Verwaltungsgericht Gelsenkirchen v. 09.09.2025: Ablehnung eines Bauvorbescheids wegen straßenrechtlicher Belange bei Nutzungsänderung einer Scheune zu Wohnzwecken an einer Bundesfernstraße.

Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Urteil vom 09.09.2025 - 6 K 675/24) hat entschieden:

Ein Bauvorbescheid ist abzulehnen, wenn dem Vorhaben § 9 Abs. 2 FStrG entgegensteht. Die Erteilung einer Baugenehmigung bedarf gemäß § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 FStrG der Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde, wenn bauliche Anlagen auf Grundstücken, die an Bundesfernstraßen angeschlossen sind, anders genutzt werden und dies zusätzlichen Quell- und Zielverkehr mit sich bringt. Die Zustimmung ist zu versagen, soweit dies wegen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nötig ist.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des beigeladenen Landes trägt der Kläger.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Kläger wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Gründe:

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Die mit Bescheid der Beklagten vom 31. Januar 2024 erfolgte Ablehnung ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO); der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung des beantragten positiven Bauvorbescheides.

Ein positiver Bauvorbescheid zu einzelnen Fragen des Bauvorhabens ist gemäß § 77 Abs. 1 i.V.m. § 74 Abs. 1 Bauordnung (BauO) NRW 2018 zu erteilen, wenn dem Vorhaben insoweit keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen.

Vorliegend bezieht sich die Bauvoranfrage zunächst auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens. Darüber hinaus wird im Antragsformular aber auch die "Zufahrt [zur] B xxx" zum Gegenstand der Voranfrage gemacht. Damit umfasst diese auch die Zulässigkeit des Vorhabens nach § 9 Abs. 2 und 3 FStrG, was der Prozessbevollmächtigte des Klägers auf Nachfrage ausdrücklich bekräftigt hat.

Die Einbeziehung dieser straßenrechtlichen Frage in die Bauvoranfrage begegnet keinen Bedenken. Denn ohne die Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde darf die Beklagte nach § 9 Abs. 2 FStrG eine Baugenehmigung für das Vorhaben nicht erteilen. Die Beteiligung erfolgt dabei behördenintern; der Bauherr kann die Zustimmung daher nicht unmittelbar in einem Klageverfahren gegen die Straßenbehörde erstreiten, sondern muss gegebenenfalls Verpflichtungsklage auf Erteilung der Baugenehmigung erheben.

Vgl. nur Grupp, in: Marschall, FStrG, Kommentar, 6. Aufl. 2012, § 9 Rn. 36 f. mit weiteren Nachweisen.

Vor diesem Hintergrund entspricht es Sinn und Zweck des Vorbescheidsverfahrens, dass die Zulässigkeit nach § 9 Abs. 2 und 3 FStrG auch zum Gegenstand einer Voranfrage gemacht werden kann.

Die so verstandene Bauvoranfrage war abzulehnen, weil dem Vorhaben § 9 Abs. 2 FStrG entgegensteht.

Gemäß § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 FStrG bedarf die Erteilung einer Baugenehmigung der Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde, wenn bauliche Anlagen auf Grundstücken, die außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten über Zufahrten oder Zugänge an Bundesfernstraßen unmittelbar oder mittelbar angeschlossen sind, erheblich geändert oder anders genutzt werden. Dass es sich vorliegend um einen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrt liegenden Abschnitt der B xxx handelt, steht außer Zweifel. Das Baugrundstück ist durch eine Zufahrt unmittelbar an diesen Abschnitt angeschlossen. Ob die in Rede stehende Scheune "erheblich geändert" werden soll, mag dahinstehen. Sie soll jedenfalls "anders genutzt" werden. Bei der Tatbestandsalternative der Nutzungsänderung fehlt das einschränkende Merkmal "erheblich"; auch sie erfüllt den Tatbestand des § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 FStrG allerdings nur, wenn straßenrechtliche Belange zumindest berührt sind.

