Oberverwaltungsgericht NRW v. 20.08.2020: Zur Einmündung in der StVO und den Voraussetzungen für den Sofortvollzug einer Abschleppmaßnahme

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Urteil vom 20.08.2020 - 5 A 2289/18) hat entschieden:

Der Begriff der Einmündung in Anlage 2 Abschnitt 8 Ziffer 61 zu § 41 Abs. 1 StVO entspricht dem des § 8 Abs. 1 Satz 1 StVO.

Stützt die Ordnungsbehörde im Sofortvollzug eine Abschleppmaßnahme auf einen Verstoß gegen ein absolutes Halteverbot, welches sich als unwirksam erweist, kann sie dass ihr gemäß § 55 Abs. 2 VwVG NRW zukommende Ermessen nicht ohne Weiteres zulässigerweise dahingehend ergänzen, dass das Fahrzeug in einem Parkverbot gemäß § 12 Abs. 3 Nr. 1 Halbsatz 1 StVO abgestellt war.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen vom 18. April 2018 geändert.

Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 20. April 2017 mit dem Kassenzeichen 322190034835 und die Festsetzung der Auslagen werden aufgehoben.

Die Beklagte wird verurteilt, an den Kläger 74,00 Euro zu erstatten.

Die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen trägt die Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe:

Die zulässige Berufung ist begründet. Sie führt zur Änderung des erstinstanzlichen Urteils. Die Klage ist zulässig und begründet.

Die Klage ist - auch unter Berücksichtigung des gegenüber dem erstinstanzlichen Verfahren abweichend formulierten Antrags des Klägers - zulässig. Die modifizierte Fassung stellt dabei keine Klageänderung dar, sondern hält sich im Rahmen des von dem Kläger Begehrten, vgl. § 88 VwGO. Der Kläger hat von Beginn an die Rückzahlung der von ihm bereits gezahlten Auslagen für die Abschleppmaßnahme begehrt, weil er die gesamte Maßnahme für rechtswidrig erachtete. Der geltend gemachte Anspruch kann aber nur dann Erfolg haben, wenn der Kläger zugleich auch die auf der Grundlage des § 77 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 VwVG NRW i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 1 Gebührengesetz NRW ergangene Festsetzung der Auslagen angreift. Mangels Rechtsbehelfsbelehrung war der Bescheid im Zeitpunkt der Klageerhebung am 16. Mai 2017 noch nicht in Bestandskraft erwachsen, vgl. § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

Die Klage ist begründet. Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 20. April 2017 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (dazu 1.). Gleiches gilt auch für die Festsetzung der von dem Kläger zu erstattenden Auslagen (dazu 2.). Der Kläger hat gegen die Beklagte einen Erstattungsanspruch hinsichtlich der bereits gezahlten Kosten für die Abschleppmaßnahme (dazu 3.).

1. Der Antrag des Klägers zu 1. ist begründet. Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 20. April 2017 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Rechtsgrundlage für die angefochtene Gebührenfestsetzung ist § 15 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 der Verordnung zur Ausführung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (VO VwVG NRW) i.V.m. § 77 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW). Danach ist für - rechtmäßige - Amtshandlungen im Zusammenhang mit dem Abschleppen eines zugelassenen Kraftfahrzeugs eine Gebühr von 25,00 Euro bis 150,00 Euro zu erheben. Die der Gebührenfestsetzung zugrunde liegende Abschleppmaßnahme, bei der es sich (losgelöst von der anschließenden Verwahrung) um eine Ersatzvornahme gemäß §§ 55 Abs. 2, 57 Abs. 1 Nr. 1, 59 Abs. 1, 63 Abs. 1 Satz 5, 64 Satz 2 VwVG NRW handelt, erweist sich im Ergebnis als rechtswidrig.

