Verwaltungsgericht Münster v. 11.11.2021: Zur Einrichtung einer Fahrradstraße im Außenbereich und der Einschätzungsprärogative von Straßenverkehrsbehörden

Das Verwaltungsgericht Münster (Urteil vom 11.11.2021 - 8 K 3119/18) hat entschieden:

Es ist grundsätzlich möglich, eine Fahrradstraße im Außenbereich einzurichten.

Straßenverkehrsbehörden steht aufgrund ihres Sachverstandes und ihres Erfahrungswissens eine Einschätzungsprärogative zu, welche von mehreren in Betracht zu ziehenden Maßnahmen den bestmöglichen Erfolg verspricht.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Den Klägern wird nachgelassen, die Vollstreckung seitens der Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Gründe:

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).

I. Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig.

Verkehrsbezogene Ge- und Verbote in Form von Verkehrszeichen bzw. die damit bekanntgegebenen straßenverkehrsrechtlichen Anordnungen stellen Dauerverwaltungsakte in Form von Allgemeinverfügungen dar, die mit der Anfechtungsklage angefochten werden können. Die Kläger sind als Anlieger des "M. E. " klagebefugt, § 42 Abs. 2 VwGO.

II. Die Klage ist unbegründet. Die straßenverkehrsrechtliche Anordnung ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Rechtsgrundlage sind gegeben (1.) und es ist nicht ersichtlich, dass der Beklagte die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechender Weise Gebrauch gemacht hat (2.).

1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Rechtsgrundlage sind im maßgeblichen Zeitpunkt gegeben. Maßgeblicher Zeitpunkt der Sach- und Rechtslage ist vorliegend der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, weil es sich bei Verkehrszeichen bzw. straßenverkehrsrechtlichen Anordnungen um Dauerverwaltungsakte handelt.

Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche verkehrsrechtliche Anordnung ist § 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9 Satz 1 StVO. § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO findet gemäß § 45 Abs. 9 Satz 4 Nr. 2 StVO keine Anwendung.

Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Erforderlich ist dabei eine konkrete Gefahr für ein öffentliches Schutzgut, wobei es ausreichend ist, dass die Befürchtung naheliegt, dass irgendwann in überschaubarer Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit dem Eintritt eines Schadensfalles zu rechnen ist. Nach § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO sind Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nur dort anzuordnen, wo dies auf Grund der besonderen Umstände zwingend erforderlich ist. Eine das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigende Gefahrenlage besteht nicht erst dann, wenn alsbald mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit vermehrt Schadensfälle eintreten würden. Denn unter Berücksichtigung, dass es im Zusammenhang mit der auch vorliegend betroffenen Unfallvermeidung um die Abwehr von Gefahren für Leib und Leben geht, ist nach allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehrrechts ein behördliches Einschreiten bereits bei geringeren Wahrscheinlichkeiten des Schadenseintritts zulässig und geboten. Mithin fordert § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO keine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit. Die Vorschrift setzt vielmehr nur - aber immerhin - eine das allgemeine Risiko deutlich übersteigende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts voraus. Erforderlich ist somit eine entsprechende konkrete Gefahr, die auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruht.

In Anwendung dieser Grundsätze besteht im vorliegenden Einzelfall unter Berücksichtigung der im Ortstermin gewonnenen Erkenntnisse sowie aller zu berücksichtigenden Umstände auf der Straße "M. E. " eine zur verkehrsrechtlichen Regelung Anlass gebende erhebliche konkrete Gefahr für die Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs. Es bestand vor der in Rede stehenden Anordnung jedenfalls die hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass es zu Schadensfällen kommen konnte. Eine Gefährdung des Radverkehres ist zunächst aufgrund der geringen Fahrbahnbreite anzunehmen. Die durchgeführten Verkehrszählungen (vgl. BA Hefte 2 - 4) zeigen jedenfalls, dass die Durchschnittsgeschwindigkeit auf dem "M. E. " relativ hoch war. Nach der Verkehrszählung aus dem Jahr 2000 fuhren 65,9 % der Verkehrsteilnehmer über 30 km/h. Die Verkehrszählung aus dem Jahre 2007 gelangt zu einem vergleichbaren Ergebnis. Die Verkehrszählung aus dem Jahre 2015 ergab eine Durchschnittsgeschwindigkeit aller Verkehrsteilnehmer von 46 km/h. Dabei sind Höchstgeschwindigkeiten von bis zu 118 km/h festgestellt worden. Erfahrungsgemäß steigt insbesondere mit der Fahrgeschwindigkeit auch das Unfallrisiko. Diese zum Teil hohen Fahrgeschwindigkeiten, welche durch den relativ geraden Streckenverlauf der Straße begünstigt werden, in Verbindung mit der geringen Fahrbahnbreite und einem stellenweise schlechten Zustand der Straße führen zu einer Gefährdung des Radverkehrs.

