Verwaltungsgericht Köln v. 05.12.2025: Umfang der Festlegungsbefugnis der Regulierungsbehörde nach § 72 Abs. 3 ERegG und Zulässigkeit von Online-Konsultationen

Das Verwaltungsgericht Köln (Urteil vom 05.12.2025 - 18 K 2812/21) hat entschieden:

Die Ersetzung einer öffentlichen mündlichen Verhandlung durch eine Online-Konsultation ist nach § 5 Abs. 2 PlanSiG zulässig und erstreckt sich auch auf öffentliche mündliche Verhandlungen. Die Regulierungsbehörde ist nach § 72 Satz 3 ERegG befugt, Form und Inhalt der Unterrichtungspflichten von Eisenbahninfrastrukturunternehmen gemäß § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG festzulegen. Diese Festlegungsbefugnis dient der Ermöglichung einer zügigen Vorabkontrolle und ist gerichtlich nur eingeschränkt im Rahmen einer Plausibilitätskontrolle überprüfbar.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Streitwert Verwaltung
und
Streitwert Verwaltung

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Gründe:

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist teilweise unzulässig, im Übrigen unbegründet.

Soweit sich die Klägerin mit ihrem Antrag zu 1 gegen einige der Regelungen in Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 1. bis 3. Spiegelstrich des Beschlusses der Beklagten vom 29. April 2021 wendet, ist der Antrag zulässig, aber unbegründet. Der Beschluss der Beklagten ist insoweit rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Rechtsgrundlage für die beanstandeten Regelungen ist § 72 Satz 3 ERegG.

Gegen die formelle Rechtmäßigkeit bestehen keine Bedenken. Insbesondere stellt der Umstand, dass die Beklagte die öffentliche mündliche Verhandlung durch eine Online-Konsultation ersetzt hat, keinen Verstoß gegen § 77 Abs. 6 Satz 3 ERegG in der Fassung des Gesetzes zur Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnbereich vom 29. August 2016 (BGBl. I S. 2082 ff.) dar. Diese Fassung der Norm ist als Maßstab zugrunde zu legen, weil im Rahmen der Überprüfung der Voraussetzungen des Verwaltungsverfahrens der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung - hier der 29. April 2021 - maßgeblich ist. Die Ersetzung durch eine Online-Konsultation war durch § 5 Abs. 2 des Gesetzes zur Sicherstellung ordnungsgemäßer Planungs- und Genehmigungsverfahren während der COVID-19-Pandemie (Planungssicherstellungsgesetz - PlanSiG) gerechtfertigt. Der Anwendungsbereich des § 5 Abs. 2 PlanSiG erstreckt sich auch auf öffentliche mündliche Verhandlungen.

Vgl. hierzu ausführlich, VG Köln, Beschluss vom 25. Juni 2021 - 18 L 362/21 - juris Rn. 29 ff.

Die streitgegenständlichen Ziffern sind auch materiell rechtmäßig.

Nach § 72 Satz 3 ERegG kann die Regulierungsbehörde Festlegungen zur Ausgestaltung der Unterrichtungen aus § 72 Satz 1 ERegG treffen. Die streitgegenständlichen Regelungen des Beschlusses konkretisieren ausschließlich die Unterrichtungspflichten gemäß § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG. Nach § 72 Satz 1 Nr. 1 ERegG haben die Eisenbahninfrastrukturunternehmen die Regulierungsbehörde unter Angabe der maßgeblichen Gründe unverzüglich über die beabsichtigte Entscheidung über die Zuweisung von Zugtrassen für den Netzfahrplan einschließlich des Mindestzugangspakets, sofern Anträge ganz oder teilweise abgelehnt werden sollen, zu unterrichten. Die Unterrichtungspflicht aus § 72 Satz 1 Nr. 2 ERegG ist mit der Pflicht aus § 72 Satz 1 Nr. 1 ERegG inhaltsgleich, bezieht sich allerdings auf Trassenzuweisungen außerhalb des Netzfahrplans.

Die inhaltliche Ausgestaltung der Unterrichtung über die jeweilige Zuweisungsentscheidung ist in § 72 Satz 1 Nr. 1 2 ERegG nicht konkret definiert. Der Wortlaut der Norm verlangt lediglich, dass die Unterrichtung unverzüglich und unter Angabe der maßgeblichen Gründe erfolgt. Die Befugnis zur Ausgestaltung von Form und Inhalt der jeweiligen Unterrichtung durch ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen obliegt nach § 72 Satz 3 ERegG der Regulierungsbehörde.

Nach Sinn und Zweck der Vorschrift kommt der Regulierungsbehörde bei der Bestimmung der Art und Weise der Unterrichtung eine Einschätzungsprärogative zu. Die Ausgestaltungsbefugnis trägt dazu bei, das Ziel der Unterrichtungen gemäß § 72 Satz 1 ERegG zu erfüllen. Dieses besteht darin, die Vorabkontrolle gemäß § 72, § 73 ERegG durch die Regulierungsbehörde zu ermöglichen, indem dieser zu diesem Zweck eine hinreichende Informationsgrundlage zur Verfügung gestellt wird. Damit die Regulierungsbehörde die Vorabprüfung innerhalb der Fristen des § 73 Abs. 1 Nr. 1 ERegG für Zuweisungsentscheidungen betreffend den Netzfahrplan (10 Tage) und des § 72 Abs. 1 Nr. 2 ERegG für Zuweisungsentscheidungen im Gelegenheitsverkehr (1 Tag) abschließen kann, benötigt sie Informationen von den Betreibern der Schienenwege, die sie befähigt, die Tatsachengrundlage für ihre Prüfung zügig und effizient zu erfassen.

