Oberverwaltungsgericht NRW v. 21.02.2025: Zur Umstufung von Bundesfernstraßen und der Bestimmung der Verkehrsbedeutung nach dem StrWG NRW

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Urteil vom 21.02.2025 - 11 A 1491/24) hat entschieden:

1. Die Rüge, eine fehlerhafte Anhörung vor Erlass einer Umstufungsverfügung nach § 8 Abs 1 StrWG NRW habe zu einer fehlerhaften Sachverhaltsermittlung geführt, zielt regelmäßig nicht auf die formelle, sondern auf die materielle Rechtmäßigkeit der Verfügung.

2. Für die Verkehrsbedeutung einer öffentlichen Straße im Sinne von § 3 Abs 1 StrWG NRW maßgebend sind die von der Straße vermittelten räumlichen Verkehrsbeziehungen. Dabei ist, da der größte Teil der Straßen eine Vielzahl von Funktionen zu erfüllen hat, nicht (allein) der durch den jeweiligen Ausbauzustand der Straße oder das jeweilige Verkehrsaufkommen bestimmte, gegebenenfalls tatsächlich überwiegende Verkehr auf der jeweiligen Straße maßgeblich. Vielmehr ist die Straße als funktionaler Teil eines Gesamtnetzes in Blick zu nehmen und auf die von der Straße nach Verlauf und Zweckbestimmung vermittelte räumliche Verkehrsbeziehung abzustellen.

3. Bei der Begriffsbestimmung der "überörtlichen Verkehrsbedeutung" im Sinne von § 3 Abs. 3 StrWG NRW ist auf den allgemeinen Wirkungsbereich der Kreise und ihre Verantwortung zur Wahrnehmung der auf ihr Gebiet begrenzten überörtlichen Angelegenheiten abzustellen.

4. Nach dem gesetzgeberischen Willen ist den Kreisstraßen grundsätzlich die Aufgabe zugewiesen, insbesondere benachbarte Grundzentren oder vergleichbare Gemeindesubzentren mit einem ähnlichen Ausstattungsstandard wie Grundzentren zu verbinden sowie überörtlich bedeutsame Verkehrserzeuger, wie größere gewerbliche Unternehmen (z. B. Kraftwerke), Mülldeponien, Flugplätzen sowie Freizeit- und Erholungseinrichtungen anzubinden.

5. "Zwischenörtlich" bedeutet nicht "Durchgangsverkehr", so dass auch Ziel- und Quellverkehr, der in das Ortszentrum hineinführt, "zwischenörtlicher Verkehr" im Sinne des § 3 Abs. 3 StrWG NRW sein kann.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Ziffern 7. und 8. der Umstufungsverfügung des Beklagten vom 3. Dezember 2021 werden aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe:

Die zulässige Berufung, deren Gegenstand nunmehr noch die Umstufungsverfügung in ihrer durch den Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht modifizierten Gestalt (Wirksamkeitszeitpunkt 1. Januar 2023) ist, ist begründet.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Aufhebung der streitgegenständlichen Verfügung aufgrund formeller Mängel; die Verfügung ist jedoch materiell rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

1. Die Rechtsgrundlagen für den Erlass der Umstufungsverfügung sind § 2 Abs. 4 FStrG und § 8 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW.

Bei der Umstufung einer Bundesfernstraße hat die für die Entscheidung zuständige oberste Landesstraßenbaubehörde zwei Teilentscheidungen zu treffen: Die erste Teilentscheidung betrifft die Abstufung der Bundesfernstraße mit der Rechtswirkung, dass die Straße ihre bisherige Eigenschaft als Bundesfernstraße verliert. Die zweite Teilentscheidung betrifft die Neueinstufung der abzustufenden Bundesfernstraße in die sich aus dem Landesrecht ergebende Straßenklasse.

Die auf der Rechtsfolgenseite der Norm angesiedelte Frage, in welche niedrigere Straßenklasse eine Straße ihrer Verkehrsbedeutung nach einzuordnen ist, stellt sich erst, nachdem auf der Tatbestandsseite festgestellt ist, dass die Straße die Voraussetzungen des § 1 FStrG nicht mehr erfüllt. Die neue Einstufung ist nach dem jeweiligen Landesrecht vorzunehmen.

Es handelt sich dabei allerdings nicht um abtrennbare, isoliert aufhebbare Teilregelungen, sondern um Bestandteile einer einheitlichen Regelung, die nur in ihrer Gesamtheit gerichtlich überprüft und gegebenenfalls aufgehoben werden kann.