Aufgrund dieser geschilderten besonderen Umstände ist die Anordnung der Fahrradstraße auch zwingend erforderlich im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO. Der Normgeber hat wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass die Sicherheit im Straßenverkehr für alle Verkehrsteilnehmer Priorität habe. Der Straßenverkehr ist insbesondere für ungeschützte Verkehrsteilnehmer wie Radfahrerinnen und Radfahrer mit Gefahren verbunden.

Vgl. Bundesrat-Drs. 428/12, S. 116.

Entgegen dem klägerischen Vorbringen ist es ferner grundsätzlich möglich, eine Fahrradstraße im Außenbereich einzurichten. Anhaltspunkte, warum dies nicht der Fall sein sollte, tragen die Kläger weder substantiiert vor noch sind diese sonst ersichtlich. Die StVO sieht für das Verkehrszeichen 244.1 keine entsprechende Einschränkung vor und auch aus dem Sinn und Zweck des Verkehrszeichens ist nicht ersichtlich, warum eine Fahrradstraße nur innerorts möglich sein sollte. Andernfalls würde das vom Normgeber verfolgte Ziel - Erhöhung des Radverkehrsanteils im Straßenverkehr und Verbesserung der Sicherheit für Radfahrende - auf den Innenbereich beschränkt. Für dieses Ergebnis spricht auch ein Vergleich mit der Regelungen in § 45 Abs. 1i StVO, wonach Fahrradzonen nur innerhalb geschlossener Ortschaften angeordnet werden können. Dass der Normgeber ausdrücklich Fahrradzonen nur innerhalb geschlossener Ortschaften ermöglicht, zeigt, dass dies bei Fahrradstraßen - wo keine entsprechende Einschränkung vorhanden ist - auch außerhalb geschlossener Ortschaften nicht ausgeschlossen wird. Gleiches zeigt ein Vergleich mit den Verkehrszeichen 242.1 und 242.2 (Beginn und Ende eines Fußgängerbereichs), welche nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur StVO nur innerhalb geschlossener Ortschaften angeordnet werden dürfen. Auch nach den "Empfehlungen für Radverkehrsanlagen" sind Fahrradstraßen außerorts zulässig.

Vgl. Empfehlungen für Radverkehrsanlagen, Ausgabe 2010, S. 61.

Das klägerische Vorbringen, dass das Verkehrszeichen 244.1 kein "Zonenbewusstsein" erzeuge, ist angesichts der Tatsache, dass ein solches nicht erforderlich ist, unerheblich. Bei dem Verkehrszeichen 244.1 handelt es sich um ein streckenbezogenes Verkehrszeichen.

II. Es ist nicht ersichtlich, dass der Beklagte die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechender Weise Gebrauch gemacht hat, § 114 Satz 1 VwGO. Die Ermessensentscheidung ist insofern durch das Gericht eingeschränkt auf Ermessensfehler überprüfbar.

1. Zunächst sind keine durchgreifenden Anhaltspunkte für einen Ermessensausfall erkennbar. Im Gegenteil zeigt die Begründung der verkehrsrechtlichen Anordnung (Vgl. Bl. 20 BA) ausdrücklich, dass der Beklagte Ermessen ausgeübt hat.

2. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist ebenfalls gewahrt.

a. Die verkehrsrechtliche Anordnung verfolgt einen legitimen Zweck, nämlich die Verbesserung der Sicherheit für Radfahrende sowie die Steigerung des Radverkehrsanteils auf der Straße "M. E. ".

b. Die verkehrsrechtliche Anordnung ist geeignet. Dem klägerischen Argument, dass die Ausweisung als Fahrradstraße ungeeignet sei, weil sich die Gefahrensituation durch die Ausweisung als Fahrradstraße erhöht habe, folgt das Gericht nicht. Angesichts der nunmehr deutlich reduzierten Fahrgeschwindigkeit von 30 km/h geht das Gericht vielmehr davon aus, dass die Ausweisung als Fahrradstraße die Sicherheit des Radverkehrs gesteigert hat. Soweit die Kläger vortragen, dass es nunmehr zu Gefahrensituationen kommt, dürfte dies nach Ansicht des Gerichts an einer unzureichenden Beachtung der Verkehrsregeln durch Verkehrsteilnehmer liegen.