Vgl. Bühlmeier, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, 2020, § 72 ERegG, Rn. 74 ff.

Da der ausschließliche Zweck der Unterrichtung gemäß § 72 Satz 1 ERegG darin besteht, die Vorabprüfung der Verhaltensweisen eines Betreibers der Schienenwege vorzubereiten und zu ermöglichen, darf die Regulierungsbehörde selbst die Beschaffenheit der Unterrichtungen festlegen, die sie als notwendig erachtet. Grenzen werden dieser Ausgestaltungsfreiheit der Regulierungsbehörde durch die übrigen Vorgaben des Eisenbahnregulierungsgesetzes gesetzt. Die Regulierungsbehörde darf die Art und Weise, in welcher Betreiber der Schienenwege Unterrichtungen vorzunehmen haben, nicht eisenbahnrechtswidrig festlegen. Hierbei hat sie in erster Linie zu beachten, dass sie keine eigenen Unterrichtungspflichten bestimmen darf. Im Rahmen der Festlegungsbefugnis des § 72 Satz 3 ERegG darf sie keine Festlegungen treffen, die über die Pflichten in § 72 Satz 1 Nr. 1 bis 7 ERegG hinausgehen.

Dass § 72 Satz 3 ERegG der Regulierungsbehörde eine Einschätzungsprärogative für die Konkretisierung der Unterrichtungspflichten aus § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG einräumt, wird auch durch den in der Gesetzesbegründung dokumentierten Willen des Gesetzgebers bestätigt. Die Begründung zu § 72 Satz 3 ERegG lautet:

"Die Regelung verleiht der Regulierungsbehörde die Befugnis, Festlegungen hinsichtlich der Ausgestaltung von Mitteilungen nach Satz 1 zu treffen. Hintergrund ist, dass die Mitteilung die Regulierungsbehörde in die Lage versetzen muss, die beabsichtigten Entscheidungen der Eisenbahninfrastrukturunternehmen möglichst schnell zu erfassen und zu bewerten. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund der engen zeitlichen Prüffristen notwendig. Eine sachgerechte und zügige Prüfung durch die Regulierungsbehörde setzt voraus, dass diese hinreichende Informationen in geeigneter Form erhält. Insbesondere für die umfangreichen Regelwerke wie Schienennetz- Nutzungsbedingungen und Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen gilt, dass die beabsichtigten Änderungen nachvollziehbar darzustellen sind, so dass etwa die Übersendung von Synopsen gefordert werden könnte. Die Festlegungsbefugnis dient dazu, sich nicht im Einzelfall mit den jeweils verpflichteten Eisenbahninfrastrukturunternehmen über Form und Inhalt der Mitteilung langwierig und zeitraubend während der laufender [sic!] Fristen auseinandersetzen zu müssen, sondern ggf. allgemeine Vorgaben zur Mitteilung machen zu können."

BT-Drs. 18/8334, S. 224.

Der Gesetzgeber hat mit der Regelung in § 72 Satz 3 ERegG das Ziel verfolgt, die Regulierungsbehörde mit einer Konkretisierungsbefugnis auszustatten, damit diese ihre Vorabkontrolle der in § 72 Satz 1 ERegG aufgezählten Entscheidungen und Regelungen der Betreiber der Schienenwege möglichst effizient und vor allem zügig und damit fristwahrend durchführen kann. Das Verständnis davon, wann die Regulierungsbehörde im Unterrichtungsverfahren im Sinne der Gesetzesbegründung "hinreichende Informationen" erhält, ist wiederum anhand von Sinn und Zweck der Unterrichtung selbst auszulegen. Da die Unterrichtung der Information der Regulierungsbehörde über den zu bewertenden Sachverhalt dient, sind entsprechende Informationen durch einen Betreiber der Schienenwege dann als hinreichend zu qualifizieren, wenn der Regulierungsbehörde damit alle relevanten Tatsachen mitgeteilt werden, auf deren Grundlage eine Vorabkontrolle zügig und ohne weitere Rückfragen bei einem Betreiber der Schienenwege durchgeführt werden kann. Wann dies der Fall ist, hat vorrangig die Regulierungsbehörde unter Berücksichtigung bisheriger Erfahrungen aus Unterrichtungsverfahren zu bewerten. Die Beschränkung auf die Forderung lediglich "hinreichender" Informationen bedeutet, dass lediglich solche Informationen von den Betreibern der Schienenwege gefordert werden dürfen, die die Regulierungsbehörde befähigen, den zu bewertenden Sachverhalt so zu erfassen, dass sie darauf basierend eine Entscheidung im Sinne des § 73 Abs. 1 ERegG treffen kann.