Dabei steht der zuständigen Behörde bei beiden Teilregelungen kein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zu; die Bestimmung der künftigen Straßengruppe unterliegt vielmehr der vollen verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung.

2. Die Klägerin kann die Aufhebung der streitgegenständlichen Verfügung nicht wegen formeller Mängel verlangen.

a. Das Ministerium für Verkehr des Beklagten war gemäß § 2 Abs. 6 Sätze 1 und 2 FStrG i. V. m. § 8 Abs. 6 Satz 1 StrWG NRW für den Erlass der streitgegenständlichen Verfügung zuständig. Gemäß § 2 Abs. 6 Sätze 1 und 2 FStrG entscheidet die oberste Landesstraßenbaubehörde über die Umstufung einer Bundesfernstraße, soweit nicht dem Bund die Verwaltung zusteht. Die streitgegenständlichen Teilstrecken der B 480, einer Bundesstraße, befinden sich bisher in der Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen, das nach Art. 90 Abs. 3 GG in Auftragsverwaltung des Bundes tätig ist. Oberste Straßenbaubehörde im Land Nordrhein-Westfalen ist nach § 56 Abs. 1 StrWG NRW das für das Straßenwesen zuständige Ministerium. Dieses bestimmt auch gemäß § 8 Abs. 6 Satz 1 StrWG NRW die neue Straßengruppe.

b. Es kann dahinstehen, ob die Klägerin vor dem Erlass der Umstufungsverfügung angehört werden musste und, falls ja, ob eine Anhörung ordnungsgemäß durchgeführt wurde. Denn jedenfalls könnte die Klägerin gemäß § 46 VwVfG NRW die Aufhebung der Umstufungsverfügung nicht allein wegen dieses - hier unterstellten - Verfahrensfehlers verlangen.

Nach dieser Vorschrift kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der - wie hier die streitgegenständliche Verfügung - nicht nach § 44 VwVfG NRW nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.

Dabei kann dahinstehen, ob sich ein etwaiges Anhörungserfordernis aus dem StrWG NRW oder dem VwVfG NRW ergäbe. Denn § 46 VwVfG NRW ist auch auf das Anhörungserfordernis nach dem StrWG NRW anwendbar. Verfahrensfehler im Sinne des § 46 VwVfG NRW sind Verstöße gegen diejenigen Vorschriften, die das Verfahren von seiner Eröffnung bis zur abschließenden Entscheidung der Behörde, also bis zum Erlass des Verwaltungsakts betreffen. Vorschriften über das Verfahren im Sinne des § 46 VwVfG NRW sind die im Landesverwaltungsrecht oder in einschlägigen Fachgesetzen enthaltenen Vorgaben über das Verfahren.

Eine "Offensichtlichkeit" i. S. v. § 46 VwVfG NRW ist bereits dann ausgeschlossen, wenn nach den Umständen des Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Verfahrensfehler eine andere Entscheidung getroffen worden wäre.

Eine Unbeachtlichkeit eines Verfahrensfehlers kann danach regelmäßig bei gebundenen Entscheidungen - wie der vorliegenden - angenommen werden.

Anhaltspunkte dafür, dass trotz der Gebundenheit der Umstufungsentscheidung ausnahmsweise die konkrete Möglichkeit besteht, dass bei einer Anhörung nicht durch den Landesbetrieb, sondern durch das Ministerium im Verwaltungsverfahren eine andere Entscheidung getroffen worden wäre, sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Dies gilt auch für die Rüge, der Verwaltungsvorgang enthalte keine Anhaltspunkte dafür, dass die von der Klägerin erhobenen Einwände bei der Entscheidung berücksichtigt worden seien. Der Einwand der Klägerin, die ihrer Ansicht nach fehlerhafte Anhörung habe zu einer fehlerhaften Sachverhaltsermittlung geführt, führt zu keiner anderen Bewertung, denn diese Rüge zielt letztlich auf die (verwaltungsgerichtlich ohnehin voll überprüfbare) materielle Rechtmäßigkeit der Umstufungsverfügung.

Vgl. hierzu Schoch/Schneider/Schneider, VwVfG, 5. EL Juli 2024, § 46 Rn. 61.

c. Es kann dahinstehen, ob die Umstufungsverfügung, wie von der Klägerin gerügt, deshalb unbestimmt ist, weil die betroffenen Straßenabschnitte lediglich durch Netzknotenpunkte und nicht zusätzlich beispielsweise durch einen Lageplan oder die Angabe von Flurstücken definiert werden. Die Klägerin könnte allein hierauf gestützt eine Aufhebung der Umstufungsverfügung nicht verlangen, denn es fehlte insoweit jedenfalls an einer eigenen Rechtsverletzung i. S. v. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit aus § 37 Abs. 1 VwVfG NRW bedeutet im Allgemeinen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts.

