Verwaltungsgericht Düsseldorf v. 16.05.2022: Anforderungen an eine Geschwindigkeitsbegrenzung zum Lärmschutz auf einer Ortsdurchfahrt

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf (Beschluss vom 16.05.2022 - 6 L 1011/22) hat entschieden:

1. Die Straßenverkerhsbehörde kann die Reduzierung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf einer Ortsdurchfahrt einer Landesstraße auf 30 km/h nicht allein auf den örtlichen Lärmaktionsplan (§ 47 BImSchG) stützen.2. Wenn die Richtwerte der Lärmschutz-Richtlinien-StV nur bei weniger als einem Drittel der Wohnhäuser um weniger als 3 dB(A) überschritten sind, muss die Straßenverkehrsbehörde ihr Entschließungsermessen betätigen.3. Im Auswahlermessen muss sie zumindest alternative Maßnahmen (Lärmschutzfenster), die Auswirkungen auf Ausweich-/Umgehungsverkehr und die Vorbelastung durch andere naheliegenden Lärmquellen (Flug-, Zug-, Autobahnverkehr) berücksichtigen.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die aufschiebende Wirkung der am 3. Februar 2022 erhobenen Klage des Antragstellers (6 K 1199/22) gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 16. Januar 2020, die zulässige Höchstgeschwindigkeit auf der Landesstraße X000 zwischen dem Knotenpunkt O. Straße/S.----straße und N. Straße/B. Q. in N1. durch Verkehrszeichen 274-30 mit Zusatzzeichen 1040-31 in der Zeit von 22 Uhr bis 6 Uhr auf 30 km/h zu beschränken, wird bis zur instanzabschließenden Entscheidung der Kammer im Klageverfahren angeordnet.

Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, die Vollziehung der in der Hauptsache angefochtenen Allgemeinverfügung innerhalb von zwei Wochen seit Zustellung dieses Beschlusses aufzuheben und den M. T. XXX anzuweisen, hierzu die aufgestellten Verkehrszeichen vorläufig zu entfernen bzw. unwirksam zu machen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 2.500,- EUR festgesetzt.

Gründe:

I. Der Antrag ist zulässig.

Die Antragsgegnerin hat am 16. Januar 2020 gem. § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO als Straßenverkehrsbehörde die Beschränkung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf der in der Entscheidungsformel genannten Straße angeordnet. Darin liegt eine verkehrsregelnde Allgemeinverfügung i.S.d. § 35 Satz 2, 3. Var. VwVfG, gegen die im Eilrechtsschutz der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO statthaft ist. Denn Verkehrszeichen sind als vollzugspolizeiliche Anordnungen ersetzende Verwaltungsakte nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO in entsprechender Anwendung gesetzlich sofort vollziehbar.

Erst mit der Aufstellung der Verkehrszeichen am 26. Februar 2021 ist die Allgemeinverfügung bekanntgegeben worden, §§ 39 Abs. 1, 45 Abs. 1 Satz 4 StVO, und hat ihre Regelungswirkung entfaltet. Damit ist die am 3. Februar 2022 erhobene Klage des Antragstellers gegen die Anordnung vom 16. Januar 2020 nicht verspätet, sondern wahrt die Klagefrist des § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die mangels Rechtsbehelfsbelehrung ein Jahr seit Aufstellung der Verkehrszeichen beträgt, § 58 Abs. 2 VwGO.

Der Antragsteller ist in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt, weil er als Verkehrsteilnehmer von dem Verkehrszeichen betroffen ist, indem er auf der streitgegenständlichen Straße nachts lediglich noch maximal 30 km/h schnell fahren darf. Da keine spezifische Betroffenheit erforderlich ist, etwa dergestalt, dass die geregelte Strecke regelmäßig befahren wird, ist unerheblich, dass der Antragsteller inzwischen nicht mehr so wohnt, dass er die Strecke alleine wegen seines Wohnsitzes dauerhaft nutzt.

II. Der Antrag ist begründet.

Maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, da es sich bei der Anordnung von Verkehrszeichen um Dauerverwaltungsakte handelt.

1. Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Dasselbe Recht haben sie gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 und 5 StVO zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen sowie hinsichtlich der zur Erhaltung der öffentlichen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen. § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO verlangt für Beschränkungen des fließenden Verkehrs - vorbehaltlich der hier nicht einschlägigen Ausnahmen nach Satz 4 bis 6 - eine Gefahrenlage, die auf besondere örtliche Verhältnisse zurückzuführen ist und das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigt.

Die Annahme einer Gefahrenlage im Sinne dieser Norm setzt nicht voraus, dass sich ein Schadensfall bereits realisiert hat. Es kommt vielmehr darauf an, ob die konkrete Situation an einer bestimmten Stelle oder Strecke der Straße eine das allgemeine Verkehrsrisiko erheblich übersteigende Gefahrenlage im Hinblick auf die durch § 45 StVO geschützten Rechtsgüter (z. B. Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm) darstellt und die Befürchtung nahe liegt, dass ohne eine gefahrenvermindernde Tätigkeit der Straßenverkehrsbehörde mit hinreichender Wahrscheinlichkeit dort Schadensfälle eintreten werden.