Aus der bestehenden Einschätzungsprärogative folgt zwar nicht, dass der Beklagten ein Beurteilungsspielraum zustünde, der seinerseits vom Gericht nur eingeschränkt überprüfbar wäre. Indes kann die gerichtliche Überprüfung der Tauglichkeit von Festlegungen zur Ausgestaltung der Unterrichtungspflichten über eine Plausibilitätskontrolle nicht hinausgehen. Dies bedeutet zunächst, dass nachvollziehbar sein muss, dass die der Unterrichtungspflicht unterfallenden Informationen der (zügigen) Vorabkontrolle nach § 72 Satz 1 ERegG dienlich sind. Die Besorgung und Bereitstellung der geforderten Informationen darf für den Betreiber der Schienenwege zudem nicht unzumutbar sein. Hiervon ist allerdings erst auszugehen, wenn der zu betreibende Aufwand für den Betreiber der Schienenwege ersichtlich völlig außer Verhältnis zum Erkenntnisgewinn der Regulierungsbehörde steht. Je größer die Tragweite der Information für die Prüfung durch die Beklagte ist, desto mehr Aufwand darf von der Klägerin verlangt werden. Umgekehrt genügt bei einem lediglich geringfügigen zusätzlichen Aufwand für die Klägerin bereits ein geringeres Maß an Erkenntnisgewinn für die Beklagte.

Nach diesem Maßstab stehen die von der Beklagten in Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 1. bis 3. Spiegelstrich des streitgegenständlichen Beschlusses festgelegten Anforderungen an Unterrichtungen im Sinne von § 72 Satz 1 Nr. 1 2 ERegG im Einklang mit den eisenbahnrechtlichen Vorschriften und sind ihrerseits verhältnismäßig.

Dies gilt zunächst für die im streitgegenständlichen Beschluss in Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 1. Spiegelstrich betreffend beabsichtigte Ablehnung von Trassenanmeldungen zum Netzfahrplan und im Gelegenheitsverkehr enthaltenen Verpflichtungen. Die Anforderung, dass die Klägerin im Fall einer beabsichtigten Trassenablehnung eine bildliche Darstellung nicht nur des konkret betroffenen Konfliktbereichs mit Vor- und Nachlauf, sondern auch eine gesamthafte bildliche Darstellung eines Bereichs vorlegen soll, der ausreichend bemessen ist, um den Gesamtlaufweg des Zuges zu erkennen, konkretisiert die Unterrichtungspflichten aus § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG ihrem Sinn und Zweck entsprechend und in verhältnismäßiger Weise.

Zunächst hat die Beklagte mit der Verpflichtung, eine bildliche Darstellung vorzulegen, die den Gesamtlauf eines in einen Konfliktfall involvierten Zugs erkennen lässt, entgegen der Auffassung der Klägerin keine zusätzliche, zu § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG hinzutretende Unterrichtungspflicht begründet. Vielmehr ist eine Gesamtdarstellung des Zuglaufwegs eine von mehreren Informationen, die den Sachverhalt schildern, auf dem die im Rahmen der Unterrichtung mitzuteilende beabsichtigte Entscheidung über eine Trassenzuweisung beruht. Damit hält sie sich im Rahmen der Unterrichtungspflicht gemäß § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG.

Die Beklagte hat in rechtlich nicht zu beanstandender Weise nachvollziehbar erläutert, dass sie eine bildliche Darstellung des Gesamtlaufwegs eines Zugs auf einer konfliktbehafteten Trasse benötigt, um die beabsichtigte Trassenablehnung überprüfen zu können. Für die Kontrolle, ob die Klägerin den Verpflichtungen aus § 44 und § 52 ERegG nachgekommen ist und etwa vorhandene Konstruktionsspielräume und Koordinierungsmöglichkeiten fehlerfrei genutzt hat, ist nach Angaben der Beklagten ein Überblick über den Gesamtlaufweg eines Zugs erforderlich. Dies stützt sie auf die aus vergangenen Unterrichtungsverfahren gewonnene Erkenntnis, dass bei isolierter Betrachtung ausschließlich des Primärkonflikts scheinbare Möglichkeiten der Konfliktlösung erkennbar gewesen seien, die sich bei ganzheitlicher Betrachtung des Laufwegs als unbrauchbar erwiesen hätten. Erst bei einer nicht auf den Ausschnitt des Primärkonflikts beschränkten Betrachtung sei sichtbar geworden, dass die für den Primärkonflikt avisierte Konfliktlösung nicht in Betracht gekommen sei. Eine freie Stelle könne sich bei einer Betrachtung des Gesamtlaufwegs aufgrund einbrechender anderer Züge als untaugliche Lösung erweisen. Dieses plausibel geschilderte Phänomen führt dazu, dass den an einem Konflikt beteiligten Zugangsberechtigten Lösungsvorschläge unterbreitet werden, die von vornherein nicht geeignet sind, einen bestehenden Trassenkonflikt zu lösen. Damit die Beklagte ermächtigt wird, solche an die Zugangsberechtigten herangetragene aussichtslose Lösungsvorschläge zu erkennen und eine darauf basierende beabsichtigte Entscheidung der Klägerin beanstanden zu können, benötigt sie die bildliche Darstellung des Gesamtlaufwegs eines Zugs. Die Beklagte hat auch dargelegt, dass es sich bei dieser Konstellation nicht um einen Einzelfall handelte. Entgegen der Auffassung der Klägerin übernimmt die Beklagte auch nicht die materielle Konstruktion einer konfliktbehafteten Trasse, wenn sie unter Betrachtung des Gesamtlaufwegs eines Zugs zu dem Ergebnis kommt, dass die den Zugangsberechtigten unterbreiteten Lösungsvorschläge unzureichend waren.

