Oberverwaltungsgericht NRW v. 13.06.2025: Zur Rechtswidrigkeit einer Routenänderung für Fahrradkorso: Anforderungen an Gefahrenprognose im Tunnel

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Beschluss vom 13.06.2025 - 15 B 587/25) hat entschieden:

Eine versammlungsbehördliche Auflage zur Verlegung einer Versammlung an einen anderen Ort ist rechtswidrig, wenn die zugrunde liegende Gefahrenprognose für Leib und Leben der Versammlungsteilnehmer im Tunnelabschnitt einer Bundesstraße keine tragfähige Tatsachengrundlage hat. Eine nur theoretisch mögliche, rein abstrakte Gefahr, etwa durch in Flammen aufgehende E-Bike-Akkus oder Erschöpfung der Teilnehmer, genügt den Anforderungen an die Annahme einer unmittelbaren Gefahr nicht.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 11. Juni 2025 wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.

Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die beschränkende Verfügung Nr. 1 der Versammlungsbestätigung des Polizeipräsidiums S. vom 5. Juni 2025 wird wiederhergestellt.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Antragsgegner.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Gründe:

Die zulässige Beschwerde ist begründet.

Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe führen zu der begehrten Änderung der angegriffenen Entscheidung.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers zu Unrecht abgelehnt. Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Gunsten des Antragstellers aus. Sein privates Aussetzungsinteresse überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse. Bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage spricht Überwiegendes dafür, dass die Auflage Nr. 1 der Versammlungsbestätigung vom 5. Juni 2025, mit der das Polizeipräsidium S. für den am 13. Juni 2025 geplanten Fahrradkorso "AUTO-FREI-TAG der 13. - die Rückkehr des Fahrradverkehrs" eine andere Streckenführung festgelegt hat, rechtswidrig ist.

Der Antragsteller beabsichtigt die Durchführung des am 19. März 2025 angemeldeten Aufzugs auf folgender Strecke, die er mit an die Versammlungsbehörde gerichteter E-Mail vom 1. Juni 2025 (Blatt 45 der Beiakte) als "Kompromissvorschlag" unterbreitet und zum Gegenstand seines Eilrechtsschutzbegehrens gemacht hat:

Anfangskundgebung: H.-straße

Aufzugsweg:

K.-straße - J.-straße - W.-straße - B.-straße - Auffahrt B1 Richtung A44/X. - N.-straße (B1 Richtung Osten) - V.-straße (B1 Richtung Osten) - Auffahrt B236 Richtung A2/L./Q. - B236 (Richtung Norden) - G.-straße (B236) - B236 (Richtung Norden) - Ausfahrt Richtung O./P.-straße - U.-straße -

Zwischenkundgebung: U.-straße, auf Höhe zwischen dem Freibad D. und der Auffahrt C.-straße -

fortgesetzter Aufzugsweg:

U.-straße - P.-straße - Y.-straße - F.-straße - I.-straße - M.-straße - [R.-straße - Z.-straße - A.-straße - T.-straße - W.-straße - UB.-straße - FJ.-straße] x2 - R.-straße -

Endkundgebung: UH.-straße

Gegenüber seiner ursprünglichen Planung hat der Antragsteller auf ein dreimaliges Durchfahren des Tunnelabschnitts auf der Bundesstraße (B) 236 und eine Zwischenkundgebung im Tunnel verzichtet.

