Verwaltungsgericht Düsseldorf v. 04.06.2025: Widerruf von Mietwagengenehmigungen wegen fehlendem Betriebssitz und fortgesetzter Personenbeförderung trotz Widerruf

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf (Beschluss vom 04.06.2025 - 6 L 1749/25) hat entschieden:

Die Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen ist zu widerrufen, wenn der Unternehmer unzuverlässig ist (§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG). Unzuverlässigkeit liegt insbesondere bei schweren Verstößen gegen das Personenbeförderungsgesetz oder darauf beruhende Rechtsverordnungen vor (§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 a) PBZugV), wobei auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen einen schwerwiegenden Hang zur Nichtbeachtung gesetzlicher Vorschriften erkennen lassen kann. Die sofortige Vollziehung eines solchen Widerrufs ist anzuordnen, wenn die angefochtene Verfügung sich als offensichtlich rechtmäßig erweist.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Streitwert Verwaltung
und
Streitwert Verwaltung

Tenor:

1. Die Anträge werden abgelehnt.

2. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.

3. Der Streitwert wird auf 95.000,- Euro festgesetzt.

Gründe:

I.

Die Antragstellerin ist seit 2008 Personenbeförderungsunternehmerin. Zunächst betrieb sie nur Taxenverkehr, in jüngerer Zeit kam Mietwagenverkehr hinzu. Mit letzterem lässt sie sich v.a. Aufträge der Internet-Plattform "O." vermitteln. Derzeit verfügt die Antragstellerin über 16 Taxen- und 19 Mietwagengenehmigungen. Nach einer Betriebsprüfung, bei der sich nach der Auffassung der Antragsgegnerin kein Betriebssitz und keine ausreichende Stellfläche für die Kraftfahrzeuge der Antragstellerin feststellen ließ, widerrief die Antragsgegnerin nach Anhörung die erteilten Mietwagengenehmigungen mit Bescheid vom 14. April 2025 (Nr. 1). Sie ordnete die sofortige Vollziehung des Widerrufs und der Verpflichtung zu Rückgabe der Genehmigungsurkunde nebst Auszügen an (Nr. 2), ordnete die sofortige Vollziehung von Nr. 1 und 2 an (Nr. 3), drohte ein Zwangsgeld in Höhe von 500 Euro an (Nr. 4) und setzte Verwaltungskosten fest (Nr. 5). Der Bescheid wurde der Antragstellerin am 16. April 2025 zugestellt. Der Geschäftsführer der Antragstellerin erschien am 22. April 2025 bei der Antragsgegnerin zu einer persönlichen Vorsprache. Im darüber gefertigten Aktenvermerk der Antragsgegnerin ist unter anderem niedergelegt: "Hingewiesen wurde Herr S. auch nochmals auf den Umstand, dass er die gewerbliche Personenbeförderung nicht ausführen darf."

Am 21. April 2025 legte die Antragsgegnerin Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie vor allem zum Betriebssitz und zu den Abstellmöglichkeiten aus.

Am 5. Mai 2025 gelangte eine Anzeige von Herrn I. aus N. mit einem Lichtbild des der Antragstellerin als Mietwagen genehmigten Fahrzeugs N01 zur Akte, das er am 2. Mai 2025 um 00:31:28 Uhr in der K.-straße 35 in N. aufgenommen hat. Er teilt u.a. mit, dass das Fahrzeug gegen 00:25 Uhr auf der L.-straße N.-D. einen Fahrgast aufgenommen habe.

Am 12. Mai 2025 kontrollierten Beschäftigte der Antragsgegnerin und Polizeibeamte den als Mietwagen genehmigten Wagen mit dem Kennzeichen N02 auf der R.-straße in M.. Der Fahrer, Herr G., gab an, seit ca. einer Woche für die Antragstellerin zu arbeiten. Er habe an diesem Tag bereits 17 Fahraufträge durchgeführt. Er zeigte ein Handy mit einer O.-App vor (auf Arabisch). Die vom Gericht durch ChatGPT vorgenommene vorläufige Übersetzung lautet:

"12. bis 18. Mai

Statistiken

Fahrten: 17

Details

Reiner Lohn: €185,54

Trinkgeld: €2,00

Gesamteinnahmen: €187,54

Andere Beträge

Stornierte Beträge: €4,00

Barbetrag, der eingezogen wurde: -€68,20"

Am 14. Mai 2025 wies die Antragsgegnerin den Widerspruch als unbegründet zurück. Sie vertiefte ihre Ausführungen zum Betriebssitz im Widerrufsbescheid.