Vgl. Bender, in: Müller/Schulz (Hrsg.), FStrG, 3. Aufl. 2022, § 9 Rn. 53; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Aufl. 2020, Rn. 592.

Dies ist vorliegend der Fall. Denn die Änderung der Nutzung des in Rede stehenden Gebäudes von "Scheune" in "Wohnhaus" bringt ersichtlich zusätzlichen Quell- und Zielverkehr mit sich.

Die Zustimmung darf nach § 9 Abs. 3 FStrG nur versagt oder mit Bedingungen und Auflagen erteilt werden, soweit dies wegen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausbauabsichten oder der Straßenbaugestaltung nötig ist. Es handelt sich insoweit um eine Tat- und Rechtsfrage, die in vollem Umfang der gerichtlichen Prüfung und Entscheidung unterliegt; ein Beurteilungs- oder Ermessensspielraum der Straßenbaubehörde ist nicht gegeben.

Vorliegend ist die Versagung der Zustimmung wegen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nötig.

Das Zustimmungserfordernis dient nicht allein der Abwehr von Gefahren im engeren (polizei- und ordnungsrechtlichen) Sinne. Zwar soll die Vorschrift auch verhindern, dass im Einzelfall bereits bestehende Gefahren erhöht werden oder neue Gefahren entstehen und so die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts mindern. Sie geht jedoch über das Ziel der reinen Gefahrenabwehr hinaus, indem sie den normalen Verkehrsablauf in den Blick nimmt und schützt, ohne dass etwa zwingend bereits die Wahrscheinlichkeit von Verkehrsunfällen bestehen muss; eine konkrete Verkehrsgefährdung ist also nicht erforderlich. Der reibungslose und ungehinderte Verkehr soll vielmehr ebenfalls sichergestellt werden. Die Beschränkungen beruhen dabei auf der Überlegung, dass die Bundesfernstraßen als überörtliche Verbindungen besonders frequentiert und für hohe Geschwindigkeiten eingerichtet sind. Sie können ihre Aufgabe nur erfüllen, wenn alle Einflüsse ferngehalten werden, die die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigen. Zu prüfen sind die Auswirkungen des Vorhabens auf die durchschnittlichen Verkehrsverhältnisse, die bestehende Gefahrensituation und den durchschnittlichen Fahrer. Abzustellen ist darauf, ob nach den konkreten Gegebenheiten unter Beachtung der örtlichen Situation die nicht nur theoretische, sondern erkennbare Möglichkeit, nicht dagegen die unbedingte Gewissheit besteht, dass das Vorhaben nach seiner Lage, Größe und Art den Verkehrsablauf auf der Bundesfernstraße beeinträchtigt oder gefährdet.

Dabei ist das streitgegenständliche Vorhaben entgegen dem Ablehnungsbescheid der Beklagten nicht mit einem Zustand "ohne Zufahrt zur Bundesstraße" zu vergleichen. Denn an den beiden bereits vorhandenen Wohneinheiten und ihrer Zufahrt zur Bundesstraße soll sich im Zuge der geplanten Baumaßnahme nichts ändern. In den Blick zu nehmen ist vielmehr allein die hinzukommende dritte Wohneinheit im Scheunengebäude und die mit ihr einhergehende Nutzung der Zufahrt.

Hierbei kann es im Übrigen nicht auf die persönlichen Belange des Klägers und seiner Familie ankommen, also etwa auf den Wohnbedarf der wachsenden Familie und die bestehende oder eventuell zu erwartende Pflegebedürftigkeit einzelner Familienmitglieder. Denn bei der Baugenehmigung handelt es sich um einen grundstücksbezogenen Verwaltungsakt, der die betreffende bauliche Anlage und ihre Nutzung zeitlich unbeschränkt legalisiert. Auf diesen formellen Bestandsschutz können sich auch zukünftige Grundstückseigentümer und -nutzer berufen. Die Berücksichtigung persönlicher Verhältnisse bei der Erteilung einer Baugenehmigung kommt daher im Allgemeinen nicht in Betracht.