Auch der von der Klägerin geltend gemachte Umstand, dass sie nach der den Zugangsberechtigten bekannten Richtlinie 402.0203 lediglich den Primärkonflikt in ein Konfliktlösungsverfahren einbezieht und damit den Gesamtlaufweg eines Zugs nicht zum Gegenstand macht, begründet keine Rechtswidrigkeit der von der Beklagten geforderten bildlichen Gesamtdarstellung. Zunächst wird der Inhalt der Unterrichtungspflichten gemäß § 72 Satz 1 ERegG nicht durch eine Richtlinie der Klägerin determiniert. Denn in welcher Form und mit welchem Inhalt Unterrichtungen vorzulegen sind, unterliegt in erster Linie der Einschätzung der Regulierungsbehörde. Die Richtlinien der Klägerin haben ersichtlich nicht das Ziel, die Vorabprüfung der Regulierungsbehörde zu fördern und dienen damit nicht dem Zweck des § 72 ERegG, eine effiziente Vorabkontrolle gemäß § 72, § 73 ERegG zu ermöglichen. Dementsprechend sind Richtlinien der Klägerin bereits nicht geeignet, die Reichweite der Unterrichtungspflichten zu definieren. Darüber hinaus ist es im Rahmen der Vorabkontrolle gemäß § 72, § 73 ERegG gerade Aufgabe der Beklagten, eine möglicherweise den gesetzlichen Anforderungen an das Konfliktlösungsverfahren nicht genügende Praxis eines Betreibers der Schienenwege zu ermitteln und daraus resultierende Entscheidungen zu beanstanden. Demnach ist es für die Konkretisierung der Unterrichtungspflicht nach § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG unbeachtlich, ob die Klägerin nach ihrer bisherigen Praxis im Konfliktlösungsverfahren den Gesamtlaufweg eines Zugs in den Blick nimmt. Denn gerade in dieser Vorgehensweise kann ein Fehler in der ordnungsgemäßen Nutzung von Koordinierungsmöglichkeiten und einer hinreichenden Information der Zugangsberechtigten liegen. Dieser Fehler kann nur dann ermittelt werden, wenn der Beklagten insofern durch die Übermittlung einer bildlichen Darstellung des Gesamtlaufwegs eines Zugs eine entsprechende Informationsgrundlage zur Verfügung gestellt wird.

Die Klägerin kann sich hinsichtlich der geforderten Darstellung des Gesamtlaufwegs eines Zugs auch nicht auf eine entgegenstehende Selbstbindung der Verwaltung berufen. Die Klägerin macht ohne Erfolg geltend, dass die Beklagte in der Vergangenheit die Darstellung des Gesamtlaufwegs eines Zugs nicht als Bestandteil der Unterrichtung über beabsichtigte Trassenablehnungen verlangt hat und diese Information nun gleichheitswidrig fordert. Selbst wenn man davon ausginge, dass die Beklagte durch ihre Verwaltungspraxis zur Rechtslage der Vorgängervorschriften § 14d AEG und § 9 EIBV a.F. ihr Ermessen hinsichtlich des Inhalts von Unterrichtungen auch noch für die nunmehr geltende, neue Rechtslage nach § 72 ERegG gebunden hätte, hat dies nicht zur Folge, dass die nunmehr hiervon abweichende Entscheidung gleichheitswidrig und damit ermessensfehlerhaft wäre. Denn jedenfalls kann eine von einer Behörde vorgenommene Ermessensbindung jederzeit aus sachgerechten Erwägungen für die Zukunft geändert werden.

Vgl. BVerwG Beschluss vom 26. Juni 2007 - 1 WB 12.07 - juris Rn. 29 m. w. N.

So liegt der Fall hier. Die Beklagte hat mit ihren Ausführungen zur Erforderlichkeit einer bildlichen Darstellung des Gesamtlaufwegs eines Zugs auf einer konfliktbehafteten Trasse hinreichende sachgerechte und willkürfreie Gründe für eine Abkehr von einer eventuellen vorigen Selbstbindung ihres Ermessens angegeben.

Die geforderte Übermittlung der bildlichen Darstellung des Gesamtlaufwegs eines Zugs steht auch nicht außer Verhältnis zu dem dadurch bei der Klägerin entstehenden Aufwand. Unter Berücksichtigung der von der Klägerin genannten Zahlen und Relationen zwischen ungelösten Konfliktfällen und Trassenanmeldungen bedarf es pro Jahr in maximal 100 ungelösten Konfliktfällen einer Erstellung und Übersendung dieser bildlichen Darstellungen. Konkret hätten im Jahr 2022 für die vorgelegten Dokumente 561 Folien zusätzlich erstellt werden müssen. Dabei sei im Durchschnitt für die Erstellung pro Screenshot und Folie in etwa ein zusätzlicher zeitlicher Arbeitsaufwand von 7 bis 8 Minuten (netto) entstanden. Hieraus errechnet sich ein zeitlicher Aufwand von ca. 65 bis 75 Stunden pro Jahr. Aus welchen Gründen dieser unter Berücksichtigung des ohnehin anfallenden Arbeitsaufwandes im Rahmen der Netzfahrplanerstellung völlig außer Verhältnis stehen sollte, hat die Klägerin auch im Klageverfahren nicht hinreichend darlegen können.

