Verwaltungsgericht Köln v. 01.12.2025: Zur Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für eine Grundstückszufahrt und die Grenzen der Ermessensreduzierung auf Null

Das Verwaltungsgericht Köln (Urteil vom 01.12.2025 - 21 K 6566/25) hat entschieden:

Ein Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für eine Grundstückszufahrt besteht nicht, wenn die Behörde ihr Ermessen auf im Rahmen des § 18 StrWG NRW beachtliche öffentliche Belange mit Bezug zum öffentlichen Straßenraum stützt, wie die Beeinträchtigung der Barrierefreiheit für zu Fuß Gehende oder der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs durch Ein- und Ausparkbewegungen. Eine Reduzierung des Ermessens auf Null ist in solchen Fällen nicht gegeben, auch nicht durch Interessen wie die zukünftige Einrichtung einer Ladeinfrastruktur für E-Fahrzeuge, den Transport schwerer Lasten oder die Steigerung des Grundstückswerts. Eine durch früheres Verwaltungshandeln eingetretene Selbstbindung der Verwaltung kann durch Umstellung der Verwaltungspraxis für die Zukunft aufgehoben werden.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Streitwert Verwaltung
und
Streitwert Verwaltung

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung der Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Gründe:

Das Gericht kann mit dem Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 VwGO.

Eine verständige Würdigung des klägerischen Vortrags gemäß § 88 VwGO ergibt, dass der Kläger neben der Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der beantragten Erlaubnis hilfsweise auch die Verpflichtung zur Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis bzw. Verpflichtung der Beklagten zu einer Neubescheidung begehrt. In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist anerkannt, dass der Ausspruch der Verpflichtung zur Neubescheidung grundsätzlich keinen eigenständigen Antrag des Klägers voraussetzt, sondern regelmäßig als Minus im Verpflichtungsbegehren nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO enthalten ist. Etwas Anderes gilt nur, wenn ein Kläger mit Bindungswirkung für das Gericht seinen Antrag bewusst und gezielt auf einen Verpflichtungsausspruch beschränkt und für den Fall des Bestehens eines Ermessens- oder Beurteilungsspielraums einen Bescheidungsausspruch ausschließt.

Eine solche Beschränkung des Klagebegehrens ist dem Vortrag des Klägers jedoch nicht zu entnehmen; im Gegenteil stützt er seinen Vortrag auch darauf, dass die Entscheidung der Beklagten vom 29. Juli 2025 (vom Kläger irrtümlich auf den 14. Juli 2025 datiert) im Einzelnen ermessensfehlerhaft sei.

Die so ausgelegte, zulässige Klage hat sowohl hinsichtlich des Haupt- als auch hinsichtlich des Hilfsantrags keinen Erfolg.

Der Hauptantrag ist unbegründet. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

Ein solcher Anspruch folgt nicht aus dem Recht auf Straßenanliegergebrauch gemäß § 14a StrWG NRW. Nach dieser Vorschrift dürfen Eigentümer und Besitzer von Grundstücken, die an einer öffentlichen Straße gelegen sind (Straßenanlieger), innerhalb der geschlossenen Ortslage die an die Grundstücke angrenzenden Straßenteile über den Gemeingebrauch hinaus benutzen, soweit diese Benutzung zur Nutzung des Grundstücks erforderlich ist, den Gemeingebrauch nicht dauernd ausschließt oder erheblich beeinträchtigt oder in den Straßenkörper eingreift.

Die Anlage einer Grundstückszufahrt durch Bordsteinabsenkung geht über den Gemeingebrauch hinaus, denn es handelt sich hierbei um einen Eingriff in den Straßenkörper.

Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf Erteilung einer danach für die Errichtung einer Grundstückszufahrt erforderlichen Sondernutzungserlaubnis gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW.

Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis steht grundsätzlich im Ermessen der Behörde. Diese hat ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten, § 40 VwVfG NRW. Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für eine straßenrechtliche Sondernutzung soll eine Nutzung der betroffenen Straßen und Wege sicherstellen, die den Widmungszweck, insbesondere den Gemeingebrauch, nicht wesentlich beeinträchtigt. Die Ermessensausübung hat sich dabei an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben.

Zu diesen Gründen zählen insbesondere ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrundes und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) sowie Belange des Straßen- und Stadtbilds.