c. Die Maßnahme ist erforderlich. Gleich wirksame, aber mildere Maßnahmen sind nicht ersichtlich. Eine allgemeine Reduzierung der Geschwindigkeit auf 30 km/h ist - unabhängig davon, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine solche verkehrsrechtliche Anordnung überhaupt vorliegen - aufgrund der mit einer Fahrradstraße verbundenen weitergehenden Rücksichtnahme auf den Radverkehr jedenfalls nicht gleich wirksam.

d. Die Maßnahme ist unter Würdigung sämtlicher Umstände des Einzelfalles angemessen.

aa. Entgegen dem klägerischen Vorbringen ist nicht ersichtlich, dass der Beklagte willkürlich gehandelt hat. Gleiches gilt für die Behauptung der Kläger, der Beklagte habe die verkehrsrechtliche Anordnung allein aus Kostengesichtspunkten getroffen. Für diese Behauptungen der Kläger sind keine durchgreifenden Anhaltspunkte erkennbar. Der "M. E. " war bereits vor der Ausweisung zur Fahrradstraße Teil des Radwegenetzes NRW. Aus den Verwaltungsvorgängen ergibt sich, dass unterschiedliche Möglichkeiten zur Nutzung des "M. E. " bereits seit mehreren Jahren intensiv erörtert worden sind. Dabei war die Situation von Radfahrenden bereits von Beginn an Gegenstand der Diskussionen (vgl. Bl. 1 BA). Nach ausführlicher Erörterung (vgl. u. a. die Sitzungsvorlagen vom 00.00.2017 und vom 00.00.2018) favorisierte die Stadt W. schlussendlich die Einrichtung einer Fahrradstraße. In der Begründung der streitgegenständlichen verkehrsrechtlichen Anordnung (vgl. Bl. 20 BA) greift der Beklagte die Diskussion der Stadt W. auf und führt aus, dass die Stadt W. auf den Beklagten mit Fragestellungen zur Verbesserung der Verkehrssituation auf dem "M. E. " zugekommen sei. Es sei der Wunsch geäußert worden, die Situation für den Radverkehr zu verbessern. Der Beklagte verweist weiter auf die Verwaltungsvorschrift zu den Verkehrszeichen 244.1 und 244.2 und führt weiter aus, dass die Strecke sich als Radverkehrsverbindung gut anbiete und bereits als solche genutzt werde. Es werde Steigerungspotential erkannt. Es sei zu erwarten, dass sich der Radverkehr als vorherrschende Verkehrsart etablieren werde. Die Begründung nimmt im Folgenden die Auswirkungen auf den Anliegerverkehr und generelle Alternativstrecken in den Blick und kommt zu dem Ergebnis, dass die verkehrsrechtliche Anordnung zumutbar sei. Die Kläger zeigen vor dem Hintergrund dieser Erwägungen mit ihrem Vorbringen nicht auf, warum von einer Unverhältnismäßigkeit der Maßnahme auszugehen ist. Das Gericht schließt sich vielmehr der Auffassung des Beklagten an, wonach die Ausweisung als Fahrradstraße für die Anlieger zwar mit gewissen Härten verbunden, aber im Ergebnis angemessen ist. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die verkehrsrechtliche Anordnung die Sicherheit der Radfahrenden verbessert und daher gewichtige Rechtsgüter (Art. 2 Abs. 1 GG) schützt. Die von den Klägern geschilderten Schwierigkeiten, unter anderem die deutlich längeren Fahrzeiten auf dem "M. E. " sowohl im privaten als auch im beruflichen Kontext, aber auch konfliktträchtige Begegnungen mit Radfahrenden treten hinter diesen Rechtsgütern zurück. Zu Recht hat der Beklagte festgestellt, dass für die Anlieger zumutbare Umwege existieren. Der von den Klägern kritisierte konfliktträchtige Begegnungsverkehr mit dem Radverkehr hat bereits vor der streitgegenständlichen Anordnung in einem gewissen Umfang stattgefunden.