Nach den allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehrrechts ist insbesondere wenn hochrangige Rechtsgüter betroffen sind, ein behördliches Einschreiten bereits bei einer geringeren Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts zulässig und geboten. Eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit wird daher von § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO nicht gefordert. Diese Vorschrift setzt nur - aber immerhin - eine das allgemeine Risiko deutlich übersteigende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts voraus. Im Rahmen einer sorgfältigen Prüfung der Verkehrssituation ist zu ermitteln, ob eine konkrete Gefahr vorliegt, die auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruht.

Auch Lärmbeeinträchtigungen durch den Straßenverkehr können eine qualifizierte Gefahrenlage begründen. Ein Einschreiten zum Schutz vor Verkehrsimmissionen setzt nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO nicht voraus, dass gesetzlich bestimmte Schall- oder Schadstoffgrenzwerte überschritten werden; maßgeblich ist vielmehr, ob die Verkehrsimmissionen Beeinträchtigungen mit sich bringen, die jenseits dessen liegen, was unter Berücksichtigung der Belange des Verkehrs im konkreten Fall als ortsüblich hingenommen und damit zugemutet werden muss.

Die Immissionsgrenzwerte des § 2 Abs. 1 der 16. BImSchV dienen bei der Beurteilung der zumutbaren Lärmbelastung der Wohnbevölkerung im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO als Orientierungshilfe, ab welcher Schwelle regelmäßig von einer erheblichen Immissionsbelastung auszugehen ist. Werden die in Nr. 2.1 der Richtlinien für straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm (Lärmschutz-Richtlinien-StV) vom 23. November 2007 aufgeführten Richtwerte überschritten, kann sich das Ermessen der Behörde zur Pflicht zum Einschreiten verdichten. Eine Ermessensreduzierung auf Null ist aber auch dann nicht zwangsläufig gegeben. Maßgeblich sind die Besonderheiten des Einzelfalls.

Im summarischen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes geht die Kammer davon aus, dass die Richtwerte der Lärmschutz-Richtlinien-StV an der Tempo-30-Strecke zwischen rund 1,7 dB(A) und 2,1 bis 2,9 dB(A) überschritten werden, und zwar an einem Viertel bis einem Drittel der anliegenden Gebäude. Dem liegt zugrunde, dass die Antragsgegnerin auf der Grundlage der schalltechnischen Untersuchung des Straßenbaulastträgers vom 25. Oktober 2019 davon ausgeht, dass an 23 Prozent der fraglichen Gebäude die Richtwerte der Lärmschutz-Richtlinien-StV überschritten werden. Der Antragsteller tritt dem nicht entgegen, sondern geht selbst von einer Überschreitung der "Orientierungswerte" "an 133 der 359 Messpunkte" um die vorgenannten dB(A)-Werte aus. Eine evtl. erforderliche genauere Feststellung der dB(A)-Werte kann im Eilrechtsschutzverfahren nicht erfolgen, sondern muss dem Klageverfahren vorbehalten bleiben.

2. Selbst wenn man davon ausgeht, dass die für eine Verkehrsregelung erforderliche besondere Gefahrenlage in Bezug auf Lärmeinwirkungen besteht, spricht nach Aktenlage alles dafür, dass die Antragsgegnerin das ihr dadurch eröffnete Ermessen gar nicht betätigt hat und die angegriffene Anordnung daher rechtswidrig ist. Behördliche Ermessensentscheidungen kann das Gericht nur eingeschränkt daraufhin überprüfen, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens überschritten hat und ob sie von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 VwGO).

a) Sind die tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllt, ist der Lärmschutz durch Maßnahmen nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO in das pflichtgemäße Ermessen der zuständigen Behörde gestellt. Ein Verkehrsteilnehmer hat als Adressat der auch ihn belastenden Allgemeinverfügung in Gestalt eines beschränkenden Verkehrszeichens einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung der Straßenverkehrsbehörde. Das gilt sowohl für das Entschließungs- als auch das Auswahlermessen. Die Ermessensentscheidung muss insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen. Die Maßnahme muss einen legitimen Zweck verfolgen, zur Zweckerreichung geeignet, erforderlich und angemessen sein.

Hinsichtlich der Verhältnismäßigkeitsprüfung im engeren Sinne, d.h. der Angemessenheit der Verkehrsbeschränkung, kann ein Verkehrsteilnehmer jedoch nur verlangen, dass gerade seine eigenen Interessen ohne Rechtsfehler mit den Interessen der Allgemeinheit und anderer Betroffener abgewogen werden, die für die Einführung der Verkehrsbeschränkung sprechen. Abwägungserheblich sind dabei von vornherein nur qualifizierte Interessen, nämlich solche, die über das Interesse jedes Verkehrsteilnehmers hinausgehen, in seiner Freiheit möglichst wenig beschränkt zu werden.