Eine Verdichtung des Anspruchs des Klägers auf die pflichtgemäße Ausübung dieses Ermessens durch die Beklagte zu einem Anspruch auf Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis würde voraussetzen, dass das Ermessen der Behörde auf Null reduziert wäre, weil sich nur die Erteilung der Erlaubnis als die einzig richtige Rechtsfolge erwiese.

Vgl. Geis, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 7. EL Mai 2025, § 40 VwVfG Rn. 38, 44.

Eine solche Ermessensreduzierung auf Null ist jedoch nicht gegeben. Die vom Kläger geltend gemachten Interessen überwiegen die von der Beklagten genannten öffentlichen Belange nicht in einem Maße, in dem einzig die Erteilung der Erlaubnis die rechtmäßige Entscheidung wäre.

So hat die Beklagte ihre Ablehnung auf im Rahmen des § 18 StrWG NRW beachtliche öffentliche Belange mit Bezug zum öffentlichen Straßenraum gestützt, namentlich auf die Erwägungen, dass Bordsteinabsenkungen durch die Querneigung die Barrierefreiheit für zu Fuß Gehende beeinträchtigen sowie dass Ein- und Ausparkbewegungen eine Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs darstellen. Diese Aspekte treffen auch auf die konkrete Lage der beantragten Zufahrt zu, zu dessen Beurteilung der Einzelrichter neben dem Akteninhalt das Online-Kartentool "Tim-Online" des Landes Nordrhein-Westfalen herangezogen hat. So würde die begehrte Zufahrt über den Fußweg führen, der zwischen dem vor dem klägerischen Grundstück liegenden öffentlichen Stellplatz und dem klägerischen Grundstück selbst verläuft, und hierdurch sowohl eine Erhöhung der Querneigung als auch eine Beeinträchtigung des Fußverkehrs hervorrufen.

Dies vorausgeschickt, kann dahinstehen, ob die Beklagte - wofür viel spricht - ihren Bescheid zusätzlich auf die Erwägung hätte stützen können, dass durch die begehrte Zufahrt ein öffentlicher Parkplatz entfallen würde; ihr diesbezüglicher Vortrag im Schriftsatz vom 23. September 2025, in dem sie offenbar irrtümlich davon ausgeht, dass ihr Bescheid diese Erwägung bereits enthalte, erfüllt insoweit nicht die Voraussetzungen für ein Nachschieben von Ermessenserwägungen gemäß § 114 Satz 2 VwGO, sondern ist vielmehr als bloßes prozessuales Verteidigungsvorbringen zu werten.

Soweit der Kläger geltend macht, seine vorhandene, fußläufig erreichbare Garage sei gegenüber einer direkten Zufahrt auf sein Grundstück aufgrund einer möglichen zukünftigen Einrichtung einer Ladeinfrastruktur für E-Fahrzeuge nicht gleichwertig, ist dies schon deshalb kein berücksichtigungsfähiger Belang, weil der Kläger weder im Verwaltungs- noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu einer geplanten Anschaffung von E-Fahrzeugen substantiiert vorgetragen hat. Im Übrigen hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen für den Fall des erstmaligen Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zum Zweck der Errichtung einer Ladestation auf eigenem Grundstück festgestellt, dass dieses Interesse keine Ermessensreduzierung auf Null begründe, da ein Antragsteller insoweit anderen Bürgern ohne unmittelbar auf ihrem Grundstück gelegener Parkmöglichkeit gleichstehe, welche die Batterien ihres Elektrofahrzeugs nicht direkt an ihrem Haus aufladen könnten, sondern hierzu eine öffentlich zugängliche Ladestation aufsuchen müssten.

Auch der vom Kläger angeführte Aspekt der Barrierefreiheit ist bereits in Ermangelung eines entsprechenden substantiierten Vortrags nicht zu berücksichtigen.

Soweit der Kläger weiter geltend macht, seine fußläufig erreichbare Garage sei mit Blick auf den Transport schwerer Lasten nicht gleichwertig, führt dies ebenfalls nicht zu einer Ermessensreduktion auf Null. Es ist dem Kläger nicht nur zumutbar, sondern gerade die Konsequenz des von § 18 StrWG NRW intendierten Gemeingebrauchs öffentlichen Straßenraums, dass Verkehrsteilnehmer bisweilen Strecken von einigen bis zu einigen hundert Metern zurücklegen müssen, um von einem freien Parkplatz zu Ihrem Zuhause zu gelangen.

