Verwaltungsgericht Gelsenkirchen v. 11.02.2022: Zur Klagebefugnis gegen die Einrichtung von Fahrradstraßen und deren Rechtmäßigkeit

Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Urteil vom 11.02.2022 - 14 K 6359/16) hat entschieden:

Die Klage eines Bürgers gegen die Einrichtung von Fahrradstraßen, der seine Klagebefugnis aus der regelmäßigen Nutzung als Pkw- oder Fahrradfahrer sowie als Steuerzahler herleitet, kann wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses als unzulässig abgewiesen werden.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Gründe:

Der Kläger wendet sich mit seiner am 23. September 2016 erhobenen Klage gegen die im Stadtgebiet der Beklagten eingerichteten Fahrradstraßen.

Zu deren Begründung macht er geltend, dass sich seine Klagebefugnis daraus ergebe, dass er mit seinem Pkw regelmäßig Fahrradstraßen befahre. Es sei nicht entscheidend, dass er kein Anlieger einer Fahrradstraße sei. Es handele sich somit nicht um eine unzulässige Popularklage. Bei der hohen Anzahl an Fahrradstraßen sei jeder Kraftfahrer in F. von der unrechtmäßigen Einrichtung betroffen.

Er sei zudem als Fahrradfahrer von der Einrichtung der Fahrradstraßen betroffen. Er sei kein "Autolobbyist", sondern nutze für seine täglichen Besorgungen, Behördengänge usw. sein Fahrrad und sei als solcher von den Gefährdungen der Fahrradstraßen betroffen. Aus der sich auf der S. Str. ergebenden Gefährdungssituationen lasse sich sein notwendiges Rechtsschutzinteresse herleiten. Sofern die Kammer das Rechtsschutzbedürfnis für die von ihm erhobene Klage bezweifle, sei anzuführen, dass aufgrund der strittigen Rechtslage bzgl. der rechtswidrig eingerichteten Fahrradstraßen die Durchsetzung von Schadensersatzansprüchen infolge von Unfällen auf Fahrradstraßen zulasten der Beklagten gehen dürfte. Denn die Beklagte werde sich nicht darauf berufen können, dass der Unfall eines Fahrradfahrers in/auf einer Fahrradstraße schuldhaft erfolgt sei, da bereits der Status der Fahrradstraße rechtswidrig sei.

Er sei schließlich als Bürger der Stadt und Entrichter öffentlicher Abgaben und Steuern berechtigt, eine Feststellung dahingehend zu beantragen, ob die Gemeinde, in der er wohnhaft sei, unrechtmäßige Beschlüsse mit einem erheblichen Kostenaufwand verfasse, zumal sie unter Haushaltsaufsicht nach § 82 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen stehe. Soweit die Beklagte damit zugleich öffentliche Fördermittel für Fahrradstraßen zu Lasten anderer Kommunen unrechtmäßig verwende, werde er dies dem Landesrechnungshof nach Abweisung der Klage mitteilen. Die Klage erfolge damit auch im Sinne der Allgemeinheit.

Ihm sei durchaus bewusst, dass die Klage wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses als unzulässig abgewiesen werden könne. Er beabsichtige aber in den zu erwartenden Entscheidungsgründen den richterlichen Hinweis, dass die Einrichtung von Fahrradstraßen in F. gegen die einschlägigen Bestimmungen der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) verstoße.

In der Sache trägt der Kläger zur Begründung vor, dass Fahrradstraßen nach der Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrsordnung (VwV-StVO) nur dann in Betracht kommen, wenn der Radverkehr die vorherrschende Verkehrsart sei oder dies alsbald zu erwarten sei. Dies treffe auf keine der bisher in F. zu Fahrradstraßen umgewidmeten öffentlichen Straßen zu.

Der Anteil des Fahrradverkehrs am Gesamtverkehr in F. betrage laut WAZ ‑ einschließlich des Freizeitverkehrs - fünf bis sieben Prozent. Aufgrund des hervorragend ausgebauten Freizeit-Radnetzes, insbesondere der ehemaligen Zechenbahntrassen mit einer sehr hohen Nutzung, dürfe der Anteil des "Nicht-Freizeitverkehrs" bei maximal zwei Prozent liegen. In einer leider veralteten Wikipedia-Grafik zum Modal Split sei der Fahrradanteil 2004 in F. auch mit 2 % der niedrigste aller deutschen Großstädte. Dennoch belege F. nach München den zweiten Platz was die Anzahl an Fahrradstraßen angehe. München habe jedoch im Gegensatz zu F. fast 1,5-mal so viele Einwohner, sei fast 50 % größer und habe einen Fahrradanteil am Modal Split von 17 %. Die Beklagte habe auch deutlich mehr Fahrradstraßen als die "Fahrradstadt Münster", die bei den Großstädten nicht gelistet sei. Münster habe zwar nur etwas mehr als die Hälfte der Einwohner Essens, sei aber fast so groß wie München. Trotzdem komme Münster nur auf 16 Fahrradstraßen. Dies sei umso beachtlicher, da der Fahrradverkehr dort mit 38 % bereits heute die "vorherrschende Verkehrsart" darstelle. Auch andere Städte hätten deutlich zurückhaltender von der Möglichkeit, Fahrradstraßen einzurichten, Gebrauch gemacht. Der Umstand, dass die Beklagte im Jahr 2015 die Einrichtung von genau 100 Fahrradstraßen geplant und beschlossen habe, zeige, dass ihre Motivation nicht die verkehrliche Sinnhaftigkeit gewesen sei, sondern dass es ihr allein um den symbolischen Charakter gegangen sei und dass die Fahrradlobby bestehend aus ADFC, VCD, der F1. Fahrradinitiative und Velo City Ruhr einen hohen Einfluss habe. Er verweise in diesem Zusammenhang auf die WAZ-Artikel vom 24. Juni 2015 ("Radfahrer, Du fährst voran") und 23. August 2016 ("Radlobby fordert 100 Fahrradstraßen in F. bis 2017").