Betätigt die Straßenverkehrsbehörde ihr Ermessen nicht, weil sie ihren Ermessensspielraum nicht erkennt, unrichtig eine Ermessensreduzierung auf Null annimmt oder sich irrig aus anderen Gründen für gebunden hält, unterläuft ihr ein Ermessensfehler, der zur Rechtswidrigkeit der beschränkenden Verkehrsregelung führt und vom Gericht nach § 114 Satz 1 VwGO zu berücksichtigen ist.

b) Die Straßenverkehrsbehörde hat sowohl die Belange des Straßenverkehrs und der Verkehrsteilnehmer zu würdigen, als auch die Interessen anderer Anlieger in Rechnung zu stellen, ihrerseits von übermäßigem Lärm verschont zu bleiben, der als Folge lärm- und damit verkehrsberuhigender Maßnahmen durch Verlagerung des Verkehrs eintreten kann. Bei straßenverkehrsrechtlichen Maßnahmen ist eine Gesamtbilanz vorzunehmen. Zu prüfen ist, ob die Verhältnisse nur um den Preis gebessert werden können, dass an anderer Stelle neue Unzuträglichkeiten auftreten.

Das Interesse der zu schützenden Anlieger darf sie in Wahrung allgemeiner Verkehrsrücksichten und sonstiger entgegenstehender Belange um so eher zurückstellen, je geringer der Grad der Beeinträchtigung durch Lärm und Abgase ist. Umgekehrt müssen bei erheblichen Beeinträchtigungen die für die Anordnung sprechenden öffentlichen Interessen schon von einigem Gewicht sein, wenn die Behörde ihnen gegenüber dem Interesse der betroffenen Anlieger, von Lärm und Abgasen verschont zu bleiben, den Vorzug geben will.

Bei der zu treffenden Ermessensentscheidung ist auch auf die gebietsbezogene Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit sowie auf das Vorhandensein bzw. Fehlen einer Vorbelastung mit Lärm und Abgasen abzustellen. Von Bedeutung für die Bewertung der Zumutbarkeit der Immissionsbelastung ist dabei insbesondere auch, ob der Verkehr die betroffenen Straßen funktionsgerecht oder funktionswidrig in Anspruch nimmt. Denn die zu schützenden Anlieger haben insoweit grundsätzlich den Verkehr zu dulden, der der funktionsgerechten Inanspruchnahme der Straße dient.

Grundsätzlich müssen die Anlieger einer Bundesfernstraße (einschließlich Ortsdurchfahrt) oder einer Landesstraße - wie hier - wegen ihrer der Widmung entsprechenden Verkehrsbedeutung eine höhere Lärmbelastung ertragen, als er etwa den Anliegern einer Ortserschließungsstraße zumutbar ist.

Zudem ist im Rahmen der Prüfung des zumutbaren Lärms auf die gebietsbezogene Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit sowie auf das Vorhandensein bzw. Fehlen von Lärmvorbelastung abzustellen.

Vgl. OVG NRW Beschluss vom 28. März 2018 - 8 A 1247/16, juris.

Bei Lärmpegeln, die die in den Lärmschutz-Richtlinien-StV aufgeführten Richtwerte überschreiten, kann sich das Ermessen der Behörde zur Pflicht zum Einschreiten verdichten; eine Ermessensreduzierung auf Null ist aber auch dann nicht zwangsläufig gegeben.

Selbst eine Pflicht zum Einschreiten bedeutet nicht, dass neben dem Entschließungs- auch das Auswahlermessen hinsichtlich der Mittel zur Zielerreichung (= Abwehr der Gefahr durch Lärm) auf Null reduziert wird. Insbesondere verengt sich das Auswahlermessen nicht darauf, die zulässige Höchstgeschwindigkeit absenken zu müssen.

Im Rahmen der - auch hier zu treffenden - Entscheidung über eine Lärmsanierung durch verkehrsregelnde Maßnahmen ist weiter der Gesichtspunkt zu berücksichtigen, inwieweit der verkehrsbedingten Immissionsbelastung durch passive Lärmschutzmaßnahmen, insbesondere Lärmschutzfenster mit geeigneten Lüftungseinrichtungen, begegnet werden kann. Denn in der Rechtsprechung ist geklärt, dass bei tatsächlich fehlender Möglichkeit, aktive Schallschutzmaßnahmen zu ergreifen, Anwohner auf passive Schallschutzmaßnahmen verwiesen werden dürfen mit der Folge, dass ihnen zugemutet wird, etwa zur Erhaltung der Nachtruhe die Fenster geschlossen zu halten, und sie nicht davor geschützt sind, bei gelegentlichem Öffnen der Fenster erheblichem Verkehrslärm ausgesetzt zu sein.