Vgl. VG Köln, Gerichtsbescheid vom 4. Juni 2021 - 21 K 796/21 -, juris Rn. 33.

Unbeachtlich ist auch das Interesse des Klägers an einer Steigerung des Grundstückswerts.

Eine Ermessensreduktion ergibt sich auch nicht wegen der anderen Eigentümern in der Vergangenheit erteilten Sondernutzungserlaubnisse. Eine durch früheres Verwaltungshandeln eingetretene Selbstbindung der Verwaltung kann durch Umstellung der Verwaltungspraxis ohne Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG für die Zukunft aus sachgerechten Erwägungen wieder aufgehoben werden.

Die Beklagte hat ihre Verwaltungspraxis nach 2011 - dies ist gerichtsbekannt - insoweit aus sachgerechten Erwägungen - namentlich der Bewahrung öffentlichen Parkraums - dahingehend geändert, nur noch für solche Grundstücke eine Stellplatzzufahrt zu genehmigen, die über keinen eigenen Stellplatz auf dem Grundstück selbst oder in dessen näherer Umgebung verfügen. Einer irgendwie gearteten öffentlichen Bekanntmachung bedurfte es dabei jedenfalls schon deshalb nicht, weil auch die vorherige Verwaltungspraxis nicht anders als durch die tatsächlich erteilten Erlaubnisse nach außen bekannt gegeben worden war.

Vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Ders., VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 40 Rn. 124 m. w. Nachw.

Etwas Anderes ergibt sich nicht aus den vom Kläger angeführten Grundstücken. Wie sich aus dem Verwaltungsvorgang der Beklagten ergibt, wurden für die Zufahrten zu den Grundstücken Z.-straße 0, V.-straße 00, O.-straße 00, U.-straße 0, J.-straße 0, G.-straße 0, P.-straße 0, T.-straße 00 sowie E.-straße 0 keine Sondernutzungserlaubnisse erteilt. Gleiches gilt nach den Angaben der Beklagten im verwaltungsgerichtlichen Verfahren für die Grundstücke C.-straße 00 und 00, D.-straße 00, Y.-straße 0 und S.-straße 0; dort hätten die Anlieger sich schlicht den Umstand zunutze gemacht, dass die Bordsteine bereits spürbar abgesenkt seien. Ungeachtet der hier nicht zu klärenden, straßenverkehrsrechtlichen Frage, ob diese Anlieger mit ihrem Stellplatz überhaupt von der Regelung des § 12 Abs. 3 Nr. 5 StVO profitieren,

begründen die auf diesen Grundstücken lediglich faktisch vorhandenen Stellplätze jedenfalls keine Genehmigungspraxis, auf die sich der Kläger mit seinem Begehren berufen könnte. Auch ergibt sich hieraus kein Anspruch des Klägers auf eine entsprechende Straßengestaltung der Z.-straße.

Die weiter vom Kläger genannten Grundstücke G.-straße 00 und M.-straße 0 sind mit Autos nicht direkt anfahrbar und somit mit dem klägerischen Grundstück schon nicht vergleichbar. Auch die Situation auf dem Grundstück C.-straße 00 ist mit dem klägerischen Grundstück nicht vergleichbar, denn dieses ist mit einer Polizeidienststelle bebaut. Das Gericht folgt insoweit den vom Kläger nicht bestrittenen Angaben der Beklagten, die es zudem auch mit dem Online-Kartentool "Tim-Online" des Landes Nordrhein-Westfalen abgeglichen hat.

Auch der zulässige Hilfsantrag ist unbegründet.

Jedenfalls die im Rahmen des Hauptantrags vorstehend schon behandelten Erwägungen der Beklagten, die insoweit die Ablehnung ersichtlich selbständig tragen sollen, sind nicht zu beanstanden. Diese haben - wie vorstehend schon dargelegt - einen konkreten Bezug zu den Aspekten der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie zur Abwägung der widerstreitenden Interessen der Anlieger und sonstigen Benutzer der Straße. Dass bzw. wie die Beklagte diese Bedenken anstelle einer vollständigen Ablehnung durch eine Erlaubnis unter Auflagen hätte beseitigen können, ist vom Kläger schon weder substantiiert vorgetragen noch anderweitig ersichtlich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 84 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

5.000,- Euro

festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht dem Auffangstreitwert.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_koeln/j2025/21_K_6566_25_Urteil_20251201.html - DE:VGK:2025:1201.21K6566.25.00

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