Oberverwaltungsgericht NRW v. 30.06.2026: Anforderungen an die Beschwerdebegründung und Zulässigkeit des Austauschs der Ermächtigungsgrundlage im Verwaltungsprozess

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Beschluss vom 30.06.2026 - 8 B 20/26) hat entschieden:

Eine ordnungsgemäße Beschwerdebegründung liegt nur dann vor, wenn sich aus den fristgerecht dargelegten Gesichtspunkten sowohl die Fehlerhaftigkeit der angefochtenen Entscheidung als auch die Notwendigkeit ihrer Aufhebung ergeben. Beschränkt sich der Beschwerdeführer auf die Auseinandersetzung mit der Argumentation des Verwaltungsgerichts, ohne dass sich daraus - etwa im Falle der Verneinung einer von mehreren Voraussetzungen eines geltend gemachten Anspruchs durch das Verwaltungsgericht - die "Schlüssigkeit" seines Rechtsschutzbegehrens ergibt, so kommt er seiner Darlegungsobliegenheit nicht in der gebotenen Weise nach.

Die nachträgliche Heranziehung einer anderen als der im angefochtenen Verwaltungsakt genannten Rechtsgrundlage ist nach den zur Zulässigkeit des Nachschiebens von Gründen entwickelten Grundsätzen nur zulässig und geboten, soweit die anderweitige rechtliche Begründung oder das Zugrundelegen anderer Tatsachen nicht zu einer Wesensveränderung des angefochtenen Bescheides führen würde. Unterscheiden sich die in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlagen hinsichtlich Struktur und Zweckrichtung grundlegend, scheidet ein Austausch der Ermächtigungsgrundlage aus.

Trägt die Behörde neue Umstände bzw. Änderungen erst in einem laufenden Verwaltungsprozess vor, muss sie unmissverständlich deutlich machen, dass es sich nicht nur um prozessuales Verteidigungsvorbringen handelt, sondern um eine Änderung des Verwaltungsakts selbst. Bloße Ausführungen in einer Beschwerdebegründung sind nicht als neue oder nach § 114 Satz 2 VwGO ergänzte Ermessenserwägungen zu berücksichtigen.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Streitwert Verwaltung
und
Streitwert Verwaltung

Tenor:

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 22. Dezember 2025 wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,- Euro festgesetzt.

Gründe:

In Beschwerdeverfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist die gerichtliche Prüfung gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO darauf beschränkt, den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts an Hand derjenigen Gründe nachzuprüfen, die der Beschwerdeführer innerhalb der gesetzlichen Beschwerdebegründungsfrist darlegt. Die Beschwerdebegründung muss deshalb auf die tragenden rechtlichen oder tatsächlichen Erwägungen des Verwaltungsgerichts eingehen und aufzeigen, weshalb sich diese aus der Sicht des Beschwerdeführers nicht als tragfähig erweisen bzw. aus welchen rechtlichen und tatsächlichen Gründen der Ausgangsbeschluss unrichtig sein soll und geändert werden muss.

Diesen Anforderungen wird die Beschwerdebegründung nicht gerecht.

Die einzig erhobene Rüge, die streitgegenständliche verkehrsrechtliche Anordnung könne auch unabhängig vom Vorliegen eines städtebaulichen Konzepts als Einzelmaßnahme auf § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 Buchstabe b i. V. m. Abs. 10 Nr. 2 StVO gestützt werden, gibt keinen Anlass, den angegriffenen Beschluss zu ändern.

1. Die Antragsgegnerin hat ihre verkehrsrechtliche Anordnung vom 20. März 2025 nicht auf diese Ermächtigungsgrundlage, sondern auf § 45 Abs. 1b Nr. 5 StVO gestützt. Mit der Beschwerde ist schon nicht den Anforderungen von § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO genügend dargelegt, dass die vom Verwaltungsgericht ausdrücklich offengelassene Frage, ob ein solcher, bereits in der Antragserwiderung zur Verteidigung der angefochtenen Allgemeinverfügung thematisierter Austausch der Ermächtigungsgrundlage vorliegend zulässig ist, zugunsten der Antragsgegnerin zu beantworten ist.