In die Ermessensabwägung ist einzustellen, in welchem Umfang eine Lärmminderung aufgrund der jeweiligen Verkehrsregelung zu erwarten ist. Die Lärmschutz-Richtlinien-StV fordern insoweit im Regelfall eine Pegelminderung von mindestens 3 dB(A) (Nr. 4.1), wenngleich auch eine Pegelminderung von weniger als 3 dB(A) hörbar ist. Insofern ist in Betracht zu ziehen, dass schon das Unterbleiben einzelner Spitzenpegel für das akustische Empfinden der Betroffenen eine spürbare Erleichterung bedeuten kann, auch ohne dass eine Reduzierung des insoweit nur beschränkt aussagekräftigen Mittelungspegels um 2 oder 3 dB(A) erreicht wird.

Im Rahmen der Ermessensabwägungen hat eine in Aussicht genommene Geschwindigkeitsbeschränkung zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Verkehrslärm im Grundsatz um so geringeres Gewicht, je geringfügiger die rechnerische Reduzierung des Beurteilungspegels durch die Maßnahme sein würde. Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine Differenz beim Dauerschallpegel von bis zu 2 dB(A) nach allgemeinen Erkenntnissen der Akustik für das menschliche Ohr kaum wahrnehmbar ist.

In jüngerer Zeit hat das OVG NRW angenommen, eine Senkung des Lärmpegels um durchschnittlich 2,5 dB(A) an einer Landesstraße - wie hier - führe "nicht zu einer hinreichend effektiven, deutlich hörbaren Lärmreduzierung".

Vgl. OVG NRW; Beschluss vom 9. Januar 2018 - 8 A 1562/17, juris Rn. 19.

An der Erforderlichkeit einer abwägenden Ermessensentscheidung ändert sich nichts, wenn die die Gemeinde, wie die Antragsgegnerin, einen Lärmaktionsplan beschlossen hat, von dem sie nach § 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG zur Durchsetzung der darin festgelegten Maßnahmen verpflichtet wird. Diese Verpflichtung besteht nämlich nur im Rahmen des einschlägigen Fachrechts. Denn die gesetzliche Ermächtigung für im Außenverhältnis belastende Maßnahmen - etwa beschränkende Verkehrsregelungen - ergibt sich nicht aus dem BImSchG, sondern aus den jeweiligen fachrechtlichen Vorschriften, hier also § 45 StVO. Die Pflicht zur Umsetzung besteht nur, soweit das Fachrecht die Maßnahme erlaubt. Das bedeutet, dass die Straßenverkehrsbehörde eine Tempo-Reduzierung, die im Lärmaktionsplan festgelegt ist, nur vornehmen darf, wenn für sie die Voraussetzungen des § 45 StVO erfüllt sind.

c) Gemessen an diesen Maßstäben erweist sich die angegriffene Reduzierung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h nach Aktenlage als offensichtlich ermessensfehlerhaft. Es ist nämlich nicht erkennbar, dass die Antragsgegnerin ihren Ermessensspielraum überhaupt erkannt, geschweige denn ihr Ermessen in einer den Anforderungen des § 40 VwVfG NRW genügenden Form betätigt hat. Der Antragsteller hat aber als Verkehrsteilnehmer einen Anspruch darauf, dass die auch ihn belastende Maßnahme, die zulässige Höchstgeschwindigkeit nachts auf 30 km/h herabzusetzen, zumindest insoweit ermessensfehlerfrei ergeht, dass die Behörde ihr Ermessen erkennt und abwägend betätigt.

aa) Die Kammer hält es bereits für ernstlich zweifelhaft, dass die Antragsgegnerin ihr Entschließungsermessen betätigt hat. Zwar ist die damit aufgeworfene Frage, ob die Behörde überhaupt gefahrenabwehrend tätig wird, bei einer - hier anzunehmenden - Überschreitung der Richtwerte der der Lärmschutz-Richtlinien-StV im Regelfall zu bejahen. Den Verwaltungsvorgängen lässt sich jedoch kein Anhaltspunkt dafür entnehmen, dass die Antragsgegnerin die gleichwohl erforderliche Abwägungsentscheidung darüber getroffen hat, mit einer nächtlichen Tempo 30-Regelung über die gesamte Strecke einzuschreiten, obwohl die Richtwerte der Lärmschutz-Richtlinien-StV nach ihrer eigenen Auffassung lediglich an weniger als einem Viertel der Wohngebäude überschritten, aber bei mindestens drei Viertel der Gebäude eingehalten werden.

bb) Die im Eilrechtsschutzverfahren allein zugrunde zu legende Aktenlage spricht weiter dafür, dass die Antragsgegnerin unrichtig davon ausgegangen ist, sie sei als Straßenverkehrsbehörde an den vom Rat am 18. Dezember 2018 beschlossenen Lärmaktionsplan gebunden, der für den streitgegenständlichen Straßenabschnitt Tempo 30 festlegt. Bestätigt sich dieser Eindruck im Klageverfahren, ist der Antragsgegnerin ein Ermessensfehler in Gestalt eines Ermessensnichtgebrauchs unterlaufen.