Dass die in Rede stehende Zufahrt in gewissem Umfang bereits jetzt von den geplanten Nutzern der zusätzlichen Wohneinheit befahren wird, weil die bisherigen Bewohner des Grundstücks und die derzeit an einem Einzug in die zusätzliche Wohneinheit interessierte Familie des Sohnes des Klägers eng miteinander verwandt sind, dürfte vor diesem Hintergrund ebenfalls auszublenden sein. Für den Fall einer Genehmigung des Vorhabens ist vielmehr mit einer Zunahme der Nutzung der Zufahrt um ungefähr 50 Prozent zu rechnen, also mit einer mehr als nur marginalen Steigerung.

Angesichts der vorstehenden Überlegungen ist die Möglichkeit, dass das Vorhaben den Verkehrsablauf auf der Bundesstraße beeinträchtigt oder gefährdet, nicht von der Hand zu weisen. Die Verkehrsdichte auf der Bundesstraße B xxx liegt im fraglichen Abschnitt ausweislich der Daten der jüngsten Verkehrszählung (2021) mit 7.384 Kfz/Tag zwar unter dem Durchschnitt. Der fragliche Streckenabschnitt kann damit aber nicht als besonders verkehrsarm angesehen werden, zumal der "Durchschnitt" offenbar auch die tendenziell stärker befahrenen innerörtlichen Abschnitte der Bundesstraßen enthält.

Durch die Schaffung einer zusätzlichen Wohneinheit auf dem Grundstück Y.-straße xx wird zusätzlicher Quell- und Zielverkehr durch die Bewohner, aber auch durch Gäste, Lieferanten, Handwerker etc. hervorgerufen. Dass der Verkehrsfluss auf der Bundesstraße, also die Leichtigkeit des Verkehrs, dadurch im Einzelfall beeinträchtigt werden kann, entspricht einer lebensnahen Betrachtung. Autofahrer, die sich, aus C. kommend, der Zufahrt nähern, müssen ihre gerade erst aufgenommene Geschwindigkeit unter Umständen drosseln, weil ein aus der Zufahrt herausfahrendes Fahrzeug mit noch geringer Geschwindigkeit auf die Bundesstraße eingebogen ist oder weil ein vor ihnen fahrendes Fahrzeug seine Geschwindigkeit verlangsamt, um in die Zufahrt einzubiegen. Die Funktion der Bundesstraße als überörtlicher Verkehrsverbindung, welche die Überbrückung größerer Distanzen mit höherer Geschwindigkeit ermöglichen soll, wird in derartigen Situationen beeinträchtigt. Dabei ist auch in Rechnung zu stellen, dass die Straßenbehörde, hielte man ihre Zustimmung für angezeigt, in vergleichbaren Fällen ebenso zu entscheiden hätte. Die Wahrscheinlichkeit des Eintritts entsprechender Verkehrssituationen nähme mit jeder zusätzlich genehmigten Wohneinheit zu. Vor dem Hintergrund des Strukturwandels in der Landwirtschaft, der in § 35 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 BauGB eigens durch den Gesetzgeber aufgegriffen worden ist, handelt es sich hier um eine mehr als nur theoretische Überlegung. Entlang der B xxx finden sich weitere landwirtschaftliche Hofstellen, auf denen im Wege der Umnutzung zusätzliche Wohneinheiten entstehen könnten.