Die Voraussetzungen für ein Einschreiten nach diesen Vorschriften auf der Grundlage des in § 55 Abs. 2 VwVG NRW geregelten sog. Sofortvollzugs lagen nicht vor. Danach kann Verwaltungszwang (auch) ohne vorausgehenden Verwaltungsakt angewendet werden, wenn das zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr notwendig ist und die Vollzugsbehörde hierbei innerhalb ihrer Befugnisse handelt. Zwar lag hier mit dem Verbotszeichen ein -‑ sofort vollziehbarer - Verwaltungsakt vor (dazu sogleich), der an sich das sog. gestreckte Verfahren nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW eröffnen würde. Allerdings fehlte es mangels eines erreichbaren Adressaten an der im gestreckten Verfahren jedenfalls zwingend vorgeschriebene Zwangsmittelfestsetzung (vgl. § 64 Satz 2 VwVG NRW). In diesem Fall kann im Wege eines Erst-Recht-Schlusses auf die Regelungen des Sofortvollzugs zurückgegriffen werden.

a) Der nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW vorausgesetzte zu vollziehende Grundverwaltungsakt lag entgegen der Auffassung der Beklagten nicht in dem Verkehrszeichen "Absolutes Halteverbot" nach § 41 Abs. 1 StVO i. V. m. der Anlage 2, Abschnitt 8 Ziffer 62. Das vom Kläger geführte Fahrzeug war nicht in einem Bereich abgestellt, in dem das Halten nach diesem Verkehrszeichen verboten war.

aa) An dem von der Beklagten festgestellten Abstellort des Kraftfahrzeugs galt kein Halteverbot. Gemäß Anlage 2 Abschnitt 8 Ziffer 61 zu § 41 Abs. 1 StVO gilt das durch das Zeichen 283 angeordnete Halteverbot bis zur nächsten Kreuzung oder Einmündung auf der gleichen Straßenseite oder bis durch Verkehrszeichen für den ruhenden Verkehr eine andere Regelung vorgegeben wird. Nach der Erläuterung in Ziffer 61 kann der Anfang der Verbotsstrecke durch einen zur Fahrbahn weisenden waagerechten weißen Pfeil im Zeichen, das Ende durch einen solchen von der Fahrbahn wegweisenden Pfeil gekennzeichnet sein. Bei in der Verbotsstrecke wiederholten Zeichen weist eine Pfeilspitze zur Fahrbahn, die zweite Pfeilspitze von ihr weg.

Dies zugrunde gelegt entfaltete das westlich von der Stelle, an dem der Kläger das Kraftfahrzeug abgestellt hatte, aufgestellte Verkehrszeichen 283 mit einem zur Fahrbahn bzw. nach Osten weisenden Pfeil, das den Anfang der Verbotsstrecke bestimmte, am Abstellort keine rechtliche Wirkung. Der Geltungsbereich des angeordneten Halteverbots wurde durch die Einmündung des L1. in die L.--------straße nach Osten begrenzt.

Der Begriff der Einmündung in Anlage 2 Abschnitt 8 Ziffer 61 zu § 41 Abs. 1 StVO entspricht dem des § 8 Abs. 1 Satz 1 StVO. Gemeint ist damit das rechtwinklige oder schräge Zusammentreffen zweier oder mehrerer Straßen mit nur einer Straßenfortsetzung (sog. T-Kreuzung).

Eine solche Straßeneinmündung liegt hier vor. Der L2. nimmt einen U-förmigen Verlauf und trifft in dem fraglichen Bereich rechtwinklig auf die allein durchgehende L.--------straße . Beim L2. handelt es sich auch um eine Straße in dem vorgenannten Sinne. Eine solche erfüllt den straßenverkehrsrechtlichen Begriff der Straße, wenn der Verkehrsweg ohne Rücksicht auf die Eigentumsverhältnisse am Grundstück oder eine verwaltungsrechtliche Widmung im Sinne des öffentlichen Wegerechts entweder ausdrücklich oder mit stillschweigender Duldung des Verfügungsberechtigten tatsächlich für jedermann, also ohne Beschränkung auf einzelne Personenkreise, zur Benutzung zugelassen und ihr Gebrauch durch die Allgemeinheit auch äußerlich erkennbar ist. Eine Verkehrsregelung, die sich als solche dem Verkehr nicht mitzuteilen vermag, kann nämlich prinzipiell für einen Verkehrsteilnehmer nicht verbindlich sein. Doch muss genügen, dass das Verkehrsgebot oder -verbot überhaupt nach außen in Erscheinung tritt; es kann nicht darauf ankommen, wie leicht oder wie schwer es zu erkennen ist, noch dass es von jedem Verkehrsteilnehmer, an den es sich richtet, überhaupt erkannt werden kann. Anderes würde die Verkehrsregelung in nicht erträglicher Weise relativieren und die Verkehrsordnung überhaupt in Frage stellen.