Die Kammer leitet ihre dahingehende Bewertung u.a. aus dem Schreiben der Antragsgegnerin vom 29. Januar 2020 an den Straßenbaulastträger (Beiakte Heft 1) ab:

"Rein rechtlich ist eine Verkehrsbeschränkung zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgaben auch zulässig, zumal wenn es sich - wie hier - um Anordnungen aufgrund eines Lärmaktionsplan nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes handelt. Diese sind von den Straßenverkehrsbehörden auch ohne weitere Prüfung umzusetzen." (Hervorhebung durch das Gericht)

Im Schreiben der Antragsgegnerin vom 25. März 2019 an den Straßenbaulastträger (Beiakte Heft 1) zitiert diese aus ihrem Lärmaktionsplan des Jahres 2018:

"Entlang dieser Belastungsachsen [aufgezählt ist u.a. die streitgegenständliche Straße, Anm. des Gerichts] soll zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen die zulässige Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h festgesetzt werden."

Anschließend fährt die Antragsgegnerin in Bezug auf ihre Eigenschaft als Straßenverkehrsbehörde fort:

"Ich bin im Gegenteil aufgrund dessen, dass die Zumutbarkeitsgrenze nach BImSchG wie begründet überschritten ist und der Rat einen auch nach- und übergeordnete Behörden bindenden Lärmaktionsplan erlassen hat, zu einer Beschränkung des fließenden Verkehrs angehalten." (Hervorhebung durch das Gericht)

Für den Ermessensausfall spricht weiter, dass die Anordnung vom 16. Januar 2020 selbst gar keine Ermessenserwägungen erhält, obwohl solche nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG NRW zu erwarten wären. Selbst wenn diese in entsprechender Anwendung des § 39 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NRW in einer Allgemeinverfügung grds. entbehrlich sind, müssen sich die Ermessenserwägungen an anderer Stelle im Verwaltungsvorgang finden. Fehlen sie und lässt sich auch sonst nicht auf die Ausübung von Ermessen schließen, ist davon auszugehen, dass es an der Ermessensausübung fehlt, da die Straßenverkehrsbehörde insofern darlegungsbelastet ist.

Soweit die Anordnung vom 16. Januar 2020 auf die Stellungnahme des Straßenbaulastträgers vom 20. November 2021 (Beiakte Heft 1) Bezug nimmt, sind weder in dieser noch in den ihr zugrunde liegenden schalltechnischen Untersuchungen und Erläuterungen ausreichende Ermessenserwägungen zu erblicken.

Zwar kann sich eine Behörde auch fremde Ermessenserwägungen zu eigen machen. Es liegt jedoch fern, dass die Antragsgegnerin das mit der Inbezugnahme der Stellungnahme des Straßenbaulastträgers getan hat. Näher liegt, darin nicht mehr als eine Anknüpfung der von der Antragsgegnerin ausgesprochenen Anordnung von Tempo 30 an das zeitlich letzte Schreiben des umsetzungspflichtigen Straßenbaulastträgers zu sehen, mit dem dieser sein Einverständnis dazu erklärt hat. Eine Zueigenmachung der Überlegungen des Straßenbaulastträgers - ausdrücklich oder dem Sinn nach - lässt sich nach Aktenlage nicht erkennen. Da die darlegungsbelastete Antragsgegnerin es allein in der Hand hat, ihren Willen in einem Verwaltungsakt eindeutig zum Ausdruck zu bringen, gehen Auslegungszweifel - wie hier - zu ihren Lasten.

Abgesehen davon hatte der Straßenbaulastträger der Landesstraße weder Anlass noch verfügte er über die erforderlichen Informationen, um die nötige Abwägungsentscheidung zu treffen. Der Straßenbaulastträger besitzt auch nicht die erforderliche Zuständigkeit, um straßenverkehrsrechtliche oder andere alternative Maßnahmen in Betracht zu ziehen. Der Straßenbaulastträger wurde vielmehr lediglich im Rahmen der Herstellung des Einvernehmens beteiligt. Aus dessen Einvernehmensbegründung,

"Natürlich sind auch hier Bezuschussungen von schalldämmenden Außenbauteilen auf Antrag der Grundstückeigentümer möglich" (Beiakte Heft 1, Schalltechnische Untersuchung Bl. 4),

ergibt sich exemplarisch, dass der Straßenbaulastträger nicht die der Straßenverkehrsbehörde allein zukommende Ermessensentscheidung treffen wollte, sondern lediglich im Rahmen seiner Einvernehmenserteilung die Lärmwerte geprüft und Vorschläge unterbreitet hat, wie aus seiner Sicht verfahren werden kann.