Es sei nicht ersichtlich, dass die Beklagte die einschlägigen Verwaltungsvorschriften beachtet habe. Sie habe - anders als beispielsweise die Städte Münster, München, Bremen, Köln und Unna - keine Erhebungen zur vorherrschenden Verkehrsart gemacht. Dies sei zwischenzeitlich vom NRW-Landtag als Antwort auf eine Petition des Klägers bestätigt worden. Anhaltspunkte für eine von der Beklagten getroffene Prognoseentscheidung lägen ebenfalls nicht vor. Den Bezirksvertretungen seien die notwendigen Informationen vorenthalten worden. Die Beklagte sei an die VwV-StVO jedoch sehr wohl gebunden, da sie dazu diene, eine einheitliche Rechtsanwendung der Behörden zu gewährleisten.

Die Einrichtung einer Fahrradstraße habe erhebliche Nachteile zur Folge. Dies gelte im Stadtgebiet der Beklagten umso mehr, als die dortigen Fahrradstraßen zugleich sämtlich für den Kfz-Verkehr freigegeben seien. Es würden damit zum einen Haftungsregelungen festgelegt, die zum Nachteil des Pkw-/Lkw-Verkehrs führten. Denn diese hätten eine erhöhte Sorgfaltspflicht gegenüber Fahrradfahrern, während den Fahrradfahrern besondere Rechte wie das Nebeneinanderfahren zum Nachteil der Pkw-Fahrer eingeräumt werde. § 1 StVO gelte entgegen der Auffassung der Beklagten dort gerade nicht. Die Umwidmungen förderten zudem die zunehmende Aggressivität zwischen Fahrradfahrern auf der einen und Autofahrern und Fußgängern auf der anderen Seite.

Zum anderen sei das Radfahren auf den Fahrradstraßen lebensgefährlich, da der Radverkehr dort nicht die vorherrschende Verkehrsart sei. Er nehme auf zahlreiche Berichte der WAZ und des WDR Bezug. Das Vorliegen einer Gefährdungssituation auf der S. Str. habe bei von ihm und seinem Prozessbevollmächtigten in der Zeit vom 26. April 2021 bis zum 10. Juni 2021, immer in der Zeit von 11:30-12:45 Uhr und 16:45-17:35 Uhr vorgenommenen intensiven Ortsbesichtigungen festgestellt werden können. Bei einem am 16. Juni 2021 in der Zeit von 11:30-12:45 Uhr gemessenen Verkehrsaufkommen von ca. 12.500 Kfz sei ein Fahrradaufkommen von 1.620 Radfahrern auf der S. Str. gezählt worden. Diese Anzahl von Kfz-Bewegungen sei eine Woche später während der gleichen Zeitdauer mit nur geringen Abweichungen bestätigt worden. Eine solche Gegenüberstellung des Kfz- mit dem Radverkehr habe die Beklagte bislang anders als andere Kommunen unterlassen. Aus dieser Gefährdungssituation lasse sich sein notwendiges Rechtsschutzinteresse herleiten. Er verweise auch auf die Ergebnisse der Unfallforschung des Gesamtverbands der Deutschen Versicherer (GDV), wonach von den bundesweit bisher 179 untersuchten Fahrradstraßen 96 % keine echten Fahrradstraßen im Sinne der einschlägigen Verwaltungsvorschrift seien. Danach seien zudem große Wissenslücken bei allen Verkehrsteilnehmern bezüglich der Verkehrsregeln in Fahrradstraßen festgestellt worden. Dies sei auch einem Bericht der WAZ vom 24. Juli 2021 zu entnehmen. Nach dem letztgenannten Bericht der GDV führe die Unkenntnis der Benutzer dazu, dass die Unfallzahlen in und auf Fahrradstraßen ständig anstiegen. Selbst die WAZ F. habe die lebensgefährliche Falschmeldung verbreitet, dass Radfahrer auf Fahrradstraßen immer Vorfahrt hätten. Die von der Beklagten zunächst 50 eingerichteten Fahrradstraßen seien zwischenzeitlich wieder zu Vorfahrtsstraßen umgewidmet worden. Unabhängig davon gelte auf vielen Fahrradstraßen jedoch immer noch das Vorfahrgebot rechts vor links, welches erhebliche Gefährdungen mit sich bringe. Zuvor habe es in den Tempo-30-Zonen keine Rechts-vor-Links-Regelung gegeben. Nach den Feststellungen der GdV seien 80 % der Fahrradunfälle an Knotenpunkten-Einbiegen-/Kreuzungen auf und an Fahrradstraßen gewesen. Es sei mehr als kritisch zu beurteilen, dass die Beklagte Radfahrern in einem Flyer empfehle, auf Fahrradstraßen mittig zu fahren und damit direkt auffordere, Autofahrer gefährdend zu behindern.

Fahrradstraßen seien zudem nicht zur Steigerung des Radverkehrs erforderlich. Dies zeigten beispielsweise die Städte Münster, Bremen und Hannover, die mit deutlich weniger Fahrradstraßen im ADFC-Ranking vorne lägen. Demgegenüber werde die Beklagte dort von Jahr zu Jahr weiter hinten gelistet.