Soweit die Beklagte auf den Beschluss des Bayerischen Obersten Landesgerichts,

verweist, geht auch dieses gerade von dem gleichen rechtlichen Maßstab aus und erachtet allein einen ausschließlich dem Fußgängerverkehr zugänglichen Weg als hierfür nicht ausreichend.

Den genannten Voraussetzungen genügt der L2. . Eine Beschränkung der Nutzung des Weges auf einen bestimmten Personenkreis - etwa die Bewohner der 14 hierüber erschlossenen Häuser oder die berechtigten Nutzer des anliegenden Parkplatzes - ist nicht erkennbar. Der Gebrauch durch die Allgemeinheit ist vielmehr äußerlich sichtbar. Die Erkennbarkeit ergibt sich - in Abgrenzung zu einer bloßen Grundstückszuwegung - zu vorderst aus dem Vorhandensein eines im unmittelbaren Einmündungsbereich aufgestellten Straßenschildes. Dieses zeigt dem Verkehrsteilnehmer die von der durchgehenden Straße abweichende Benamung der Straße und begründet damit nachdrücklich die Erwartung, bei dem L2. handele es sich um eine eigenständige Straße und gerade nicht um eine bloße Grundstückszufahrt.

Dem steht nicht entgegen, dass der Bereich, in dem der L2. in die L.--------straße übergeht, unmittelbar straßenseitig keine Rundborden aufweist und eine Zufahrt nur durch die Überquerung eines Rad- und eines Gehwegs über einen abgesenkten Bordstein möglich ist. Eine solche "überführte" Straße über abgesetzte Bordsteine, die aus verkehrspsychologischen Gründen so angelegt werden und die beim Abbiegen ohnehin bestehende Rücksichtnahmepflicht zugunsten des durchgehenden Rad- und Fußgängerverkehrs verdeutlichen sollen, stellt keine derartige Ausnahmeerscheinung dar, dass der Verkehr die Geltung der an eine Einmündung geknüpften Rechtsvorschriften von vornherein als widersprüchlich empfinden müsste.

Dies gilt auch, soweit die Beklagte geltend gemacht hat, der Bereich des Zusammentreffens sei mit sogenannten T-Steinen ausgelegt worden, was typischerweise für Grundstückszufahrten zutreffe. Der Ausgestaltung der Pflasterung kommt jedenfalls hier kein maßgebliches Gewicht zu. Daneben ist auch zu berücksichtigen, dass ausweislich der von der Beklagten vorgelegten Lichtbilder Rundborde die Einmündung zwar nicht straßenseitig einfassen, wohl aber beidseitig zwischen dem die L.--------straße entlangführenden Gehweg und dem L2. verlegt sind.

Etwas anderes folgt auch nicht aus dem an dieser Stelle angebrachten - nicht gesetzlich geregelten - Schild mit dem Hinweis, dass der Rettungsweg für die Feuerwehr freizuhalten ist. Für den Verkehrsteilnehmer ergibt sich daraus kein Hinweis, dass es sich nicht um eine Straße, sondern im Gegenteil um eine lediglich private Zuwegung handelt. Insoweit sieht die auf dem Schild aufgeführte Nr. 5 der Verwaltungsvorschrift zur Landesbauordnung (VV BauO NRW) gerade vor, dass zu den für den Feuerwehreinsatz erforderlichen Flächen die Zu- und Durchgänge, die Zu- und Durchfahrten, die Aufstell- und Bewegungsflächen zählen; diese sind auf dem Grundstück selbst, ggf. aber auch auf öffentlichen Flächen (z.B. Straßen) sicherzustellen.