Mit der beschränkenden Auflage Nr. 1 seiner Versammlungsbestätigung hat der Antragsgegner folgende abweichende Aufzugstrecke festgelegt:

Start: H.-straße

Route:

W.-straße - B.-straße (B54) - Ausfahrt B1 - N.-straße - V.-straße - AP.-straße - SH.-straße - UW.-straße - DN.-straße - OO.-straße - ND.-straße - OA.-straße - KD.-straße - C.-straße - C.-straße, Höhe U.-straße (Zwischenkundgebung) - U.-straße - P.-straße - Y.-straße - F.-straße - I.-straße - M.-straße - R.-straße - Z.-straße - A.-straße - T.-straße - W.-straße - UB.-straße - FJ.-straße - R.-straße

Ende: UH-straße

Die Verlegung der Versammlung an einen anderen als den vom Antragsteller angemeldeten Ort findet in § 13 Abs. 1 Satz 1 VersG NRW keine rechtliche Grundlage. Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 VersG NRW kann die zuständige Behörde eine Versammlung unter freiem Himmel beschränken, um eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit abzuwehren. Ist eine versammlungsbehördliche Verfügung auf eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit gestützt, erfordert die von der Behörde und den befassten Gerichten angestellte Gefahrenprognose tatsächliche Anhaltspunkte, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben.

Vgl. etwa BVerfG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2012 - 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17, vom 12. Mai 2010 - 1 BvR 2636/04 -, juris Rn. 17, vom 4. September 2009 - 1 BvR 2147/09 -, juris Rn. 9 und 13, und vom 26. April 2001 - 1 BvQ 8/01 -, juris Rn. 11 f.

Geht es - wie hier - um die Verlegung der Versammlung von dem angemeldeten an einen anderen Ort, ist zu berücksichtigen, dass von dem Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters nach Art. 8 Abs. 1 GG prinzipiell auch die Auswahl des Orts und die Bestimmung der sonstigen Modalitäten der Versammlung umfasst ist. Die Behörde hat im Normalfall lediglich zu prüfen, ob durch die Wahl des konkreten Versammlungsorts Rechte anderer oder sonstige verfassungsrechtlich geschützte Rechtsgüter der Allgemeinheit beeinträchtigt werden. Ist dies der Fall, kann der Veranstalter die Bedenken durch eine Modifikation des geplanten Ablaufs ausräumen oder aber es kommen versammlungsrechtliche Auflagen in Betracht, um eine praktische Konkordanz beim Rechtsgüterschutz herzustellen. Art. 8 Abs. 1 GG und dem aus ihm abgeleiteten Grundsatz versammlungsfreundlichen Verhaltens der Versammlungsbehörde entspricht es, dass auch bei Auflagen das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters im Rahmen des Möglichen respektiert wird. Ferner ist von Bedeutung, ob durch die Auflage die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit beseitigt werden kann, ohne den durch das Zusammenspiel von Motto und geplantem Veranstaltungsort geprägten Charakter der Versammlung - ein Anliegen ggf. auch mit Blick auf Bezüge zu bestimmten Orten oder Einrichtungen am wirksamsten zur Geltung zu bringen - erheblich zu verändern.

Versammlungsbedingte reflexhafte und sozialadäquate Rechtsgutbeeinträchtigungen von Gewerbetreibenden, Verkehrsteilnehmern sowie Anwohnern durch Versammlungen haben regelmäßig nicht das Gewicht, dass die Versammlung verboten oder beschränkende Auflagen erlassen werden könnten; sie sind von den Betroffenen hinzunehmen.

Vgl. dazu BVerfG, Beschlüsse vom 24. Oktober 2001 - 1 BvR 1190/90 -, juris Rn. 54, und vom 12. Juli 2001 - 1 BvQ 28/01 -, juris Rn. 22; OVG NRW, Beschlüsse vom 30. Oktober 2020 - 15 B 1630/20 -, und vom 2. Juli 2020 - 15 A 2100/18 -, juris Rn. 88; siehe hierzu auch VG Stuttgart, Urteil vom 9. November 2004 - 5 K 4608/03 -, juris Rn. 24 und 28.

Für unzumutbare Rechtsgutbeeinträchtigungen durch Versammlungen gilt dies hingegen nicht.

Nach diesen Maßstäben stellt sich die angefochtene Auflage Nr. 1 als rechtswidrig dar.