Die Beklagte falle auch durch weiteres, rechtswidriges Verwaltungshandeln auf: So habe sich der Rat der Stadt selbst für zuständig erklärt nachdem in den beschließenden Bezirksvertretungen die VwV-StVO kritisch hinterfragt worden sei. Zudem sei bis 2016 im Beschlusstext noch konkret die "Einrichtung von Fahrradstraßen" ausgewiesen und die Straßen einzeln im Beschluss aufgeführt worden. Dann aber sei lediglich die Planung von Fahrradstraßen beschlossen worden; eine Veröffentlichung im Amtsblatt sei nicht erfolgt.

Der Kläger beantragt,

1. die Beklagte zu beauftragen, durch substantiierte Verkehrszählungen zu überprüfen, auf welchen, von der Stadt F. eingerichteten und gewidmeten Fahrradstraßen Fahrradverkehr vorherrschend ist,

2. das Ergebnis dieser Feststellungen sowohl dem Rat der Stadt F. als auch den Bezirksvertretungen mitzuteilen,

3. die Entwidmung der sog. Fahrradstraßen vorzunehmen, die die Voraussetzungen der StVO VwV nicht erfüllen oder in die vorherigen Tempo 30 Zonen/Straßen zurückzubauen bzw. - wo es sinnvoll ist - diese Verkehrsflächen in Fahrradzonen umzuwandeln

hilfsweise

festzustellen, dass die von der Beklagten verfügte Einrichtung und Widmung von Fahrradstraßen gegen die vorgenannten geltenden Vorschriften verstößt und rechtlich unzulässig ist.

Die Beklagte beantragt,

die Klage zurückzuweisen.

Sie verweist zunächst darauf, dass eine Übersendung des für jede Fahrradstraße angefertigten Verwaltungsvorganges erst dann möglich sei, wenn bekannt sei, welche der Stand Oktober 2021 beinahe 90 Fahrradstraßen genau gemeint seien.

In der Sache macht die Beklagte geltend, dass die Klage bereits mangels Statthaftigkeit bzw. Bestimmtheit der teilweise angekündigten Klageanträge unzulässig sei. Soweit die Umformulierung der Klageanträge eine Klageänderung darstelle, widerspreche sie dieser. Ungeachtet dessen folge die Unzulässigkeit der Klage aus der fehlenden Klagebefugnis des Klägers. Der Kläger sei nicht in seinen subjektiven Rechten verletzt. Er habe ein qualifiziertes Betroffensein nicht geltend gemacht. Dass er als Verkehrsteilnehmer eventuell die Fahrradstraßen passieren wolle, genüge nicht. Er habe weder substantiiert vorgetragen, dass er die Fahrradstraßen regelmäßig nutze noch habe er die Möglichkeit einer daraus resultierenden Rechtsverletzung substantiiert vorgetragen. Er sei auch nicht als Anlieger einer Fahrradstraße betroffen. Die von ihm benannte Verwaltungsvorschrift sei schließlich lediglich eine innerdienstliche Anordnung zur Ausübung des Ermessens, die nur die Verwaltung im behördlichen Instanzenzug binde. Außenwirkung komme ihr nicht zu, sodass sie als Ermächtigungsgrundlage für das Begehren des Klägers ausscheide. Aus der Eigenschaft als Steuerzahler bzw. Abgaben zahlender Bürger erwachse ebenfalls keine Klagebefugnis.