Auch die Regelung in Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 2. Spiegelstrich des streitgegenständlichen Beschlusses ist rechtmäßig. Die darin enthaltene Verpflichtung, für jeden durchfahrenen Regionalbereich - sofern zutreffend - im Rahmen der gesamthaften bildlichen Darstellung aus Gründen der Übersichtlichkeit mindestens einen getrennten Screenshot zu erstellen, entspricht dem Sinn und Zweck der Unterrichtungspflicht aus § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG und ist verhältnismäßig.

Die Beklagte hat ihren Bedarf nach dieser bildlichen Darstellung in nachvollziehbarer Weise darauf gestützt, dass eine bildliche Darstellung auf nur einer Seite unleserlich wäre, wenn der darzustellende Gesamtlaufweg eines Zugs mehrere Regionalbereiche umfasst. Dies nähme der Beklagten die Möglichkeit, die Tatsachengrundlage der beabsichtigten Entscheidung, über die die Klägerin sie unterrichtet, schnell und effizient zu erfassen. Die Verpflichtung zur Vorlage getrennter Screenshots setzt den Zweck des § 72 ERegG in konsequenter Weise fort, wenn die Beklagte nach den vorstehenden Ausführungen rechtmäßig die Vorlage einer bildlichen Darstellung des Gesamtlaufwegs des an einem Konflikt beteiligten Zugs fordert. Es ist selbsterklärend, dass die Unterlagen zur Erfüllung der Unterrichtungspflichten nach § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG in leserlicher Form vorgelegt werden, damit der auch in der Gesetzesbegründung,

vgl. BT-Drs. 18/8334, S. 224,

zum Ausdruck gebrachte Zweck einer für die Regulierungsbehörde effizient und zügig auswertbaren Informationslage erfüllt wird. Der von der Klägerin vermisste Mehrwert einer Vorlage von getrennten Screenshots für sie selbst und die beteiligten Zugangsberechtigten stellt die Rechtmäßigkeit der Verpflichtung gemäß § 72 Satz 3 ERegG nicht in Frage. Denn die Unterrichtungspflicht gemäß § 72 Satz 1 ERegG, die nach § 72 Satz 3 ERegG näher ausgestaltet wird, dient allein der Information der Regulierungsbehörde und nicht der übrigen an einem Trassenkonflikt beteiligten Parteien.

Die Erstellung und anschließende Übermittlung gesonderter Screenshots für jeden durchfahrenen Regionalbereich belasten die Klägerin nicht in unverhältnismäßiger Weise. Ihr Interesse, von dieser Verpflichtung verschont zu bleiben, muss hinter dem berechtigten Interesse der Beklagten an der Erstellung einer hinreichenden Informationsgrundlage für die Vorabprüfung gemäß § 72, § 73 ERegG zurücktreten. Die Erheblichkeit ihrer Beeinträchtigung aufgrund dieser Verpflichtung hat die Klägerin nicht substantiiert dargelegt. So ist bereits in der Tätigkeit der Erstellung von Screenshots kein erheblicher Aufwand zu erkennen, zumal dieser lediglich in maximal 100 ungelösten Konfliktfällen pro Jahr anfallen wird.

Schließlich ist auch die Regelung in Anlage 1 Ziffern 1 und 2, jeweils Buchst. b), 3. Spiegelstrich des streitgegenständlichen Beschlusses rechtmäßig. Die darin enthaltene Verpflichtung, in den bildlichen Darstellungen auch die Zugnummern und (in Form einer Legende) die Verkehrstageregelung der angrenzenden Zugtrassen anzugeben, entspricht dem Sinn und Zweck der Unterrichtungspflicht aus § 72 Satz 1 Nr. 1 und 2 ERegG und ist verhältnismäßig.

Diese Informationen tragen dazu bei, dass sich die Beklagte ein vollständiges Bild von der Konfliktsituation verschaffen kann, welches sie dann ermächtigt, im Rahmen der Vorabkontrolle gemäß § 72, § 73 ERegG eine Entscheidung zu treffen. Diese Informationen leisten einen Beitrag zur Erreichung des Zwecks der Unterrichtung gemäß § 72 ERegG. Die Beklagte hat den aus diesen Informationen resultierenden Gewinn für ihre Kontrolle gemäß § 72, § 73 ERegG plausibel dargelegt. Durch die Angabe der Zugnummern wird eine genaue Zuordnung und Abgrenzung verschiedener Trassenanfragen ermöglicht. Die mitzuteilende Verkehrstageregelung gibt Aufschluss über die zeitliche Einordnung der betroffenen und angrenzenden Trassen. Die Angabe von Zugnummern und Verkehrstageregelungen allein der von einem Konflikt betroffenen Trassen hingegen lässt den bestehenden Spielraum der Konfliktlösung nicht vollständig erkennen. Ein vollständiges Bild des Konflikts und dessen in Betracht kommender Lösungen entsteht erst, wenn die Zugnummern und Verkehrstageregelungen der an konfliktbehaftete Trassen angrenzenden Trassen gegenüber der Beklagten mitgeteilt werden. Geht es um die Frage, wie weit eine konfliktbehaftete Trasse verschiebbar ist, kann maßgeblich sein, welcher Zug an welchen Tagen die angrenzende Trasse nutzt. Um dies im Rahmen der Vorabkontrolle gemäß § 72, § 73 ERegG beurteilen zu können, benötigt die Beklagte die genannten Informationen bezüglich der angrenzenden Trassen. Dem steht der Einwand der Klägerin, dass im Zeitpunkt der Konfliktlösung nicht ersichtlich sei, ob einzelne angrenzende Trassen relevant werden können, nicht entgegen. Wie die Beklagte zutreffend ausgeführt hat, ist ein Betreiber der Schienenwege nach der Rechtsprechung auch verpflichtet, ein Teilangebot für eine Trassenzuweisung zu machen.