1. Die in der Bescheidbegründung dargelegte Prognose, beim Durchfahren des sog. Wambel-Tunnels auf der B 236 auf Fahrrädern drohe eine erhebliche Gefahr für Leib und Leben sowohl der Versammlungsteilnehmer als auch der Einsatzbeamten vor Ort, entbehrt einer tragfähigen Tatsachengrundlage.

Die äußeren Umstände der geplanten Versammlung lassen bei lebensnaher Betrachtung nicht auf eine erhöhte Gefahr schließen, die über das mit einem Fahrradkorso allgemein einhergehende Risiko möglicher Stürze oder sonstiger Unfälle hinausgeht. Dafür spricht, dass der Tunnelabschnitt nur ca. 1.420 m lang ist und nach der vom Antragsteller angepassten Streckenführung nur noch einmal in Richtung Norden passiert werden soll. Auch bietet die mehrspurige Fahrbahnbreite offensichtlich genügend Raum, um die laut Anmeldung zu erwartende Zahl von etwa 50 Teilnehmern aufzunehmen. Ein Durchqueren des Tunnels unter Einhaltung erforderlicher Sicherheitsabstände ist ohne weiteres möglich. Da der Tunnel, wie der Antragsgegner selbst anführt, mit einer durchgehenden Beleuchtung ausgestattet ist, erscheinen ausreichend gute Sichtverhältnisse ebenfalls gewährleistet.

Inwiefern angesichts dieser örtlichen Verhältnisse eine unkontrollierbare Panik unter den Versammlungsteilnehmern beim Passieren des Tunnels aufkommen sollte, erschließt sich nicht. Besondere Umstände, deren Hinzutreten ernstlich zu erwarten sein und die eine andere Bewertung rechtfertigen könnten, sind nicht aufgezeigt. Die vom Antragsgegner erstmals in seiner Antragserwiderung vom 11. Juni 2025 angeführte Befürchtung, es sei verstärkt mit einer Verwendung von elektrisch angetriebenen Fahrrädern (E-Bikes) zu rechnen, deren Akkus innerhalb des Tunnels in Flammen aufgehen könnten, genügt den an die Annahme einer unmittelbaren Gefahr zu stellenden Anforderungen ersichtlich nicht. Ein solches Ereignis liegt nach der praktischen Lebenserfahrung eher fern, jedenfalls aber reicht dessen Eintrittswahrscheinlichkeit nicht über eine nur theoretisch mögliche, rein abstrakte Gefahr hinaus.

Im Ergebnis nichts anders gilt im Hinblick auf die in der Antragserwiderung ergänzend gemachten Ausführungen, der Tunnel wie auch der übrige Bereich der B 236 biete für erschöpfte Teilnehmer keine Möglichkeit, den Aufzug gefahrlos zu verlassen. Konkrete Anhaltspunkte, dass eine nennenswerte Teilnehmerzahl zur vollständigen Bewältigung der geplanten Aufzugstrecke außer Stande sein könnte, drängen sich nicht auf. Der Aufzug ist bis zur Anschlussstelle der B 236 auf wenige Kilometer beschränkt und weist im Gesamtverlauf - wie der Antragsteller anhand des vorgelegten Streckenprofils nachvollziehbar dargelegt hat - keine gravierenden Höhenunterschiede auf. Außerdem liegen keine vernünftigen Gründe vor, warum Versammlungsteilnehmer, wenn sich für sie eine körperliche Erschöpfung abzeichnet, nicht schon einen früheren Streckenabschnitt zum gefahrlosen Ausstieg nutzen sollten. Hinzu kommt, dass die zu erwartende Teilnehmerzahl jedenfalls so überschaubar sein dürfte, dass die Einsatzkräfte vor Ort selbst im Falle plötzlich eintretender Erschöpfungszustände einzelner Teilnehmer auf der Teilstrecke der B 236 (einschließlich des Tunnels) ein den Straßenverkehr gefährdendes Verlassen auf andere Bundesstraßen unterbinden könnten. Soweit der Antragsgegner seine Gefahreinschätzung auf einschlägige Erfahrungen aus der vom KA. e. V. organisierten "XL." vom 19. September 2021 zu stützen sucht, ist schon nicht konkret dargetan, inwiefern die dort zurückzulegende Wegstrecke mit der hier in Rede stehenden Aufzugsplanung überhaupt vergleichbar war.