Die Klage sei auch unbegründet. Die Einrichtung einer Fahrradstraße stelle zunächst keine Widmung dar. Alle F1. Fahrradstraßen seien mit einem Zusatzzeichen versehen, welches die Fahrradstraße für mehrspurige Kraftfahrzeuge und Krafträder freigebe. Selbst bei Unterstellung einer Teilentziehung im rechtlichen Sinne, bestehe kein Rechtanspruch auf die ungeschmälerte Erhaltung des Gemeingebrauchs der Straße. Es liege auch kein Verstoß gegen die StVO bzw. die hierzu ergangene Verwaltungsvorschrift vor. Die im Rahmen eines lang und umfassend geplanten Verkehrskonzeptes eingerichteten Fahrradstraßen dienten dem Schutz und der Sicherheit des Radverkehrs und es sei zu erwarten, dass der Radverkehr in den betroffenen Straßen die vorherrschende Verkehrsart sein werde. Im Rahmen der Planung des übergreifenden Radverkehrsnetzes sei eine Routenführung durch Tempo 30-Zonen bevorzugt worden. Da dort gemäß § 45 Abs. 9 StVO keine benutzungspflichtigen Radwege angeordnet werden dürfen, sei hier zur Führung des Radverkehrs nur die Ausweisung als Fahrradstraße geblieben. Die Einrichtung der Fahrradstraßen basiere dabei auf der Grundlage einer Prognoseentscheidung. Von einer willkürlichen Einrichtung von Fahrradstraßen könne daher keine Rede sein. Das Ziel, Deutschlands Stadt mit den meisten Fahrradstraßen zu werden, werde nicht verfolgt. Eine gesetzliche Verpflichtung zu einem Monitoring habe nicht bestanden. Der Ist-Zustand des Verkehrsaufkommens lasse zudem keinen zwingenden Rückschluss auf den erwartenden Radverkehr nach Einrichtung der Fahrradstraße zu. Darüber hinaus seien die Bedingungen zur Einrichtung einer Fahrradstraße in der früher geltenden Fassung der VwV-StVO nicht abschließend aufgeführt. Während in einer Vielzahl der Vorschriften die Anordnung bestimmter Verkehrszeichen auf bestimmte Fälle beschränkt werde, sei dies in der hier einschlägigen Vorschrift gerade nicht der Fall. Es heiße gerade nicht, "Fahrradstraßen kommen nur dann in Betracht, wenn …". Nach der aktuellen Änderung der VwV-StVO sei es schließlich für die Einrichtung nicht mehr erforderlich, dass der Radverkehr die vorherrschende Verkehrsart sei oder dies alsbald erwartet werde. Stattdessen sei auch eine hohe Netzbedeutung für den Radverkehr ausreichend. Dies sei bei allen Fahrradstraßen in F. der Fall, denn spätestens mit dem Ratsbeschluss vom 26. August 2020, sich dem Bürgerbegehren "RadEntscheid" anzuschließen, habe der Rat seine Ziele für den Radverkehr und u.a. auch die eines durchgängigen Netzes für den Alltagsradverkehr - einschließlich Fahrradstraßen - neu definiert. Die angewandte Strategie habe sich zudem als richtig erwiesen. Der Modal Split habe sich von 3 % in 2001 auf 5 % in 2011 gesteigert. Der Vergleich mit anderen Kommunen sei ohne rechtliche Relevanz. Ungeachtet dessen gehe der Vergleich mit den Städten Münster und München aufgrund der unterschiedlichen Topographien und historischen Entwicklungen fehl. Der klägerische Vortrag der haftungsrechtlichen Auswirkungen sei konstruiert. Die Fahrradstraße führe nicht per se zu einer haftungsrechtlichen Reduzierung. Im Übrigen hätten die in § 1 StVO genannten Grundsätze weiterhin für alle Verkehrsteilnehmer Geltung. Von einer erheblichen Gefährdung auf den Fahrradstraßen könne ebenfalls keine Rede sein. Eine zunehmende Aggressivität der Verkehrsteilnehmer untereinander sei nicht festzustellen. Das Nebeneinander der Radfahrer führe lediglich zu einer temporären Verlangsamung des Pkw-Verkehrs. Eine Behinderung des anderen Fahrzeugverkehrs durch die Fahrradfahrer finde nicht statt und sei nicht erlaubt. Nr. 4 der Ge- oder Verbote des § 41, Zeichen 244.1 der StVO hebele die Generalklausel des § 1 Abs. 2 StVO gerade nicht aus.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte einschließlich der vorgelegten Verwaltungsvorgänge .

Die Klage hat keinen Erfolg.

Die Anträge 1. und 2. gerichtet auf die Vornahme von Verkehrszählungen zum Zwecke der Überprüfung, auf welchen Fahrradstraßen im Stadtgebiet der Beklagten der Radverkehr vorherrschend ist, und entsprechende Mitteilung an den Rat und die Bezirksvertretungen der Beklagten sind bereits wegen fehlender Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - unzulässig.

Es ist keine öffentlich-rechtliche Rechtsvorschrift ersichtlich, welche derartige Rechtsansprüche für den Kläger beinhalten könnte, so dass auch eine aus der Unterlassung der mit den Klageanträgen zu 1. und 2. verfolgten Begehren folgende und nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO für den Erfolg der Klage erforderliche Verletzung des Klägers in eigenen Rechten unter keinem denkbaren Gesichtspunkt ersichtlich ist.

Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO muss ein Kläger zum Zwecke des Ausschlusses von Popularklagen geltend machen können, durch den angefochtenen Verwaltungsakt oder durch die Ablehnung oder Unterlassung eines begehrten Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt zu sein. Dasselbe gilt bei einem mit einer Leistungsklage zu verfolgenden sonstigen Verwaltungshandeln.

Ständige Rechtsprechung, vgl. etwa: BVerwG, Urteil vom 19. November 2015 - 2 A 6/13 -, juris, Rn. 15 m.w.N.

Diese sog. Klagebefugnis ist gegeben, wenn unter Zugrundelegung des Klagevorbringens eine Verletzung des geltend gemachten Rechts möglich erscheint. Es genügt somit nicht die Behauptung allein einer tatsächlichen Betroffenheit, sondern entscheidend ist die Geltendmachung der Verletzung von eigenen Rechten. Als Rechte, deren Verletzung geltend gemacht werden können und die Voraussetzung für die Klagebefugnis sind, kommen allein Normen in Betracht, die entweder ausschließlich oder - neben anderen Zwecken - zumindest auch dem Schutz der Interessen des Klägers zu dienen bestimmt sind. Bestimmungen, welche allein dem allgemeinen öffentlichen Interesse dienen, begründen keine Individualrechte, welche durch den Bürger im Klagewege geltend gemacht werden könnten. Allein die vom Kläger behauptete allgemeine Rechtswidrigkeit der von der Beklagten vorgenommenen Einrichtung von Fahrradstraßen reicht - selbst wenn die Vorwürfe des Klägers zuträfen - nicht aus, um die zur Annahme einer Klagebefugnis erforderliche Möglichkeit eines Anspruchs auf die begehrten Maßnahmen zu begründen. Obschon das Institut der Verbandsklage in einigen Bereichen - z.B. im Umweltrecht - eingeführt wurde und so in bestimmten Rechtsfragen die gerichtliche Überprüfung unabhängig von einer persönlichen Rechtsbetroffenheit eines Einzelnen ermöglicht, ist die Systematik des Grundgesetzes und der Verwaltungsgerichtsordnung grundsätzlich auf subjektiven Rechtsschutz ausgerichtet. Sowohl das Recht auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes - GG - als auch das aus Art. 20 Abs. 3 GG abgeleitete Rechtsstaatsprinzip gewähren dem Einzelnen keine subjektiven Rechte, sondern setzen sie voraus. Insbesondere ein allgemeiner "Rechtseinhaltungsanspruch" des Einzelnen gegenüber dem Staat lässt sich aus diesen Bestimmungen nicht herleiten und ist dem bundesdeutschen Rechtssystem allgemein unbekannt. Nicht ausreichend zur Begründung eines subjektiven Rechts sind ferner lediglich ideelle, wirtschaftliche oder ähnliche Interessen. An der Klagebefugnis fehlt es, wenn die vom Kläger geltend gemachte Rechtsposition offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise bestehen oder ihm zustehen kann.