Soweit die Antragsgegnerin in der Antragserwiderung ohne jegliche Präzisierung darauf verweist, sie habe ihr Ermessen als Straßenverkehrsbehörde im Laufe der Aufstellung des Lärmaktionsplans ausgeübt, war dem im Eilrechtsschutzverfahren nicht weiter nachzugehen. Die Antragsgegnerin hat nicht angegeben, in welchem Zusammenhang genau sie das Ermessen ausgeübt haben will. Der Verweis auf die Aufstellungsvorgänge des Lärmaktionsplans, die sie in zwei Aktenordnern überreicht hat, Beiakte Hefte 2 und 3, genügt dafür nicht. Die Aktenordner enthalten - ohne erkennbare Ordnung und nicht foliiert - eine ungeordnete Sammlung von Gutachten, Schriftverkehr mit Landesministerien und -behörden, anderen Städten, Eingaben von Bürgern, Organisationen sowie politischer Parteien, Interessenverbänden usw., interne eMails, Presseauszüge, Lärmaktionspläne anderer Städte und Vieles mehr. Die Kammer hat Zweifel, dass die Antragsgegnerin damit der aus dem Rechtsstaatsprinzip sowie aus § 29 VwVfG NRW folgenden Pflicht zur ordnungsgemäßen Aktenführung genügt. Jedenfalls kann die Kammer im Eilrechtsschutzverfahren nicht feststellen, ob die Antragsgegnerin insofern den Geboten der Richtigkeit, Vollständigkeit und Dauerhaftigkeit der Verwaltungsakten genügt hat, die mit der Aktenführungspflicht einhergehen.

Vgl. dazu Kopp/Ramsauer, VwVfG 22. Auflage (2021), § 29 Rn. 1b ff.; 12 ff.

Da hieraus folgende Unklarheiten zu Lasten der Antragsgegnerin gehen, kann die Kammer dem vorgelegten Unterlagenkonvolut der Beiakte Hefte 2 und 3 unter den beschränkten Bedingungen des Eilrechtsschutzverfahrens keine als solche hinreichend erkennbare Ermessensbetätigung im Laufe der Aufstellung des Lärmaktionsplans entnehmen, die zudem erkennbar Eingang in die Willensbildung des Rates beim Beschluss über den Lärmaktionsplan gefunden haben müsste.

cc) Der demnach anzunehmende Ermessensnichtgebrauch lässt die Geschwindigkeitsreduzierung auf 30 km/h rechtswidrig werden, weil das Ermessen der Antragsgegnerin nach summarischer Bewertung nicht auf diese Maßnahme allein, also auf Null, reduziert war.

Da auch nach Ansicht der Antragsgegnerin die Lärmrichtwerte bei weniger als 25 Prozent der Wohngebäude überschritten werden, noch dazu lediglich um einen Wert, der unterhalb von 3 dB(A) liegt, bei mehr als 75 Prozent aber eingehalten werden, kann die Kammer eine Reduzierung des Entschließungsermessens auf ein Einschreiten durch eine Temporeduzierung auf 30 km/h nach Aktenlage nicht erkennen.

Auch das Auswahlermessen dürfte nicht auf Null reduziert gewesen sein. Nach Aktenlage hat die Antragsgegnerin keine andere Maßnahme als die Reduzierung der Höchstgeschwindigkeit erwogen.

Als alternativ abzuwägende Maßnahme hätte sich bereits unter dem auch von der Straßenbaubehörde hervorgehobenen Aspekt aufgedrängt, dass die Anwohner dem Verkehrslärm auch durch - von der öffentlichen Hand bezuschusste - passive Lärmschutzmaßnahmen begegnen können. Auf solche Schallschutzmaßnahmen, zumal im Bereich der streitgegenständlichen Straße in C. , weist auch der Lärmaktionsplan der Antragsgegnerin hin, der zudem die freiwillige Förderung solcher Schutzmaßnahmen durch den Betreiber des Flughafens E. betont.

Als weitere alternative Maßnahme, die einer Verdichtung des Ermessens auf die Geschwindigkeitsreduzierung entgegen steht, drängt sich die Auseinandersetzung mit der nächtlichen Änderung/Abschaltung der Ampeln auf, deren Auswirkungen auf die Lärmentwicklung der Antragsteller in seiner Antragsbegründung angeführt und unter Verweis auf die RLS näher begründet hat.

Weiterhin dürfte es an einer Ermessensreduzierung auf Null unter dem Gesichtspunkt fehlen, dass es sich bei der beschränkten Ortsdurchfahrt eines Landesstraße (vgl. § 5 StrWG NRW) um eine solche des überörtlichen Verkehrs handelt, die den weiträumigen und innerörtlichen Verkehr bündelt. Nach Nr. 3.3 der Lärmschutz-Richtlinien-StV steht einer Geschwindigkeitsbeschränkung auf solchen Straßen in der Regel deren besondere Verkehrsfunktion entgegen. Diese Funktion findet sich in § 3 Abs. 2 Satz 1 StrWG NRW bestätigt, in dem es heißt: "Landesstraßen sind Straßen mit mindestens regionaler Verkehrsbedeutung, die den durchgehenden Verkehrsverbindungen dienen oder zu dienen bestimmt sind …". Die Antragsgegnerin hat sich nicht damit auseinandergesetzt, dass die streitgegenständliche Landesstraße X000 die genannten Verkehrsarten kanalisieren und bündeln soll, um auf diese Weise die übrigen Straßen des Ortes, etwa Wohnstraßen, vom Verkehr zu entlasten. Es liegt in der Natur der Sache, dass den Anwohnern solcher verkehrsbedeutsamer Straßen mehr an Lärm zuzumuten ist als den Anwohnern von reinen Wohnstraßen.