Ein solches Angebot erfordert eine Auseinandersetzung mit den auf angrenzenden Trassen verkehrenden Zügen inklusive der darauf bezogenen Verkehrstageregelungen. Ob diese stattgefunden hat, kann die Beklagte nur beurteilen, wenn sie Zugnummern und Verkehrstageregelungen der an konfliktbehaftete Trassen angrenzenden Trassen kennt. Dass die Klägerin dieser Verpflichtung nach eigenen Angaben bislang nicht (vollständig) nachgekommen ist, mithin die Angabe der Zugnummern für die Prüfung durch die Beklagte ihrer Auffassung nach nicht unerlässlich sei, steht dem gefundenen Ergebnis nicht entgegen. Insofern hat die Beklagte nachvollziehbar dargelegt, dass die fehlende Kenntnis der Zugnummern die Prüfung zwar nicht unmöglich mache, sie jedoch angesichts der entstehenden Hürden im Rahmen der Kommunikation erschwere. Die Tauglichkeit dieser Information für eine zügige Vorabprüfung erscheint auch vor diesem Hintergrund plausibel.

Entgegen der Auffassung der Klägerin führt die Verpflichtung zur Angabe der Zugnummern und Verkehrstageregelungen angrenzender Trassen nicht dazu, dass der Kreis der Beteiligten an einem Konfliktlösungsverfahren erweitert wird. Denn die Informationen hinsichtlich der angrenzenden Zugtrassen sollen lediglich an die Beklagte übermittelt werden. Daraus folgt nicht, dass die Zugangsberechtigten, denen die angrenzenden Zugtrassen zugewiesen worden sind, vorab im Konfliktlösungsverfahren zu beteiligen wären. Dementsprechend werden auch die von der Klägerin zu führenden Konfliktgespräche nicht zusätzlich belastet. Insoweit werden auch Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der sonstigen Zugangsberechtigten nicht preisgegeben.

Die mit der Angabe von Zugnummern und Verkehrstageregelungen angrenzender Trassen verbundene Belastung der Klägerin ist verhältnismäßig. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Herausgabe der bei der Klägerin vorhandenen Informationen außer Verhältnis zu dem Nutzen für die Beklagten bei der Ausübung der Vorabkontrolle gemäß § 72, § 73 ERegG steht. Auch unter Berücksichtigung des Vortrags der Klägerin, dass die Zugnummern händisch eingefügt werden müssten, ergibt sich hieraus noch kein unzumutbarer Aufwand.

Der Antrag zu 2, mit dem die Klägerin die Aufhebung der Anlage 1 Ziffer 1 Buchst. d) 1 des Beschlusses begehrt, soweit die darin geforderten Angaben auch eine Mitteilung der "vorläufigen Bewertung der vorstehenden Kriterien" bzw. "Klarheit über eine mögliche Bewertung der Kriterien und damit eine Offenlegung dieser Angaben bereits zum Zeitpunkt des Koordinierungsverfahrens" einschließlich der "Errechnung des Regelentgelts bereits zum Zeitpunkt der Koordinierung" durch die Klägerin umfassen, ist unzulässig. Die Anfechtungsklage ist unstatthaft.

Nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO ist die Anfechtungsklage statthaft, wenn die Aufhebung eines belastenden Verwaltungsaktes begehrt wird. Nach § 35 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Danach ist für einen Verwaltungsakt u.a. konstitutiv, dass mit ihm eine Regelung erfolgt. Ein Verwaltungsakt enthält eine Regelung, soweit mit seinem (ggf. auszulegenden) Entscheidungsausspruch eine verbindliche Rechtsfolge gesetzt werden soll. Entscheidendes Merkmal einer Regelung ist, dass damit Rechte oder Pflichten begründet, aufgehoben, geändert, festgestellt oder abgelehnt werden. Voraussetzung hierfür ist ein entsprechender Regelungs- und Bindungswille der Behörde. Bei bloßen Mitteilungen, Meinungsäußerungen oder Hinweisen fehlt es an einem solchen Regelungs- und Bindungswillen.

Vgl. Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2021, § 35 VwVfG Rn. 95 m.w.N.

Grundsätzlich entfaltet ein Verwaltungsakt materielle Bindungswirkung in Bezug auf den Regelungsausspruch - den Tenor - nicht aber in Bezug auf die den Ausspruch tragenden Gründe. Ob eine behördliche Maßnahme Regelungscharakter und damit Verwaltungsaktqualität hat, ist durch Auslegung zu bestimmen. Dabei kommt vor allem der entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 BGB Bedeutung zu. Danach ist der objektive Erklärungsgehalt der Maßnahme zu bestimmen; es kommt darauf an, wie sie der Adressat bei objektiver Betrachtung verstehen kann.