Auch die Sicherheit des Straßenverkehrs kann durch die Genehmigung zusätzlicher Verkehrsbewegungen auf der fraglichen Zufahrt beeinträchtigt werden. Denn die Verkehrssituation ist vorliegend zwar nicht gerade problematisch, aber doch in mehrfacher Hinsicht verschärft:

Westlich der Zufahrt zum Baugrundstück beginnt eine leichte Kurve. Am westlichen Ende dieser Kurve mündet der N.-straße, eine öffentliche Straße, die zahlreiche bebaute Grundstücke am O. See erschließt, in die Bundesstraße. Wiederum etwas weiter westlich münden zwei kleinere Nebenstraßen von Süden auf die B xxx. Dieser Abschnitt der mit insgesamt rund sechs Metern nicht gerade breit ausgebauten Bundesstraße, auf dem mit einbiegenden oder ausfahrenden Fahrzeugen gerechnet werde muss, ist von C. kommend wegen der Kurve und wegen einer ganzen Reihe von straßennah aufstehenden Bäumen und Gebäuden nur bedingt einsehbar. Umgekehrt ist aus Richtung I. kommend die Zufahrt zum streitgegenständlichen Baugrundstück erst ab einer gewissen Nähe erkennbar. Dass die Straßenbehörde hier - unabhängig von dem streitgegenständlichen Bauvorhaben - ein gewisses Gefahrenpotential sieht, zeigt der Umstand, dass sie bereits ab dem Z. Ortsausgang die zulässige Höchstgeschwindigkeit in diesem Bereich auf 70 km/h reduziert und ein Überholverbot für Kraftfahrzeuge aller Art (ausgenommenen landwirtschaftliche Fahrzeuge) angeordnet hat.

Zudem verläuft entlang der Bundesstraße auf der fraglichen, nördlichen Seite ein Geh- und Radweg, der in beide Richtungen genutzt werden kann und von der Zufahrt des Klägers gekreuzt wird. Sowohl die auf das Grundstück Y.-straße xx einbiegenden als auch die von diesem Grundstück abfahrenden Fahrer haben also neben der vorstehend beschriebenen Verkehrssituation auf der Bundesstraße selbst auch den Geh- und Radweg im Blick zu behalten, auf dem (vorfahrtsberechtigte) Radfahrer und Fußgänger ihren Weg kreuzen können. Dies kann nicht nur dazu führen, dass ein auf das Grundstück einbiegendes Fahrzeug auf der Bundesstraße seine Geschwindigkeit verlangsamen oder sogar zum Stillstand kommen muss und den nachfolgenden Verkehr behindert, um einen Radfahrer passieren zu lassen, sondern es gefährdet auch die Sicherheit der Fußgänger und Radfahrer, die von den Autofahrern in Anbetracht der geschilderten Gesamtsituation übersehen werden können. Dass ein entsprechender Unfall sich in der Vergangenheit nicht ereignet hat, bedeutet nicht, dass ein solcher Unfall nicht mit zunehmender Nutzung wahrscheinlicher werden könnte.

Die als Kompromissvorschläge angebotenen Maßnahmen (zweispurige Zufahrt und "Rechts-Rechts-Regelung") stellen zweifellos eine Verbesserung der Situation dar, weil ein Kreuzen des Gegenverkehrs (an dieser Stelle der Bundesstraße) und ein Blockieren der Zufahrt durch abfahrende Fahrzeuge vermieden wird. Auch unter Einbeziehung dieser Vorschläge sind die aufgezeigten Bedenken des Gerichts aber nicht ausgeräumt. Insbesondere der die Zufahrt kreuzende Geh- und Radweg kann auch bei Umsetzung der Kompromissvorschläge zur vorübergehenden Blockade der Zufahrt und zu Gefährdungen einzelner Verkehrsteilnehmer führen. Ob die Annahme einer ausnahmslosen Befolgung der "Rechts-Rechts-Regelung" realistisch ist, mag dahinstehen.

Insgesamt teilt die Kammer die Einschätzung der Fachbehörde, dass zusätzliche Verkehrsbewegungen auf der fraglichen Zufahrt im Interesse der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs vermieden werden sollten.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, dem Kläger auch die außergerichtlichen Kosten des beigeladenen Landes aufzuerlegen, da dieses keinen Antrag gestellt und sich damit gemäß § 154 Abs. 3 VwGO seinerseits keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat.

Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 und 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_gelsenkirchen/j2025/6_K_675_24_Urteil_20250909.html - DE:VGGE:2025:0909.6K675.24.00

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