Der Akte lässt sich zudem nicht entnehmen, dass (allein) die Geschwindigkeitsreduzierung maßgeblich zur spürbaren Senkung der Gesamtlärmbelastung auf der betroffenen Straße führt und die Maßnahme daher ohne Alternative ist. Denn eine Auseinandersetzung der Antragsgegnerin mit der Lärmvorbelastung des streitgegenständlichen Straßenabschnitts fehlt in Gänze. Die Antragsgegnerin führt zwar im Verwaltungsvorgang näher aus, dass ihr Stadtgebiet und auch die streitgegenständliche Straße erheblich unter der Vorbelastung durch Fluglärm des nahe gelegenen Internationalen Flughafens E. litten. Hinzu tritt die Belastung durch den rund drei Kilometer entfernt verlaufende Bahntrasse, auf der nach dem Lärmaktionsplan rund 30.000 Züge jährlich fahren. Weitere Lärmquelle sind die Bundesautobahnen XXX 00 (sechs Fahrstreifen, tägliches Verkehrsaufkommen von rund 120.000 Fahrzeugen pro Tag) und XXX 00, die die temporeduzierte Straße umschließen. Insbesondere die XXX 00 (vier Fahrstreifen, 80.000 Fahrzeuge pro Tag) ist vom südlichen Ende der streitgegenständlichen Straße weniger als einen Kilometer entfernt. Infolgedessen drängte sich auf zu prüfen, wie Flug-, Schienen-, Autobahn- und örtlicher Verkehrslärm zusammenwirken. Die Antragsgegnerin hat aber bereits diese Analyse unterlassen und so die Tatsachengrundlage, die für eine sachgerechte Ermessensbetätigung unerlässlich ist, nicht erhoben.

Der Akte lässt sich zudem nicht entnehmen, dass die Anordnung von Tempo 30 als einzige Maßnahme in Betracht kam, um die von der Antragsgegnerin angenommene Gefahr durch Lärmbelastung abzuwehren. Sie begegnet vielmehr Zweifeln unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit, die lediglich durch eine behördliche Abwägung der widerstreitenden Interessen zu überwinden wären. Denn prognostisch wird durch die Anordnung von Tempo 30 lediglich eine Lärmminderung um 2,4 dB(A) erreicht. Dieser Wert liegt unterhalb der Grenze von 3 dB(A) und damit unter dem Pegelminderungswert, den Nr. 2.3 der Lärmschutz-Richtlinien-StV für straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen voraussetzt. Da auch bei 2,5 dB(A) nach der Rechtsprechung des OVG NRW noch keine deutlich hörbare Lärmreduzierung erfolgt, ist eine Abwägung erforderlich, warum die Verkehrsbeschränkung gleichwohl geeignet und erforderlich ist, der Lärmüberschreitung wirksam abzuhelfen. Dasselbe gilt mit Blick darauf, dass die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit nach den Berechnungen des Straßenbaulastträgers nicht ausreicht, um die nächtlichen Richtwerte einzuhalten, sondern diese auch bei Tempo 30 an vielen Wohnhäusern überschritten werden.

dd) Der städtische Lärmaktionsplan ändert nichts daran, dass die Antragsgegnerin ihr Ermessen als Straßenverkehrsbehörde entsprechend den Anforderungen des § 45 StVO ausüben musste. Lediglich wenn im Lärmaktionsplan, der eine Tempo-Reduzierung als Lärmminderungsmaßnahme festlegt, die dazu erforderliche Ermessensabwägung nach den vorstehenden Maßgaben bereits vorweggenommen ist, kann die Straßenverkehrsbehörde - bei unveränderten Tatsachen - auf eine eigenständige Abwägung im straßenverkehrsrechtlichen Verfahren verzichten. An einer solchen vorweggenommenen Abwägung fehlt es im Lärmaktionsplan der Antragsgegnerin jedoch. Unter den Zwischenüberschriften "Weitere Maßnahmen zur Lärmminderung. Straßenverkehr." ist lediglich ergebnishaft festgesetzt, dass die zulässige Höchstgeschwindigkeit u.a. auf der streitgegenständlichen Straße auf 30 km/h festgesetzt werden soll. Eine Begründung oder Abwägung lässt sich dem Plan nicht entnehmen.

3. Auch der Antrag auf Anordnung der Aufhebung der Vollziehung der in der Hauptsache angefochtenen verkehrsregelnden Anordnung hat Erfolg.