Gemessen daran hat die Beklagte in ihrem angegriffenen Beschluss vom 29. April 2021 keinen belastenden Verwaltungsakt des Inhalts erlassen, dass darin die Reichweite der Anforderungen an die Offenlegung gegenüber den Zugangsberechtigten gemäß § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG für die Klägerin bindend geregelt wird. Soweit sich im Beschluss Ausführungen zum Umfang der nach § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG im Koordinierungsverfahren gegenüber den an einem Konfliktfall beteiligten Zugangsberechtigten offenzulegenden Angaben hinsichtlich der bei der Zuweisung von Schienenwegkapazität verwendeten Kriterien befinden, nehmen diese nicht an der Regelungswirkung des angegriffenen Beschlusses teil. Nach Auslegung des streitgegenständlichen Beschlusses nach dem objektiven Empfängerhorizont ist der Inhalt des streitgegenständlichen Beschlusses dahingehend zu verstehen, dass damit lediglich Pflichten der Adressaten hinsichtlich der Unterrichtung der Regulierungsbehörde gemäß § 72 Satz 1 ERegG begründet werden, nicht hingegen Offenlegungspflichten im Verhältnis zu den Zugangsberechtigten im Koordinierungsverfahren gemäß § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG.

Für die Auslegung am Maßstab des verobjektivierten Empfängerhorizonts ist nicht der innere, sondern der erklärte Wille in der Äußerung maßgeblich, wie er unter Beachtung des sachlichen Kontextes der Äußerung verstanden werden muss.

Danach ist bei den Ausführungen der Beklagten in der Beschlussbegründung zu der Offenlegungspflicht gemäß § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG ein für eine Regelungswirkung erforderlicher Bindungswille nicht erkennbar. Diese Darlegungen sind nicht darauf gerichtet, eine Rechtsfolge gegenüber den Adressaten des Beschlusses und damit auch der Klägerin zu setzen. Diesen fehlenden Regelungswillen dokumentierte die Beklagte explizit, indem sie auf den Seiten 22 und 23 des angegriffenen Beschlusses eindeutig und unmissverständlich erklärt hat, mit der Verpflichtung im Sinne des § 72 Satz 3 ERegG ausdrücklich keine Festlegungen zur Ausgestaltung des Koordinierungsverfahrens und damit zu der Offenlegungspflicht der Betreiber der Schienenwege gegenüber den an einem Konflikt beteiligten Zugangsberechtigten treffen zu wollen. Lediglich zur Vermeidung von Rechtsunsicherheiten habe sie zu den Offenlegungspflichten im Koordinierungsverfahren Stellung genommen. Diese Einordnung der im Beschluss mitgeteilten rechtlichen Einschätzung zur Reichweite der Offenlegungspflicht gemäß § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG hat die Beklagte auch in den gerichtlichen Verfahren wiederholt und ausdrücklich bekräftigt, dass sie sich bei eventuellen künftigen Maßnahmen gegen die Klägerin nicht auf eine etwaige Bestandskraft der von der Klägerin dem streitgegenständlichen Beschluss entnommenen Festlegungen zum Umfang der im Koordinierungsverfahren gemäß § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG vorzulegenden Informationen berufen werde (vgl. Schriftsatz der Beklagten vom 21. Juni 2021, S. 33, Bl. 231 der Gerichtsakte im Verfahren 18 L 1041/21).

Einen darüber hinausgehenden Inhalt kann ein Adressat unter objektivierter Betrachtung den Ausführungen im Beschluss auch nicht beimessen. Dies zeigt bereits die für den Beschluss maßgebliche Rechtsgrundlage, die sich allein auf die Unterrichtungspflichten gegenüber der Beklagten bezieht. Der angegriffene Beschluss beruht auf § 72 Satz 3 ERegG, wonach die Regulierungsbehörde Festlegungen zur Ausgestaltung der Unterrichtungen aus § 72 Satz 1 ERegG trifft. Diese Ermächtigungsgrundlage gibt der Regulierungsbehörde lediglich die Befugnis, die Art und Weise der Unterrichtungen nach § 72 Satz 1 ERegG festzulegen, die sie befähigt, die gesetzlich vorgesehene Vorabprüfung der von einem Betreiber der Schienenwege beabsichtigten Entscheidung durchzuführen und eventuelle Ablehnungen innerhalb der gemäß § 73 Abs. 1 ERegG vorgegebenen Fristen auszusprechen. Die Regulierungsbehörde benötigt hierfür hinreichende Informationen in einer Form, die eine zügige Erfassung der Tatsachengrundlage ermöglicht.

Vgl. BT-Drs. 18/8334, S. 224.

Allgemeine, im Vorfeld festgelegte Vorgaben für die Unterrichtung durch die Betreiber der Schienenwege vermeiden die Notwendigkeit von Rückfragen bei den Betreibern der Schienenwege innerhalb der Fristen gemäß § 73 Abs. 1 ERegG.

Vgl. Bühlmeier, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, 2020, § 72 ERegG, Rn. 75.