Die Anforderungen des Darlegungsgrundsatzes sind nicht bereits dann erfüllt, wenn aufgezeigt wird, dass die Erwägungen, auf die das Verwaltungsgericht seine Entscheidung gestützt hat, unzutreffend sind. Eine ordnungsgemäße Beschwerdebegründung liegt vielmehr nur dann vor, wenn sich aus den fristgerecht dargelegten Gesichtspunkten sowohl die Fehlerhaftigkeit der angefochtenen Entscheidung als auch die Notwendigkeit ihrer Aufhebung ergeben. Die vom Beschwerdeführer vorgetragenen Gründe müssen demnach solcher Art sein, dass das Beschwerdegericht zur Überzeugung gelangt, dass die angefochtene Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist. Dabei sind Ausführungen zu einem für das mit der Beschwerde verfolgte Rechtsschutzziel erforderlichen Aspekt nicht ohne Weiteres deshalb entbehrlich, weil sich das Verwaltungsgericht nicht mit dieser Frage befasst oder diese - wie vorliegend - offengelassen hat. Zwar prüft das Oberverwaltungsgericht innerhalb des durch § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO gezogenen Rahmens den Rechtsfall grundsätzlich im gleichen Umfang wie das Verwaltungsgericht.

Im Sinne von § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO "auseinandersetzen" kann sich der Beschwerdeführer auch nur mit in der angefochtenen Entscheidung enthaltenen Ausführungen. Das Auseinandersetzungserfordernis tritt indes bereits nach dem Wortlaut des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO lediglich neben das Gebot, die Gründe aufzuzeigen, derentwegen die erstinstanzliche Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist; dieser Teil der einen Beschwerdeführer treffenden Darlegungslast wird durch eine partiell fehlende Möglichkeit der "Auseinandersetzung" nicht gegenstandslos. Das ergibt sich auch aus der Regelung des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO. Danach prüft das Oberverwaltungsgericht nur die dargelegten Gründe. Beschränkt sich der Beschwerdeführer auf die Auseinandersetzung mit der Argumentation des Verwaltungsgerichts, ohne dass sich daraus - etwa im Falle der Verneinung einer von mehreren Voraussetzungen eines geltend gemachten Anspruchs durch das Verwaltungsgericht - die "Schlüssigkeit" seines Rechtsschutzbegehrens ergibt, so kommt er seiner Darlegungsobliegenheit nicht in der gebotenen Weise nach. Damit sind auch Ausführungen erforderlich, die - ggf. durch Wiederholung oder Bezugnahme auf den erstinstanzlichen Vortrag - das Entscheidungsergebnis infrage stellen.

Diesen Anforderungen genügt die Beschwerdebegründung der Antragsgegnerin nicht. Obwohl das Verwaltungsgericht die von den Beteiligten schon im erstinstanzlichen Verfahren diskutierte Frage, ob ein Austausch der Ermächtigungsgrundlage vorliegend zulässig ist oder ob die Anordnung durch den Austausch ihrer Begründung in ihrem Wesen in rechtswidriger Weise verändert würde, ausdrücklich offengelassen hat, verhält sich die Beschwerdebegründung hierzu nicht. Bei den Ausführungen zum vom Verwaltungsgericht im Folgenden verneinten Vorliegen der Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 Buchstabe b i. V. m. Abs. 10 Nr. 2 StVO setzt sie die Zulässigkeit des Austausches der Ermächtigungsgrundlage vielmehr voraus.