Soweit die Beklagte schließlich vorträgt, die Annahme einer Straße führe zur Anwendung der "Rechts-vor-Links"-Regel des § 8 Abs. 1 Satz 1 StVO und damit zu einer unklaren Verkehrssituation, steht dies dem Straßencharakter des L1. nicht entgegen. Die Vorfahrtsregelung hat keinen Einfluss auf die Einstufung eines Verkehrswegs als Straße, sondern ist vielmehr Folge einer solchen Einstufung. Sie kann zudem durch das Aufstellen entsprechender Verkehrszeichen nach § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 StVO einer angemessenen Regelung zugeführt werden.

bb) Das östlich von dem abgestellten Kraftfahrzeug aufgestellte Verkehrszeichen 283 mit in beide Richtungen (zur Fahrbahn und von dieser weg) zeigenden weißen Pfeilen konnte an dem maßgeblichen Abstellort ebenfalls kein Halteverbot begründen. Der im unteren Teil des Verkehrszeichens 283 angebrachte, von der Fahrbahn wegweisende Pfeil dient ausschließlich dem Zweck, das Ende eines Haltverbots zu kennzeichnen und kann nicht die Verbotsstrecke entgegen der Fahrtrichtung gewissermaßen "rückwärts" anordnen. Der Grundsatz der absoluten Klarheit, Eindeutigkeit und leichten Verständlichkeit straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften und Anordnungen lässt es nicht zu, ihm im Wege extensiver Auslegung eine weitergehende Bedeutung beizumessen.

Nichts anderes gilt dann auch bei derartigen, nach Satz 2 der Erläuterung in Anlage 2, Abschnitt 8 Ziffer 61 in der Verbotsstrecke wiederholten Verkehrszeichen 283. Nur dieses Verständnis ist auch mit der Vorschrift des § 41 Abs. 2 Satz 1 StVO in Übereinstimmung zu bringen. Hiernach stehen Vorschriftzeichen vorbehaltlich des - hier nicht einschlägigen - Satzes 2 dort, wo oder von wo an die Anordnung zu befolgen ist.

b) Die Abschleppmaßnahme als Mittel der Verwaltungsvollstreckung konnte sich auch nicht auf einen fiktiven Grundverwaltungsakt aus § 14 Abs. 1 OBG NRW stützen, um einen Verstoß gegen § 12 Abs. 3 Nr. 1 Halbsatz 1 StVO zu beseitigen. Nach dieser Vorschrift ist das Parken vor und hinter Kreuzungen und Einmündungen bis zu je 5 m von den Schnittpunkten der Fahrbahnkanten unzulässig. Ob das Fahrzeug tatsächlich innerhalb dieses Bereiches hinter der Einmündung abgestellt worden ist, was der Kläger in Zweifel zieht, kann im Ergebnis offenbleiben.

Jedenfalls hat die Beklagte insoweit das ihr gemäß § 55 Abs. 2 VwGO zukommende Ermessen nicht rechtsfehlerfrei gemäß § 40 VwVfG NRW ausgeübt. Dies ergibt sich aus folgenden Überlegungen: Grundlage für den hier durch einen Mitarbeiter der Beklagten verfügten Abschleppvorgang als Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung sollte, wie sich auch aus den Ausführungen der Beklagten in dem Schreiben vom 27. März 2017 ergibt, das durch die Beklagte selbst aufgestellte Verkehrszeichen 283 sein. Ein solches Halteverbot nach Verkehrszeichen 283 ist wie andere Verkehrsverbote und ‑gebote ein Verwaltungsakt in der Form einer Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 VwVfG NRW und enthält nicht nur das Verbot, an der gekennzeichneten Stelle zu halten, sondern zugleich ein - entsprechend § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO sofort vollziehbares - Wegfahrgebot für unerlaubt haltende Fahrzeuge.

Wie schon ausgeführt, hat die Beklagte die Abschleppmaßnahme ausweislich des Verwaltungsvorgangs ausschließlich auf den Verstoß gegen das Verkehrszeichen 283 gestützt. Auf zusätzliche oder jedenfalls hilfsweise tragende Erwägungen zu einem Verstoß gegen § 12 Abs. 3 Nr. 1 Halbsatz 1 StVO hat sie ihr Vorgehen nicht gegründet. Soweit die Beklagte in der mündlichen Berufungsverhandlung angedeutet hat, der eingesetzte Vollzugsbeamte habe sicherlich auch die Einmündungssituation im Blick gehabt, ist dies letztlich eine bloße Vermutung, die sich im Verwaltungsvorgang nicht manifestiert hat.