Ständige Rechtsprechung, vgl. etwa: BVerwG, Urteile vom 21. August 2003 - 3 C 15.03 -, 19. November 2015 - 2 A 6/13 -, 28. Februar 1997 - 1 C 29.95 - und vom 13. Juli 1973 - 7 C 6.72 -; OVG NRW, Beschluss vom 29. September 2021 - 8 B 188/21 -; jeweils juris; Sodann/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Auflage 2018, § 42 Rn. 365.

So liegt es hier. Der Kläger kann sich insbesondere nicht auf § 45 Abs. 1 i.V.m. 9 StVO berufen. Diese Vorschrift bezieht sich nur auf die in § 45 Abs. 4 StVO bezeichneten straßenverkehrsrechtlichen Maßnahmen. Diese Begrenzung der von den Straßenverkehrsbehörden auf der Grundlage von § 45 StVO einsetzbaren Mittel wird auch bereits aus der amtlichen Überschrift von § 45 StVO (Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen) deutlich. Andere Maßnahmen als die Anordnung von Verkehrszeichen oder Verkehrseinrichtungen - hier die Durchführung von Verkehrszählungen - kann der Kläger auf der Grundlage dieser Vorschrift hingegen nicht verlangen.

Auch § 45 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 6 StVO greift nicht. Danach können die Straßenverkehrsbehörden aus Gründen der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken zur Erforschung des Unfallgeschehens, des Verkehrsverhaltens, der Verkehrsabläufe sowie zur Erprobung geplanter verkehrssichernder oder verkehrsregelnder Maßnahmen beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Handelt es sich - wie hier - um eine Beschränkung des fließenden Verkehrs, ist das Vorliegen einer qualifizierten Gefährdungslage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO erforderlich. Vom Anwendungsbereich des § 45 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 6 StVO werden folglich nur Fälle erfasst, in denen - anders als vorliegend - nicht die Frage zweifelhaft ist, ob überhaupt eine Gefahr für die Sicherheit oder Ordnung des Straßenverkehrs vorliegt, sondern solche, in denen zu klären ist, welche konkreten Maßnahmen zur Abwehr dieser Gefahr geeignet und erforderlich sind.

Eine sonstige Vorschrift, die einen individuellen Anspruch auf die Durchführung einer Verkehrszählung gewähren könnte, gibt es nicht und eine solche wird auch von dem Kläger nicht aufgezeigt.

In Anbetracht dessen, dass ein Anspruch des Klägers in rechtlicher Hinsicht in keiner Weise ersichtlich ist, ist noch darauf hinzuweisen, dass die Kammer sich nicht dazu veranlasst gesehen hat, im Rahmen ihrer Amtsermittlungspflicht (§ 86 VwGO) weitere Sachverhaltsaufklärung zu tätigen. Die Pflicht zur gerichtlichen Sachverhaltsaufklärung findet jedenfalls ihre Grenze in dem Vorbringen der Beteiligten unter Berücksichtigung des konkreten Streitgegenstandes. Insoweit gibt aber das sich im Kern auf eine bloße Kritik an der Verkehrspolitik der Beklagten beschränkte Vorbringen des Klägers keinen weiteren Anlass zur Sachverhaltsvermittlung.

Dem Kläger fehlt es für die Klageanträge zu 1. und 2. zudem am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Er hat die Durchführung von Verkehrszählungen und die entsprechende Mitteilung an den Rat und die Bezirksvertretungen der Beklagten bereits nicht vor der Erhebung der Klage bei der Beklagten beantragt. Dem beigezogenen Verwaltungsvorgang lassen sich keine entsprechenden Aufforderungsschreiben des Klägers entnehmen.

Ungeachtet dessen steht dem Rechtschutzbegehren des Klägers jedenfalls entgegen, dass sich die Durchführung einer Verkehrszählung mit dem Ziel, festzustellen, ob der Fahrradverkehr vorherrschend ist, erübrigt. Die Beklagte selbst geht nicht davon aus, dass auf den in ihrem Stadtgebiet eingerichteten Fahrradstraßen der Fahrradverkehr vorherrschend ist. Sie hat vielmehr vorgetragen, dass sämtliche Anordnungen auf einer Prognoseentscheidung beruhten ("alsbald zu erwarten sei") und sich zudem darauf berufen, dass die VwV-StVO nicht abschließend sei.

Die fehlende Notwendigkeit einer solchen Verkehrszählung folgt schließlich auch aus dem Umstand, dass nach der nunmehr maßgeblichen Fassung der VwV-StVO zum Zeichen 244.1 Voraussetzung für die Einrichtung einer Fahrradstraße allein ist, dass es sich um eine Straße mit einer hohen oder zu erwartenden hohen Fahrradverkehrsdichte, einer hohen Netzbedeutung für den Radverkehr oder von lediglich untergeordneter Bedeutung für den Kraftfahrzeugverkehr handelt und es hierfür ausdrücklich nicht Voraussetzung ist, dass der Radverkehr die vorherrschende Verkehrsart ist.