Nach § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO kann das Gericht, wenn der Verwaltungsakt im Zeitpunkt der Entscheidung schon vollzogen ist, die Aufhebung der Vollziehung anordnen. Selbst wenn man davon ausgeht, dass die Anordnung der Vollziehungsaufhebung im Ermessen des Gerichts steht und eine Abwägung des öffentlichen Interesses am Fortbestand des Vollzugs gegen das Interesse des Antragstellers an seiner Aufhebung voraussetzt und keine gebundene Entscheidung des Gerichts ist,

fällt die gerichtliche Ermessensentscheidung zugunsten des Antragstellers aus.

Zwar kann der Antragsteller lediglich das Interesse eines jeden Verkehrsteilnehmers in die Waagschale werfen, die nach § 3 Abs. 3 Nr. 1 StVO bundesgesetzlich vorgesehene zulässige Höchstgeschwindigkeit innerorts von 50 km/h auch nachts auszunutzen. Auch führt die Herabsetzung der nächtlichen Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h allenfalls zu einer Verlängerung der Fahrtdauer von weniger als einer Minute, was die Freiheitsrechte des Antragstellers selbstverständlich nicht gravierend einschränkt.

Das Gericht hält die Interessen des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung gleichwohl für überwiegend. Hierfür spricht zunächst, dass (auch) an der lediglich vorläufigen Aufrechterhaltung einer (voraussichtlich) rechtswidrigen Maßnahme kein anerkennenswertes öffentliches Interesse bestehen kann. Insofern verteidigt der Antragsteller auch die (Straßenverkehrs-)Rechtsordnung.

Hielte man die nur geringe Zeitverzögerung für ausschlaggebend, hätten Eilrechtsschutzanträge gegen rechtswidrige geschwindigkeitsbegrenzende Verkehrszeichen generell kaum Aussicht auf Erfolg, weil der Zeitgewinn durch höhere zulässige Geschwindigkeiten bei den heutigen dichten Verkehrsverhältnissen ohnehin meist gering ist - zumindest innerörtlich. Die Straßenverkehrsbehörden könnten zudem Geschwindigkeitsbegrenzungen, die gesetzlich sofort vollziehbar sind, anordnen und bis zum rechtskräftigen Abschluss des ggf. mehrinstanzlichen und mehrjährigen Gerichtsverfahrens aufrecht erhalten, selbst wenn sie offensichtlich rechtswidrig sind. Das wäre mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG nicht vereinbar, denn die Anordnung der aufschiebenden Wirkung durch das Gericht ist das Gegenstück zur gesetzlich vorgesehenen sofortigen Vollziehung einer behördlichen Maßnahme.

Schließlich kann der Antragsteller die Verteidigung seiner allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG in Anspruch nehmen, die unabhängig von der quantitativen Auswirkung der Verkehrsregelung ein vom Gericht zu schützendes Rechtsgut darstellt.

Das Interesse der Antragsgegnerin, die angegriffene Regelung weiter zu vollziehen, tritt dahinter zurück. Die Unwirksammachung der Verkehrszeichen kann durch Abhängen, Verdecken oder Auskreuzen mit Klebeband erfolgen, so dass der Verwaltungsaufwand und die dadurch ausgelösten wirtschaftlichen Folgen gering bleiben. Die Antragsgegnerin hat zudem auch im gerichtlichen Verfahren nicht erkennen lassen, dass sie den - summarisch festgestellten - Ermessensausfall beheben will. Noch weniger ist erkennbar, dass eine nachgeholte Ermessensausübung gleichsam zwangsläufig zum gleichen Ergebnis der Temporeduzierung führen wird. Auch wenn man der Antragsgegnerin die Interessen der Anwohner der betroffenen Straße an einer Lärmreduzierung zuschlägt, überwiegen diese aus tatsächlichen Gründen nicht offensichtlich, wie die Darlegungen zu den zu vermissenden Ermessenserwägungen zeigen.

Die aufschiebende Wirkung war auf den Zeitpunkt der instanzabschließenden Entscheidung der Kammer im Klageverfahren zu beschränken, weil der Antragsteller sie nur in diesem Umfang beantragt hat.

Bei der zweiwöchigen Umsetzungsfrist hat die Kammer berücksichtigt, dass die Antragsgegnerin den Straßenbaulastträger mit der Unwirksammachung beauftragen muss. Diese Frist erscheint auskömmlich; zugleich ist es für den Antragsteller ohne gravierenden Rechtsverlust hinnehmbar, sich an die reduzierte Geschwindigkeit zu halten, solange die Verkehrszeichen noch nicht unwirksam gemacht sind.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

(1) Gegen die Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV -) wird hingewiesen.

Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) eingeht.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sind durch einen Prozessbevollmächtigten einzureichen. Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz - RDGEG -). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sollen möglichst 1-fach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

(2) Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV -) wird hingewiesen.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst 1-fach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_duesseldorf/j2022/6_L_1011_22_Beschluss_20220516.html - DE:VGD:2022:0516.6L1011.22.00

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