Ihr aus § 55 Abs. 2 VwVG NRW folgendes Ermessen auf der Ebene der Vollstreckung konnte die Beklagte durch ihren Vortrag im erstinstanzlichen Verfahren auch nicht in zulässiger Weise nach § 114 Satz 2 VwGO ergänzen. § 114 Satz 2 VwGO lässt nur die Ergänzung der Ermessenserwägungen, nicht deren vollständige Nachholung zu. Sofern wesentliche Teile der Ermessenserwägungen ausgetauscht oder erst nachträglich nachgeschoben wurden, liegt eine neue Ermessensentscheidung vor. Das ist etwa anzunehmen, wenn der Streitstoff wesentlich geändert wird oder wenn die Behörde die Entscheidung mit einem neuen argumentativen Unterbau versieht.

Letzteres ist hier der Fall. Die Erwägungen der Beklagten zur Vollziehung waren auf die Durchsetzung des Halteverbots und die Sicherung des fließenden Verkehrs beschränkt. Die L.--------straße grenzt an den Parkplatz des Universitätsklinikums an, der die Menge an Kraftfahrzeugen nach Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung häufig nicht fassen kann. In der Folge herrscht auf der L.--------straße regelmäßig ein hoher Parkdruck. Am Straßenrand abgestellte Fahrzeuge hindern dabei den Begegnungsverkehr. Die Durchsetzung des Parkverbotes aus § 12 Abs. 3 Nr. 1 Halbsatz 1 StVO dient hingegen anderen Zwecken. Ziel ist es insoweit, eine eventuell bestehende Gefahr durch die fehlende Überschaubarkeit einer Einmündung zu verhindern. Geschützt ist hierbei der in die weiterführende Straße einmündende ebenso wie der durchgehende Verkehr, wobei auch Fußgänger und Radfahrer eingeschlossen sind.

Angesichts dieser unterschiedlichen Schutzrichtungen stellten die Erwägungen der Beklagten, das Abschleppen des klägerischen PKW sei jedenfalls aufgrund des Verstoßes gegen § 12 Abs. 3 Nr. 1 Halbsatz 1 StVO gerechtfertigt gewesen, keine bloße Ergänzung von Ermessenserwägungen, sondern vielmehr einen Austausch der früheren Ermessenserwägungen dar.

2. Erweist sich der Gebührenbescheid damit wegen der Rechtswidrigkeit der Abschleppmaßnahme als rechtswidrig, gilt gleiches auch für die Festsetzung der von dem Kläger zu erstattenden Auslagen für die Vollstreckungshandlung. Nach § 77 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 VwVG NRW i.V.m. § 14 Abs. 2 Satz 1 werden Auslagen, die bei richtiger Behandlung der Sache nicht entstanden wären, nicht erhoben.

3. In der Folge ist der auf die Erstattung der von dem Kläger bereits gezahlten Abschleppkosten gerichtete Antrag ebenfalls begründet. Der Erstattungsanspruch folgt aus § 77 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 VwVG NRW i.V.m. § 21 Abs. 1 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW). Nach § 21 Abs. 1 GebG NRW sind überzahlte oder zu Unrecht erhobene Kosten unverzüglich zu erstatten, zu Unrecht erhobene Kosten jedoch nur, soweit eine Kostenentscheidung noch nicht unanfechtbar geworden ist. Letzteres ist nach den vorstehenden Ausführungen zur Klagefrist hinsichtlich der Festsetzung der Auslagen nicht der Fall, weil es an einer Rechtbehelfsbelehrung seitens der Beklagten fehlte, der Kläger also fristgerecht Klage erhoben hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1, § 161 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711, § 709 Satz 2 ZPO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2020/5_A_2289_18_Urteil_20200820.html - DE:OVGNRW:2020:0820.5A2289.18.00

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