Ein solcher Austausch der Ermächtigungsgrundlage ist auch nicht ohne Weiteres zulässig. Zwar haben die Verwaltungsgerichte umfassend zu prüfen, ob das materielle Recht die durch einen Verwaltungsakt getroffene Regelung trägt oder nicht. Hierzu gehört auch die Prüfung, ob ein angegriffener Verwaltungsakt kraft einer anderen als der angegebenen Rechtsgrundlage rechtmäßig ist. Erweist er sich aus anderen als in dem Bescheid angegebenen Gründen als rechtmäßig, ohne dass er durch den Austausch der Begründung in seinem Wesen geändert würde, ist der Verwaltungsakt nicht im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO rechtswidrig.

Die nachträgliche Heranziehung einer anderen als der im angefochtenen Verwaltungsakt genannten Rechtsgrundlage ist nach den zur Zulässigkeit des Nachschiebens von Gründen entwickelten Grundsätzen aber nur zulässig und geboten, soweit die anderweitige rechtliche Begründung oder das Zugrundelegen anderer Tatsachen nicht zu einer Wesensveränderung des angefochtenen Bescheides führen würde. Unterscheiden sich die in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlagen hinsichtlich Struktur und Zweckrichtung grundlegend, scheidet ein Austausch der Ermächtigungsgrundlage aus.

Die Beschwerdebegründung lässt jegliche Auseinandersetzung mit diesen - im erstinstanzlichen Vortrag von der Antragsgegnerin noch selbst, wenngleich nicht in demselben rechtlichen Kontext, angeführten - Voraussetzungen vermissen. Auch eine Wiederholung des erstinstanzlichen Vorbringens oder eine Bezugnahme auf dieses ist nicht erkennbar. Letzteres wäre für sich genommen jedenfalls hier auch nicht ausreichend. Erstinstanzlich hat die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass die verkehrsrechtliche Anordnung, die nach ihrem Wortlaut und Inhalt der Umsetzung eines Verkehrskonzepts diene, statt auf die in der Anordnung selbst angeführte und von der Antragsgegnerin nun nicht mehr als tragfähig angesehene Ermächtigungsgrundlage auf § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 Buchstabe b StVO gestützt werden könne, die ebenfalls der Umsetzung eines solchen Konzepts dienen könne. Das Beschwerdevorbringen, die streitbefangene Anordnung könne unabhängig vom Vorliegen eines städtebaulichen Konzepts als Einzelmaßnahme aufrechterhalten bleiben, zielt auf einen anderen rechtlichen Kontext; dies betrifft sowohl die tatbestandlichen Voraussetzungen als auch die Rechtsfolgenseite.

2. Ungeachtet der mangelnden Darlegung kann die verkehrsrechtliche Anordnung der Antragsgegnerin vom 20. März 2025 aber ohnehin nicht - wie die Antragsgegnerin annimmt - unabhängig vom Vorliegen eines städtebaulichen Konzepts als Einzelmaßnahme gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 Buchstabe b i. V. m. Abs. 10 Nr. 2 StVO als rechtmäßig angesehen werden. Hierfür fehlt es jedenfalls an einer ordnungsgemäßen, dem Zweck der Ermächtigungsnorm entsprechenden Ermessensausübung zu einer solchen Einzelmaßnahme.

Die Antragsgegnerin hat die verkehrsrechtliche Anordnung ausweislich der Begründung gerade nicht als eine vom Vorliegen eines verkehrsplanerischen Gesamtkonzepts unabhängige Einzelmaßnahme im Sinne von Ziffer 14d zu § 45 VwV-StVO beschlossen, sondern sich dabei auf das Radverkehrskonzept Rodenkirchen (1209/2022) und das Fahrradstraßenkonzept Rodenkirchen (3394/2023) als verkehrsplanerische Gesamtkonzepte gestützt.