Im Falle einer Umstufung lässt sich der Adressatenkreis durch ihre Rechtswirkungen eingrenzen. Zum einen sind dies der alte sowie der künftige Träger der Straßenbaulast; weiter die Anlieger der Straße, weil sich etwa die Frage der Zulässigkeit einer Zufahrt nach der Einstufung der Straße (vgl. § 25 StrWG NRW, § 9 FStrG) richtet.

Daran gemessen ergibt sich aus der bloßen Angabe von Netzknotenpunkten jedenfalls keine Rechtsverletzung der Klägerin; denn - dies ergibt sich bereits aus dem Verlauf des Verwaltungsverfahrens und wird von ihr im Übrigen auch nicht bestritten - die Klägerin war und ist anhand der Netzknotenpunkte in der Lage, zu bestimmen, auf welche Teilstrecken welcher Straßen sich die Umstufungsverfügung beziehen soll. Die Klägerin kann sich nicht darauf berufen, dass die Umstufungsverfügung möglicherweise gegenüber anderen Adressaten wegen eines abweichenden Empfängerhorizonts zu unbestimmt ist.

d. Entgegen der Ansicht der Klägerin ist die Umstufungsverfügung nach § 41 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW wirksam bekanntgemacht worden. Nach dieser Vorschrift wird die öffentliche Bekanntgabe eines schriftlichen oder elektronischen Verwaltungsaktes dadurch bewirkt, dass sein verfügender Teil ortsüblich bekannt gemacht wird. Dies ist jedenfalls dann der Fall, wenn der Entscheidungssatz des Verwaltungsaktes im vollen Wortlaut veröffentlicht worden ist.

Dies ist im vorliegenden Fall geschehen. Ob der verfügende Teil des Verwaltungsaktes neben der Angabe der Netzknotenpunkte auch weitere Bestandteile wie Flurstücksangaben oder Lagepläne beinhalten muss, ist eine Frage der - oben schon behandelten - Bestimmtheit.

3. Die Umstufungsverfügung ist jedoch materiell rechtswidrig.

a. Zwar ist die auf der ersten Stufe ergangene Abstufungsentscheidung rechtmäßig, denn durch den Bau der Ortsumgehung sind für die streitgegenständlichen Teilstrecken gemäß § 2 Abs. 4 FStrG die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG entfallen. Diese dienen nicht mehr dem "weiträumigen Verkehr", weil diesem - dies bestreitet auch die Klägerin nicht - nunmehr die Ortsumgehung zur Verfügung steht, die für derartigen Verkehr unter allen in Betracht kommenden Gesichtspunkten gegenüber der Ortsdurchfahrt mit ihren Kreisverkehren, Lichtzeichenanlagen und Ein- und Ausfahrten vorzugswürdig ist.

b. Jedoch ist die auf der zweiten Stufe auf der Grundlage von § 8 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW ergangene Einstufungsentscheidung rechtswidrig. Die streitgegenständlichen Teilstrecken entsprechen nach ihrer Verkehrsbedeutung nicht einer Gemeindestraße.

aa. Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW wird eine öffentliche Straße bei Änderung ihrer Verkehrsbedeutung der entsprechenden Straßengruppe zugeordnet. Gemäß § 3 Abs. 1 StrWG NRW handelt es sich bei den Straßengruppen um die - in den folgenden Absätzen des § 3 StrWG NRW näher bestimmten - Landesstraßen, Kreisstraßen, Gemeindestraßen und sonstigen öffentlichen Straßen.

Für die Verkehrsbedeutung einer öffentlichen Straße maßgebend sind die von der Straße vermittelten räumlichen Verkehrsbeziehungen. Dabei ist, da der größte Teil der Straßen eine Vielzahl von Funktionen zu erfüllen hat, allerdings nicht (allein) der durch den jeweiligen Ausbauzustand der Straße oder das jeweilige Verkehrsaufkommen bestimmte, gegebenenfalls tatsächlich überwiegende Verkehr auf der jeweiligen Straße maßgeblich. Vielmehr ist die Straße als funktionaler Teil eines Gesamtnetzes in Blick zu nehmen und auf die von der Straße nach Verlauf und Zweckbestimmung vermittelte räumliche Verkehrsbeziehung abzustellen.