Angesichts dessen kann dahinstehen, ob die mit den Anträgen zu 1. und 2. verbundene Klageänderung in Form der Klageerweiterung überhaupt nach § 91 Abs. 1 VwGO zulässig wäre.

Der Antrag zu 3., der nach dem erkennbaren Rechtschutzbegehren des Klägers eine Anfechtungsklage gegen die verkehrsrechtlichen Anordnungen der Fahrradstraßen und zugleich eine Verpflichtungsklage auf Umwandlung (einiger) der Fahrradstraßen in Tempo 30-Zonen oder Fahrradzonen enthält, hat ebenfalls keinen Erfolg.

Zwar ist die Klage insoweit als Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage statthaft, da es sich bei den verkehrsrechtlichen Anordnungen einer Fahrradstraße, einer Tempo 30-Zone oder einer Fahrradzone um benutzungsregelnde Allgemeinverfügungen im Sinne von § 35 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen und damit um Verwaltungsakte handelt.

Es bestehen bezogen auf das Anfechtungsbegehren bereits erhebliche Zweifel, ob und in welchem Umfang eine Klageerweiterung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO vorliegt und ob diese als zulässig zu bewerten wäre.

Dies kann jedoch dahinstehen, denn der im Klageantrag zu 3. enthaltene Anfechtungsantrag genügt ohne konkrete Benennung der angefochtenen Fahrradstraßen jedenfalls nicht den Bestimmtheitsanforderungen des § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO.

Nach dieser Vorschrift soll die Klage einen bestimmten Antrag enthalten. Obwohl es sich hierbei lediglich um eine Sollvorschrift handelt, muss der Antrag zur Bestimmung des Klageziels (§ 88 VwGO) und des Streitgegenstands (§ 121 VwGO) spätestens bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung gestellt werden und dabei grundsätzlich so bestimmt oder bei entsprechender Auslegung gemäß §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches so bestimmbar gefasst sein, dass der ihm entsprechende Urteilstenor vollstreckungsfähig ist.

Generalisierende Formulierungen und Verallgemeinerungen sind im Klageantrag grundsätzlich unzulässig. Anderes gilt ausnahmsweise dann, wenn sonst die Möglichkeit, gerichtlichen Rechtsschutz zu erlangen, unzumutbar erschwert würde. Dies ist etwa der Fall, wenn in eine begehrte Entscheidung tatsächliche und planerische Erwägungen der Behörde einzustellen sind, die vom Kläger nicht abgeschätzt werden können oder vorweggenommen werden dürfen. Bei der Anfechtungsklage bzw. Verpflichtungsklage muss der Verwaltungsakt angegeben werden, den der Kläger anficht bzw. dessen Erlass er begehrt.

Nach Maßgabe dieser Grundsätze genügt der Klageantrag zu 3. ohne namentliche Bezeichnung der Fahrradstraßen nicht dem Bestimmtheitsgrundsatz. Dass die im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung im Stadtgebiet der Beklagten eingerichteten Fahrradstraßen (jedenfalls durch die Beklagte) bestimmbar sind, ist nicht ausreichend. Denn ein Aufhebungsausspruch des erkennenden Gerichts wäre ohne Benennung der jeweiligen Straßen bzw. Straßenabschnitte nicht nach §§ 167ff. VwGO vollstreckbar. Der Kläger ist mit gerichtlichen Verfügungen vom 21. Juli 2021 und 23. September 2021 aufgefordert worden, klarzustellen, welche konkrete(n) Straße(n) Gegenstand seines Klagebegehrens sind, und darauf hingewiesen worden, dass anderenfalls Bedenken an der Zulässigkeit des Antrags bestehen. Hierauf hat der Kläger nicht mit einer Bezeichnung der Straßen reagiert.

Ungeachtet dessen fehlt dem Kläger auch insoweit die erforderliche Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO. Zwar ist es betreffend Verkehrszeichen anerkannt, dass es zur Annahme der Klagebefugnis ausreicht, dass ein Verkehrsteilnehmer Adressat eines belastenden Verwaltungsakts in Form eines verkehrsbehördlich angeordneten Ge- oder Verbots geworden ist. Insoweit folgt die Klagebefugnis aus Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG), weil zumindest eine Verletzung der hiervon geschützten allgemeinen Freiheitsgewährleistung in Betracht kommt.

Die Klagebefugnis eines Verkehrsteilnehmers gegen ein Verkehrszeichen, mit dem er bereits konfrontiert worden ist, setzt dabei nicht voraus, dass er von dem Verkehrszeichen nach seinen persönlichen Lebensumständen in einer gewissen Regelmäßigkeit oder Nachhaltigkeit tatsächlich betroffen wird. Vielmehr genügt es, dass der Kläger durch ein- oder mehrmaliges Befahren der Straße zum Adressaten des Verkehrszeichens geworden ist.