Im Übrigen deckt sich die behördliche Einschätzung, das Durchfahren des G.-straße auf Fahrrädern sei in besonderem Maße gefährlich, nicht mit den Erfahrungen aus vergleichbaren früheren Veranstaltungen. Hinsichtlich des von "Fridays for Future" zuletzt am 3. September 2023 durchgeführten Aufzugs, der mit ca. 870 Teilenehmern unter dem Motto "Wendet den Verkehr: Radwege bauen statt ankündigen!" ebenfalls über die B 236 samt Tunnel führte, sind weder Unfälle noch sonstige Zwischenfälle bekannt. Ebenfalls durch den Wambel-Tunnel unter polizeilicher Begleitung verlief die bereits erwähnte "XL." des KA. am 19. September 2021,

vgl. zur Streckenführung: https://.pdf (zuletzt abgerufen am 12. Juni 2025),

bei der laut Veranstalter sogar mindestens 1.500 Personen teilgenommen haben. Besondere Vorkommnisse, welche die Versammlungsbehörde für die nachfolgende Veranstaltung im Jahr 2023 zu einer kritischen Lageeinschätzung bezüglich der Aufzugstrecke veranlasst hätten, sind auch insofern nicht erkennbar. Worauf der Antragsgegner angesichts dessen seine Annahme stützt, bei der Veranstaltung im Jahr 2023 habe die Durchfahrt des KA. nach abschließender Bewertung keinem kontrollierten Ablauf entsprochen, dessen Sicherheit jederzeit durch die Einsatzkräfte hätte sichergestellt werden können, erschließt sich mithin nicht.

Unbeschadet der vorstehenden Ausführungen sind in Bezug auf die vom Antragsgegner angeführten Gefahren für Versammlungsteilnehmer wie Einsatzkräfte die Versammlungsfreiheit im Verhältnis zur Wegstreckenänderung weniger stark einschränkende Auflagen nicht erwogen worden, die eine aus versammlungsbehördlicher Sicht deutlich risikoärmerer Durchführung des Fahrradkorsos hätten ermöglichen können (etwa verbindliche Begrenzung der Teilnehmerzahl, Einteilung des Aufzugs in Gruppen, Vorgabe von Sicherheitsabständen, Begrenzung des Fahrtempos, Überhohlverbote, zeitliche Verschiebung des Aufzugsbeginns). Dabei kann entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch nicht angenommen werden, dass die Durchfahrt des KA. in keinem erkennbaren Zusammenhang mit dem Thema der Versammlung stehe. Der Antragsteller hat nachvollziehbar erläutert, dass der Tunnel beispielhaft für eine aus seiner Sicht verfehlte Infrastrukturpolitik stehe und gerade an dieser Stelle in besonderer Weise verdeutlicht werden solle, dass Fahrrädern bei der Verkehrsplanung deutlich weniger Raum als Kraftfahrzeugen zugestanden werde. Eine Bewertung des vom Veranstalter gewählten Versammlungsthemas als sachlich zutreffend oder schützenswert ist nicht Aufgabe der Versammlungsbehörde.

2. Soweit die Annahme einer unmittelbaren Gefahr in der Antragserwiderung vom 11. Juni 2025 auch darauf gestützt wird, dass Auffahrunfälle infolge notwendiger Streckensperrungen drohen könnten, ergibt sich auch aus diesen Ausführungen keine die Streckenänderung tragende Gefahrenprognose.

