gründen liegt auch keine Nichtigkeit im Sinne des § 44 Abs. 2 Nr. 6 VwVfG NRW vor. Ein Verstoß gegen die guten Sitten ist angesichts des oben dargestellten Geschehensablaufs nicht gegeben.

cc. Soweit die Klägerin geltend macht, die Verlegung der Bushaltestelle finde keine planungsrechtliche Grundlage in der 2. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 143 (Gewerbegebiet "K. Kreuz") und der 13. Änderung des Bebauungsplans Nr. 143 (Bereich G.-straße/R.-straße/B.-straße), führt dies ebenfalls nicht zur Nichtigkeit der Widmung.

Die Widmung ist ein eigenständiger Hoheitsakt, der den Bebauungsplan nicht vollzieht.

Liegt eine Abweichung der Widmungsverfügung von dem Bebauungsplan vor, mag dies im Einzelfall zu ihrer Rechtswidrigkeit,

nicht jedoch ihrer Nichtigkeit führen.

II. Da die Widmung vom 3. Februar 2014 wirksam ist und infolgedessen weder der Überbau noch der Betrieb der Bushaltestelle rechtswidrig sind, besteht weder ein Anspruch auf beklagtenseitige Duldung der Beseitigung der Bushaltestelle auf eigene Kosten noch auf Herausgabe der Flurstücke 1171 und 1179 noch auf Unterlassen des Betriebs der Bushaltestelle noch auf die hilfsweise beantragte Feststellung der Nichtigkeit der Widmung.

B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 Satz 1 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2023/11_A_3130_20_Urteil_20230830.html - DE:OVGNRW:2023:0830.11A3130.20.00

- nach oben -