Ziffer 14d zu § 45 VwV-StVO geht ausdrücklich davon aus, dass im Falle einer Einzelfallanordnung die prognostizierten Effekte für die einschlägigen Rechtsgüter und die Auswirkungen auf die Leichtigkeit des Verkehrs mit vertretbarem Aufwand im Einzelfall darzulegen und abzuwägen sind. Die verkehrsrechtliche Anordnung vom 20. März 2025 lässt eine solche eigenständige (Einzelfall-)Abwägung aber nicht erkennen, sondern erschöpft sich - angesichts der in der Verfügung herangezogenen Ermächtigungsgrundlage des § 45 Abs. 1b Nr. 5 StVO folgerichtig - im Wesentlichen in einer Bezugnahme auf die bestehenden Radverkehrskonzepte. Anlass für die Einrichtung der Fahrradstraße war demnach die Herstellung der in den Konzepten vorgesehenen, durchgehenden, sicheren und attraktiven Nord-Süd Radverkehrsverbindung zwischen Bayenthal und Marienburg. Hierbei wird auf die Beschlüsse der Bezirksvertretung Rodenkirchen Beschluss genommen. Diese genügen aber nach der mit der Beschwerde nicht angegriffenen Annahme des Verwaltungsgerichts nicht den im Rahmen von § 45 Abs. 1b Nr. 5 StVO bzw. § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 Buchstabe b StVO anzulegenden Anforderungen an ein kommunales Verkehrskonzept bzw. ein verkehrsplanerisches Gesamtkonzept, weil sie von der Bezirksvertretung Rodenkirchen und damit nicht von dem für die Beschlussfassung zuständigen Organ der Gemeinde beschlossen worden seien. Eine eigenständige Abwägung der widerstreitenden Interessen lässt die Anordnung hingegen nicht erkennen.

3. Die Antragsgegnerin hat ihre Ermessenserwägungen jedenfalls bislang auch nicht im Sinne des § 114 Satz 2 VwGO ergänzt. Ihre Ausführungen in der Beschwerdebegründung sind bei der Entscheidung des Senats über die Beschwerde nicht als neue Ermessenserwägungen zu berücksichtigen. Trägt die Behörde neue Umstände bzw. Änderungen erst in einem laufenden Verwaltungsprozess vor, so muss sie unmissverständlich deutlich machen, dass es sich nicht nur um prozessuales Verteidigungsvorbringen handelt, sondern um eine Änderung des Verwaltungsakts selbst. Andernfalls wäre dem Betroffenen keine sachgemäße Rechtsverteidigung möglich, was wiederum mit der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG nicht zu vereinbaren wäre.

Hieran fehlt es dem Vorbringen der Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren. Die Beschwerdebegründung lässt weder eine neue Ermessensausübung der Antragsgegnerin erkennen, noch enthält sie eine Klarstellung dazu, dass es sich bei den Ausführungen, wonach die verkehrsrechtliche Anordnung auch unabhängig vom Vorliegen eines städtebaulichen Konzepts als Einzelmaßnahme auf § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 Buchstabe b i. V. m. Abs. 10 Nr. 2 StVO gestützt werden könne, nicht nur um prozessuales Verteidigungsvorbringen handelt.

Bei dieser Sachlage bedarf hier keiner weiteren Erörterung, ob sich eine inhaltlich der Beschwerdebegründung entsprechende ergänzende bzw. nachgeholte Ermessensausübung noch in den Grenzen einer rechtlich zulässigen Nachbesserung,

bewegen oder der Sache nach den Erlass einer neuen verkehrsrechtlichen Anordnung darstellen würde, die die bisherige Anordnung ersetzt.

4. Ausgehend davon, dass es an einer hinreichenden Darlegung der mit der Beschwerde geltend gemachten Bedenken gegen die rechtliche Bewertung der angefochtenen verkehrsrechtlichen Anordnung durch das Verwaltungsgericht fehlt, ist im vorliegenden Verfahren kein Raum für eine von den Erfolgsaussichten unabhängige Abwägung der widerstreitenden öffentlichen und privaten Interessen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich an Nr. 46.15 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025, wonach bei verkehrsregelnden Anordnungen der Auffangwert im Sinne des § 52 Abs. 2 GKG (5.000,- Euro) anzusetzen und in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs um die Hälfte zu reduzieren ist.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2026/8_B_20_26_Beschluss_20260630.html - DE:OVGNRW:2026:0630.8B20.26.00

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