Für Bundesfernstraßen - sofern diese schon nicht der Verbotsregelung des § 13 Abs. 1 Satz 3 VersG NRW unterfallen - ist nach der Rechtsprechung des beschließenden Senats zu berücksichtigen, dass Verkehrsinteressen im Rahmen von versammlungsrechtlichen Anordnungen erhebliche Bedeutung beigemessen werden darf. Das Interesse des Veranstalters und der Versammlungsteilnehmer an der ungehinderten Nutzung einer Bundesfernstraße hat je nach Lage der Dinge im Einzelfall hinter die Belange der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, die auch dem Schutz der Rechtsgüter des Art. 2 GG dienen, zurückzutreten.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. März 2021 ‑ 15 B 426/21 -, juris Rn. 13, und vom 30. Oktober 2020 - 15 B 1630/20 -, juris (zu § 15 Abs. 1 VersG).

Gegenüber der Versammlungsfreiheit des Antragstellers überwiegende Belange des Straßenverkehrs hat der Antragsgegner indes auch mit Blick auf die geltend gemachte Gefahr drohender Auffahrunfälle nicht hinreichend substantiiert dargelegt. Sein Vorbringen erschöpft sich - unter Bezugnahme auf allgemeine Unfallstatistiken - in der Darstellung, dass Auffahrunfälle infolge von Staus gemeinhin eine besondere Gefahrenquelle im Straßenverkehr darstellen können. Das versteht sich von selbst. Hingegen fehlt es der für die Prognose einer unmittelbaren Gefahr i.S.d. § 13 Abs. 1 Satz 1 VersG NRW erforderlichen Konkretisierung, inwiefern an den bei der Streckenplanung des Antragstellers abzusperrenden Verkehrsverbindungen und mit Blick auf die dortigen örtlichen Verhältnisse unübersichtliche Rückstaus entstehen könnten, die ein besonderes Risiko von Auffahrunfällen begründen könnten. Auch fehlt es an einer plausiblen Begründung, dass etwaigen Gefahrenstellen nicht durch polizeiliche Konzepte zur Verkehrslenkung effektiv begegnet werden könnte; dass dies unmöglich sei, wird vom Antragsgegner nur rein pauschal behauptet.

Anhaltspunkte für die vom Antragsgegner angeführte besondere Gefahrenlage drängen sich auch nicht auf. Wie bereits oben ausgeführt, sind in der Vergangenheit bereits mehrere Fahrradkorsos u.a. über die B 236 geführt worden, wobei die erforderliche Sperrung von Zufahrten aufgrund der weitaus höheren Teilnehmerzahl über einen deutlich längeren Zeitraum erfolgt sein dürfte. Hinweise auf eine hierdurch bedingte Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer ergaben sich gleichwohl nicht. Hiervon war auch im Rahmen der Kooperation mit dem Antragsteller, der den Aufzug bereits am 19. März 2025 angemeldet hatte, keine Rede. Auf den Einwand des Antragstellers, Autofahrer müssten versammlungsbedingte Einschränkungen im allgemeinen Verkehr hinnehmen, erläuterte der Antragsgegner (vgl. Seite 6 der Versammlungsbestätigung), dass die Abänderung des Streckenverlaufs, wenn auch die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs Berücksichtigung fänden, letztlich zur Abwehr der deutlich schwerwiegenderen Gefahren für die Gesundheit der Versammlungsteilnehmer erforderlich sei. Diese entstünden zunächst auch unabhängig vom fließenden Verkehr.

Nach alledem mag dahinstehen, ob die erstmalig im erstinstanzlichen Eilverfahren gemachten Ausführungen des Antragsgegners auf Rechtsfolgenseite noch innerhalb der Grenze einer nach § 114 Satz 2 VwGO zulässigen (bloßen) Ergänzung der versammlungsbehördlichen Ermessenserwägungen liegen könnten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Von einer Reduzierung des anzusetzenden Auffangwerts für das vorliegende Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist in Orientierung an Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 abzusehen, da die Entscheidung das Anfechtungsbegehren in der Hauptsache vorwegnimmt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2025/15_B_587_25_Beschluss_20250613.html - DE:OVGNRW:2025:0613.15B587.25.00

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