Der Kläger hat jedoch nicht hinreichend substantiiert dargetan, dass nach diesen Maßgaben die Möglichkeit der Verletzung seiner grundrechtlich geschützten Rechte in Bezug auf sämtliche Fahrradstraßen im Stadtgebiet der Beklagten besteht. Er hat weder dargelegt, welche Fahrradstraßen er bereits befahren hat, noch hat er vorgebracht, sämtliche Fahrradstraßen befahren zu haben. Nach dem Vorbringen des Klägers ist zudem unklar, ob er sich darauf beruft, als Radfahrer und/oder als Kraftfahrer von den Anordnungen betroffen zu sein. Denn der Kläger trägt zum einen vor, dass er für seine täglichen Besorgungen, Behördengänge usw. sein Fahrrad nutze. Zum anderen macht er geltend, dass er mit seinem Kraftfahrzeug regelmäßig Fahrradstraßen befahre und somit Betroffener sei. Soweit danach zugrunde zu legen ist, dass sich der Kläger als Rad- und zugleich als Autofahrer betroffen fühlt, ist jedenfalls unklar, ob dies für sämtliche Fahrradstraßen gilt.

Die Möglichkeit einer Verletzung in eigenen Rechten kann danach vom Gericht schon mangels konkreter Angaben des Klägers nicht geprüft werden. Hierauf ist der Kläger u.a. mit Verfügung des Gerichts vom 18. November 2020 hingewiesen worden ohne dass er die erforderliche Konkretisierung nachgeholt hat. Soweit der Kläger das Vorliegen einer Gefährdungssituation auf der S. Straße durch die Ergebnisse seiner Verkehrszählung untermauert, führt dies allein nicht zu der Möglichkeit der Verletzung seiner eigenen Rechte. Der Kläger hat die erforderliche eigene Betroffenheit auch in der mündlichen Verhandlung nicht geschildert. Die von ihm herangezogenen, selbst erlittenen Unfälle haben sich nach seinen eigenen Angaben auf der A. bzw. vor dem Polizeipräsidium in H. und damit jeweils nicht auf einer Fahrradstraße im Stadtgebiet der Beklagten ereignet. Das Vorbringen des Klägers zeigt vielmehr auf, dass es ihm nicht (auch) um die Verletzung eigener Rechte geht, sondern dass sein Begehren darauf gerichtet ist, die Rechtswidrigkeit der Fahrradstraßen im Interesse der Allgemeinheit gerichtlich feststellen zu lassen. Damit verfolgt der Kläger jedoch eine - wie bereits dargelegt - im deutschen Verwaltungsprozessrecht bewusst nicht vorgesehene Popularklage.

Das Gericht weist ergänzend daraufhin, dass dem Erfolg der Klage zudem überwiegend auch die Verfehlung der Klagefrist entgegenstehen dürfte. Nach § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist die Klage innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsaktes zu erheben, wenn - wie hier nach § 110 des Gesetzes über die Justiz im Land Nordrhein-Westfalen i.V.m. § 68 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO - die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens nicht erforderlich ist. Die Berechnung der Klagefrist richtet sich nach § 57 VwGO; mangels Rechtsmittelbelehrung beträgt die Klagefrist bei einer Anfechtungsklage gegen ein durch Verkehrszeichen angeordnetes Verkehrsverbot -bzw. gebot, ein Jahr, § 58 Abs. 2 VwGO. Die Bekanntgabe erfolgt nach den bundesrechtlichen Spezialvorschriften der StVO durch Aufstellen des Verkehrszeichens (vgl. insbesondere § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 4 StVO). Dies ist eine besondere Form der öffentlichen Bekanntgabe. Sind Verkehrszeichen so aufgestellt oder angebracht, dass sie ein durchschnittlicher Kraftfahrer bei Einhaltung der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt schon "mit einem raschen und beiläufigen Blick" erfassen kann, äußern sie nach dem sog. Sichtbarkeitsgrundsatz ihre Rechtswirkung gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer, gleichgültig, ob er das Verkehrszeichen tatsächlich wahrnimmt oder nicht. Die Rechtsmittelfrist wird für den jeweiligen Verkehrsteilnehmer erst dann ausgelöst, wenn er sich der Regelung des Verkehrszeichens erstmals gegenüber sieht. Sie beginnt nicht erneut zu laufen, wenn sich derselbe Verkehrsteilnehmer demselben Verkehrszeichen ein weiteres Mal gegenüber sieht. Das Verkehrsge- oder -verbot, das dem Verkehrsteilnehmer bei seinem ersten Herannahen bekannt gemacht wurde, gilt ihm gegenüber fort, solange dessen Anordnung und Bekanntgabe aufrechterhalten bleiben. Kommt der Verkehrsteilnehmer erneut an diese Stelle, hat das Verkehrszeichen für ihn nur eine erinnernde Funktion.

Der Kläger hat zu keiner der im Stadtgebiet der Beklagten eingerichteten Fahrradstraßen Ausführungen dazu gemacht, wann er sich den jeweiligen Verkehrsanordnungen das erste Mal gegenüber gesehen hat. Da einige der Fahrradstraßen mehr als ein Jahr vor der Erhebung der Klage eingerichtet wurden, ist nicht auszuschließen, dass der Kläger, wenn er sich diesen zeitnah nach der Aufstellung erstmals gegenüber gesehen haben sollte, die Klagefrist versäumt hat. Da der Kläger die Klage nicht für jede Straße einzeln, sondern (allenfalls) ohne nähere Bezeichnung mit Schriftsätzen vom 27. Februar 2017, 9. September 2017 und dann erst wieder mit Schriftsatz vom 28. Juni 2021 sowie in der mündlichen Verhandlung auf die bis dahin jeweils errichteten Fahrradstraßen erweitert hat, dürfte auch insoweit die Klagefrist nicht in jedem Fall von ihm gewahrt worden sein.