Dass die Befugnisse gemäß § 72 Satz 3 ERegG keine Vorgaben für die Ausgestaltung des Koordinierungsverfahrens zulassen, hat auch die Beklagte erkannt und hierzu auf Seite 22 des angegriffenen Beschlusses ausdrücklich klargestellt:

"Gleichwohl stellt die Bundesnetzagentur klar, dass die Reichweite der sich aus § 72 Satz 3 ERegG ergebenden Befugnisse nicht unmittelbar Festlegungen zur Ausgestaltung der Entscheidungsprozesse des EIU umfasst."

Daraus ergibt sich, dass mit den von der Beklagten in dem angegriffenen Beschluss geregelten Vorgaben für die Art und Weise der Unterrichtungen im Sinne des § 72 Satz 1 ERegG keine inhaltlichen Anforderungen an die von Betreibern der Schienenwege nach Maßgabe von § 52 Abs. 3 bis 8 ERegG durchzuführenden Konfliktlösungsverfahren gestellt werden, die an der materiellen Bindungswirkung des streitgegenständlichen Verwaltungsakts teilnähmen.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht unter Einbeziehung des mehrstufigen Zuweisungssystems, welches über das Koordinierungs- und Streitbeilegungsverfahren in einem Vorabprüfungsverfahren nach § 73 Abs. 1 Nr. 1 ERegG münden kann. Sofern die Klägerin die für die Unterrichtung geforderten Unterlagen vorlegt, ist sie ihrer Verpflichtung aus dem hier angegriffenen Beschluss vollständig nachgekommen. Da die Rechtsauffassung der Beklagten zu § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG keine Auswirkungen auf den Inhalt der Unterrichtungspflichten der Klägerin gemäß § 72 Satz 1 ERegG hat, kann eine Unterrichtung durch die Klägerin nicht deshalb unvollständig sein, weil diese die Reichweite der Offenlegungspflicht gemäß § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG anders definiert als der Begründung des streitgegenständlichen Beschlusses zu entnehmen ist. Insoweit wird auch der Beginn der Frist des § 73 Abs. 1 Nr. 1 ERegG nicht verzögert, innerhalb derer die Beklagte eine beabsichtigte Trassenablehnung überprüfen und die Entscheidung ablehnen kann. Zu der von der Klägerin befürchteten Beeinträchtigung der Netzfahrplanerstellung kommt es nicht. Denn die Zurückweisung einer Unterrichtung als unvollständig (mit der Folge einer Zeitverzögerung für die beabsichtigte Trassenablehnung) kann die Beklagte nicht mit ihrer Auffassung zu der Reichweite der Offenlegungspflicht gemäß § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG begründen. Ob die von der Klägerin zum Zweck der Unterrichtung eingereichten Unterlagen nach Auffassung der Beklagten den Anforderungen des § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG gerecht werden, ist nicht für die Überprüfung der Vollständigkeit einer Unterrichtung nach § 72 Satz 1 Nr. 1 ERegG relevant. Diese Frage ist ausschließlich Gegenstand des sich an eine Unterrichtung anschließenden Vorabprüfungsverfahrens durch die Beklagte. Sofern die Beklagte etwa ein von der Klägerin durchgeführtes Koordinierungsverfahren - mangels hinreichender Offenlegung der Angaben zu den Zuweisungskriterien gegenüber den betroffenen Zugangsberechtigten - beanstanden wollte, könnte dies erst in einem weiteren Verwaltungsakt erfolgen, nämlich der Ablehnung der von der Beklagten mitgeteilten beabsichtigten Entscheidung gemäß § 73 Abs. 1 ERegG. Da die Klägerin gegen einen solchen Verwaltungsakt erneut (einstweiligen) Rechtsschutz in Anspruch nehmen könnte, fehlt ihr für den in diesem Verfahren gestellten Antrag ebenfalls das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis.

Aus diesen Gründen ist in den streitgegenständlichen Ausführungen der Beklagten auch kein formeller Verwaltungsakt zu sehen, der mit der Anfechtungsklage angegriffen werden könnte. Zwar sind Maßnahmen, die nach ihrem äußeren Eindruck den Anschein eines Verwaltungsakts erwecken, grundsätzlich mit den für Verwaltungsakte vorgesehenen Rechtsbehelfen angreifbar.

Vgl. von Alemann/Scheffczyk, in: BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, 69. Edition Stand 01.04.2025, § 35 Rn. 38, 41 f.

Wie bereits dargelegt, wurde diesbezüglich jedoch gerade kein Anschein eines Verwaltungsaktes erweckt. Die Ausführungen zum Umfang der gesetzlichen Offenlegungspflichten nach § 52 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 ERegG finden sich auch nicht im verfügenden Teil der streitgegenständlichen Festlegung, sondern allein in deren Begründung. Es handelt sich nach dem objektiv erkennbaren behördlichen Willen, wie er in Form und Inhalt zum Ausdruck kommt, gerade nicht um eine solche hoheitliche Regelung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

35.000,- Euro

festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Dabei war für jede der von der Klägerin mit ihrem Hauptantrag angegriffenen sieben Verpflichtungen aus Anlage 1 des streitgegenständlichen Beschlusses der Auffangstreitwert in Höhe von 5.000 Euro, insgesamt also 35.000 Euro anzusetzen.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_koeln/j2025/18_K_2812_21_Urteil_20251205.html - DE:VGK:2025:1205.18K2812.21.00

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