bb. Soweit die Kläger die Verkehrszählungen in der Vergangenheit angreifen, ist dies für die rechtliche Überprüfung der Maßnahme unbeachtlich. Es ist unstreitig, dass der Radverkehrsanteil auf dem "M. E. " vor der Ausweisung zur Fahrradstraße nicht die beherrschende Verkehrsart war. Auch der Beklagte hat in der Begründung der Anordnung ausdrücklich ausgeführt, dass er davon ausgehe, dass durch die Ausweisung der Radverkehrsanteil erst zur vorherrschenden Verkehrsart werde. Das klägerische Argument, dass eine "Selbstbegründung der Maßnahme drohe", überzeugt das Gericht nicht. Alles andere würde den Anwendungsbereich der Ausweisung einer Fahrradstraße über den Sinn und Zweck der Norm zu stark verkürzen. Der Normgeber verfolgt bereits seit längerem das Ziel, den Radverkehr zu fördern und erlaubt deswegen die Ausweisung als Fahrradstraße nicht erst dann, wenn diese bereits die vorherrschende Verkehrsart darstellt.

Vgl. Bundesrat-Drs. 591/19, S. 3.

Der Normgeber hat in der aktuellen Begründung zur Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur StVO klargestellt, dass solch eine "Anstoßwirkung" bei der Anordnung von Fahrradstraßen ausreichend ist. Der Normgeber verfolgt ausdrücklich das Ziel, die Anordnung von Fahrradstraßen zu erleichtern.

Vgl. Bundesrat-Drs. 410/21, S. 8.

In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, dass dem Beklagten bei der Frage, ob demnächst von einer "vorherrschenden" Verkehrsart auszugehen sei, ein Prognosespielraum einzuräumen sein dürfte. Nach der Rechtsprechung steht der Straßenverkehrsbehörde aufgrund ihres Sachverstandes und ihres Erfahrungswissens eine Einschätzungsprärogative zu, welche von mehreren in Betracht zu ziehenden Maßnahmen den bestmöglichen Erfolg verspricht.

Die Prognose des Beklagten, dass der Radverkehr durch die streitgegenständliche Maßnahme zur vorherrschenden Verkehrsart werde, ist jedenfalls nicht von vornherein verfehlt. Denn die Verbindungsstraße stellt im Vergleich zu den bestehenden Radverbindungen eine kürzere Verbindung zwischen dem Ortsteil F. und der Stadt W. dar. Erfahrungsgemäß bevorzugt der Großteil der Verkehrsteilnehmer kürzere Verbindungen. Hinzu kommt, dass die Straße bereits Teil des Radwegenetzes NRW war.

cc. Die von den Klägern aufgeworfenen Fragen, ob die getroffene Maßnahme angesichts bereits bestehender Radverbindungen zwischen der Stadt W. und dem Ortsteil F. überhaupt zweckmäßig ist oder ob andere Maßnahmen zweckmäßiger gewesen wären, überschreitet die gerichtliche Überprüfungskompetenz.

Vgl. hierzu: Schenke: in: Kopp/Schenke, 23. Auflage, § 114 VwGO, Rn. 4.

3. Es ist nicht ersichtlich, dass im vorliegenden Fall eine Teileinziehung nach § 7 StWG NRW erforderlich ist. Etwas anderes folgt auch nicht aus Ziffer XII der allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 45 StVO. Denn diese sieht jedenfalls für den vorliegenden Fall keine Teileinziehung vor. Ziffer XII der allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 45 StVO bestimmt, dass im Regelfall eine Teileinziehung erforderlich ist, wenn bestimmte Verkehrsarten auf Dauer vollständig oder weitestgehend von dem durch die Widmung der Verkehrsfläche festgelegten verkehrsüblichen Gemeingebrauch ausgeschlossen werden sollen. Dies ist vorliegend nicht der Fall. Aufgrund des Zusatzzeichens "Anlieger frei" ist lediglich der Benutzerkreis eingeschränkt, aber gerade nicht die Widmung als solche berührt.

4. Schließlich ist auch nicht dem klägerischen Vortrag zu folgen, dass das Zusatzzeichen "Anlieger frei" zu unbestimmt sei. Der klägerische Vortrag erschöpft sich in einer pauschalen Behauptung, ohne substantiiert aufzuzeigen, woraus sich eine Unbestimmtheit des Zeichens ergeben soll. Darüber hinaus ist in der Rechtsprechung geklärt, dass das Verkehrszeichen "Anlieger frei" hinreichend bestimmt ist.

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_muenster/j2021/8_K_3119_18_Urteil_20211111.html - DE:VGMS:2021:1111.8K3119.18.00

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