Ausgehend hiervon muss im vorliegenden Verfahren nicht entschieden werden, ob die Anordnungen der Fahrradstraßen formell und materiell rechtmäßig erfolgten. Es kann danach insbesondere offen bleiben, ob die Anordnungen auf § 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9 Satz 1 StVO gestützt werden konnten und ob die von der Beklagten vor der Einrichtung der Fahrradstraßen getroffene Prognose, zukünftig sei der Radverkehr in diesen Straßen vorherrschend, hinreichend tatsachengestützt war. Für den letzten Aspekt gilt dies im Übrigen auch deshalb, als es für die rechtliche Beurteilung von Verkehrszeichen maßgebend auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ankommt, sodass nach der nunmehr maßgeblichen Fassung der VwV-StVO Voraussetzung allein ist, dass es sich um eine Straße mit einer hohen oder zu erwartenden hohen Fahrradverkehrsdichte, einer hohen Netzbedeutung für den Radverkehr oder von lediglich untergeordneter Bedeutung für den Kraftfahrzeugverkehr handelt und hierfür nicht Voraussetzung ist, dass der Radverkehr die vorherrschende Verkehrsart ist. Ob die Fahrradstraßen diesen Anforderungen genügen, bedarf angesichts der Unzulässigkeit der Klage jedoch ebenfalls keiner Überprüfung.

Das im Klageantrag zu 3. enthaltene Verpflichtungsbegehren gerichtet auf Umwandlung der Fahrradstraßen in Fahrradzonen ("wo es sinnvoll ist") hat ebenfalls keinen Erfolg.

Der Antrag auf Umwandlung der Fahrradstraßen in Tempo 30-Zonen oder Fahrradzonen genügt bereits wegen der fehlenden Benennung der Fahrradstraßen nicht den Anforderungen an die Bestimmtheit des Klageantrages. Insbesondere aber entsprechen die alternative Benennung von Tempo 30- und Fahrradzone sowie der Zusatz zu Letzterer "wo diese sinnvoll ist" nicht dem Bestimmtheitsgrundsatz des § 82 VwGO.

Der Kläger hat zudem auch insoweit keinen vorherigen Antrag bei der Beklagten gestellt. Für die Verpflichtungsklage ist jedoch ebenso wie für die Leistungsklage anerkannt, dass ihre Zulässigkeit grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts abhängt. Diese Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus §§ 68 Abs. 2, 75 S. 1 VwGO ("Antrag auf Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden.

Der Kläger hat nicht dargelegt und es ist auch sonst nicht ersichtlich, dass er sein Begehren auf Umwandlung der Fahrradstraßen in Fahrradzonen (wo es sinnvoll ist) außerhalb des Klageverfahrens gegenüber der Beklagten geltend gemacht hat. Soweit die Beklagte erklärt hat, dass sie den Antrag des Klägers (im Schriftsatz des Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 28. Juni 2021) an die zuständigen Fachdienststellen weiterleiten werde, mag zwar eine Antragstellung bei der Beklagten vorliegen. Der Antrag ist aber noch nicht beschieden. Die Voraussetzungen für die Erhebung einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO liegen nicht vor. Weder ist von dem Ablauf einer angemessenen Frist auszugehen, vgl. § 75 Satz 1 VwGO, noch ist aufgrund besonderer Umstände des Falles eine kürzere Frist geboten, vgl. § 75 Satz 2 VwGO.

Mangels vorheriger Befassung der Beklagten besteht auch kein Rechtsschutzbedürfnis für den Verpflichtungsantrag bei Gericht.

Die mit dem Antrag auf Umwandlung verbundene Klageänderung in Form der Klageerweiterung ist schließlich nicht nach § 91 Abs. 1 VwGO zulässig. Nach § 91 Abs. 1 VwGO ist eine Änderung der Klage zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Die Beklagte hat in die Klageänderung nicht eingewilligt. Die Klageänderung stellt sich auch nicht als sachdienlich dar. Denn mit dem Begehren des Klägers, die Fahrradstraßen, wo es sinnvoll ist, in Fahrradzonen umzuwandeln, wird ein ganz anderer Prozessstoff zum Gegenstand der Klage gemacht. Die Einbeziehung erweist sich auch nicht als prozessökonomisch, da die Klage, wie dargelegt, mangels Bestimmtheit des Klageantrages und Durchführung des Vorverfahrens unzulässig ist.

Die im Hilfsantrag erhobene Klage gerichtet auf die Feststellung, dass die von der Beklagten verfügte Einrichtung und Widmung von Fahrradstraßen gegen die vorgenannten geltenden Vorschriften verstößt und rechtlich unzulässig ist, ist ebenfalls unzulässig.

Die Zulässigkeit der Klage scheitert bereits an der Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber einer Anfechtungsklage, § 43 Abs. 2 VwGO. Demnach kann die Feststellung nach § 43 Abs. 1 VwGO dann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dies ist vorliegend der Fall. Denn die Anordnungen der Fahrradstraßen sind, wie dargelegt, Verwaltungsakte in Form von Allgemeinverfügungen, sodass die effektivere Rechtsschutzmöglichkeit einer Anfechtungsklage statthaft ist. Aus diesem Grunde fehlt dem Kläger für sein hilfsweise geltend gemachtes Klagebegehren auch das Rechtsschutzbedürfnis. Zudem steht der Zulässigkeit einer Feststellungsklage auch entgegen, dass der Kläger damit die besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Anfechtungsklage (§§ 68ff. VGO) umgehen könnte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 67 VwGO i.V.m. §§ 709 Nr. 11, 711 ZPO

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen.

Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV -) wird hingewiesen.

Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_gelsenkirchen/j2022/14_K_6359_16_Urteil_20220211.html - DE:VGGE:2022:0211.14K6359.16.00

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