Ausschlaggebend ist demnach die von der Straße nach ihrem Verlauf und ihrer Lage im Netz vermittelten Verkehrsbeziehung. Wie insbesondere aus der Formulierung "zu dienen bestimmt" hervorgeht, kann nicht nur die bestehende, sondern auch die ihr zugedachte Verkehrsfunktion von Bedeutung sein.

bb. Daran gemessen entspricht die Verkehrsbedeutung der streitgegenständlichen Teilstrecken nach der Inbetriebnahme der Ortsumgehung nicht der einer Gemeindestraße, sondern mindestens noch der einer Kreisstraße.

Gem. § 3 Abs. 3 StrWG NRW sind Kreisstraßen Straßen mit überörtlicher Verkehrsbedeutung, die den zwischenörtlichen Verkehrsverbindungen dienen oder zu dienen bestimmt sind; sie sollen mindestens einen Anschluss an eine Bundesfernstraße, Landesstraße oder Kreisstraße haben.

Bei der Begriffsbestimmung der "überörtlichen Verkehrsbedeutung" ist auf den allgemeinen Wirkungsbereich der Kreise und ihre Verantwortung zur Wahrnehmung der auf ihr Gebiet begrenzten überörtlichen Angelegenheiten abzustellen.

Nach dem gesetzgeberischen Willen ist den Kreisstraßen grundsätzlich die Aufgabe zugewiesen, insbesondere benachbarte Grundzentren oder vergleichbare Gemeindesubzentren mit einem ähnlichen Ausstattungsstandard wie Grundzentren zu verbinden sowie überörtlich bedeutsame Verkehrserzeuger, wie größere gewerbliche Unternehmen (z. B. Kraftwerke), Mülldeponien, Flugplätzen sowie Freizeit- und Erholungseinrichtungen anzubinden.

"Zwischenörtlich" bedeutet ferner nicht "Durchgangsverkehr", so dass auch Ziel- und Quellverkehr, der in das Ortszentrum hineinführt, "zwischenörtlicher Verkehr" im Sinne des § 3 Abs. 3 StrWG NRW sein kann.

cc. Daran gemessen kommt den streitgegenständlichen Teilstrecken mindestens noch im Hinblick auf den Verkehr aus dem Mittelzentrum Brilon zum Ortskern der Klägerin, einem Grundzentrum, überörtliche Verkehrsbedeutung zu. Ferner dient die somit auch Gemeindegrenzen überschreitende Verkehrsverbindung insoweit mindestens einer zwischenörtlichen Verkehrsverbindung.

Dabei geht der Senat nach Auswertung des relevanten Kartenmaterials sowie der Würdigung des Vortrags der Beteiligten zu den örtlichen Verhältnissen davon aus, dass die streitgegenständlichen Teilstrecken jedenfalls im Hinblick auf die Verbindung des Ortskerns der Klägerin über Gemeindegrenzen hinweg in südliche Richtung ihre Bedeutung nicht durch den Bau der Ortsumgehung verloren haben. So müsste ein aus Süden von Brilon kommender Verkehrsteilnehmer, wollte er die Ortsumgehung benutzen, um beispielsweise die jeweils im Ortskern gelegenen Kirchen oder die Aatalklinik zu erreichen, zunächst die Aftetalbrücke überqueren, nördlich des Ortskerns auf die L 549 und von dort in umgekehrter, also südlicher Richtung wieder in Richtung des Ortskerns der Klägerin fahren, wobei zugleich mehrere Höhenmeter auf dem serpentinenartig ausgebauten Heuweg zu überwinden wären. Selbst wenn diese Route, die jedenfalls einen Umweg bedeutet, zu gewissen Tageszeiten aufgrund etwaigen innerörtlichen Verkehrs zeitlich vorteilhaft sein sollte, erscheint es doch fernliegend, dass der überörtliche in den Ortskern strebende Verkehr die Ortsumgehung der sowohl in Himmelsrichtung als auch Distanz direkteren Variante über die streitgegenständlichen Teilstrecken vorziehen würde. Dabei stellt der Senat nicht in Abrede, dass etwaige Zeitersparnisse - die im vorliegenden Fall angesichts der überschaubaren Länge der Ortsdurchfahrt im Vergleich zur Ortsumgehung keineswegs gewiss sind - insbesondere angesichts der weiten Verbreitung GPS-gestützter Navigationshilfen zur Wahl der Ortsumgehung führen können. In der konkreten Konstellation sprechen jedoch die vorgenannten Gründe überwiegend dafür, dass die den Ortskern aus den umliegenden südlich gelegenen Gemeinden ansteuernden und in der Regel ortskundigen Verkehrsteilnehmer wie bisher die streitgegenständlichen Teilstrecken nutzen.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2025/11_A_1491_24_Urteil_20250221.html - DE:OVGNRW:2025:0221.11A1491.24.00

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