Am 15. Mai 2025 kontrollierte die Polizei den Mietwagen der Antragstellerin mit dem Kennzeichen N03 auf der E.-straße in M. V.. Der Fahrer gab an, auf dem Weg zu einem Fahrgast zu sein, der per O. gebucht habe. Er habe an diesem Tag bereits 8 Fahrten im Wert von 159,25 Euro durchgeführt.

Am 16. Mai 2025 wurde der Antragstellerin der Widerspruchsbescheid zugestellt.

Am 17. Mai 2025 um 12:40 Uhr war der Wagen N03 in einen Verkehrsunfall verwickelt, während der Fahrer das Fahrzeug führte, um einen Fahrgast zu befördern, der per O. gebucht hatte.

Am 20. Mai 2025 hat die Antragstellerin gegen den Widerrufs- und den Widerspruchsbescheid Klage erhoben (6 K 5390/25), über die noch nicht entschieden ist.

Am 21. und 23. Mai 2025 kontrollierte die Polizei weitere Kfz, die auf die Antragstellerin zugelassen waren und ihr zum Einsatz im Gelegenheitsverkehr genehmigt worden waren. Die Fahrer teilten jeweils mit, dass sie am Tag selbst und/oder in den zurückliegenden Tagen u.a. Fahrgäste transportiert hatten, die über O. gebucht hatten (nähere Einzelheiten: GA Bl. 103 ff.).

Die Antragstellerin hat die Gewährung von Eilrechtsschutz beantragt. Sie trägt v.a. zur Frage des Betriebssitzes vor. Soweit die Antragsgegnerin mitteilt, dass die Polizei Fahrzeuge der Antragstellerin angehalten habe, seien diese Behauptungen unsubstanziiert und im Übrigen nicht relevant. Insbesondere werde nicht dargelegt, ob es sich um Taxen oder Mietwagen handelte und ob diese Fahrzeuge überhaupt dienstlich im Einsatz waren, also Fahraufträge durchgeführt haben. Mangels der unkonkret erfolgten Angaben der Antragsgegnerin müsse die Antragstellerin diese Behauptungen mit Nichtwissen bestreiten. Der Geschäftsführer der Antragstellerin habe seine Fahrer nach Erhalt der Verfügungen angewiesen, keine Fahraufträge mehr anzunehmen.

Die Antragstellerin beantragt zuletzt,

1. die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage 6 K 5390/25 gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 14. April 2025 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14. Mai 2025 hinsichtlich der Nummern 1 und 2 der Verfügung wiederherzustellen bzw. hinsichtlich dessen Nummer 4 anzuordnen und

2. die eingezogene Genehmigungsurkunde und die Auszüge aus der Genehmigungsurkunden herauszugeben.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Anträge abzulehnen.

II.

Der Einzelrichter ist nach § 6 VwGO zur Entscheidung berufen.

Die Anträge haben keinen Erfolg.

1. Die Anträge sind zulässig. Insbesondere sind sie mit Blick auf den Widerruf der Genehmigung sowie die Aufforderung zur Herausgabe der Genehmigungsurkunden statthaft nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Die fristgemäß erhobene Anfechtungsklage nach erfolglosem Widerspruchsverfahren (vgl. § 55 PBefG) entfaltet entgegen § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung. Die Antragsgegnerin hat die sofortige Vollziehung des Widerrufs sowie der Aufforderung zur Herausgabe der Genehmigungsurkunden angeordnet, §§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO. Die Androhung des Zwangsgeldes ist nach § 112 JustG NRW gesetzlich sofort vollziehbar.

Nach der im Rahmen der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotenen Abwägung zwischen dem privaten Interesse an der Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage und dem öffentlichen Vollziehungsinteresse ist letzterem der Vorrang einzuräumen. Denn die angefochtene Verfügung wird sich nach der im Eilrechtsschutzverfahren nur möglichen überschlägigen Prüfung als offensichtlich rechtmäßig erweisen.

1. Der Widerruf einer Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen richtet sich nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG. Danach hat die Genehmigungsbehörde die Genehmigung zu widerrufen, wenn nicht mehr alle Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 PBefG vorliegen. Nr. 2 bestimmt, dass die Genehmigung nur erteilt werden darf, wenn keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun. Gemäß § 25 Abs. 1 Satz 2 PBefG ist die erforderliche Zuverlässigkeit des Unternehmers insbesondere nicht mehr gegeben, wenn in seinem Verkehrsunternehmen trotz schriftlicher Mahnung die der Verkehrssicherheit dienenden Vorschriften nicht befolgt werden oder den Verpflichtungen zuwidergehandelt wird, die dem Unternehmer nach diesem Gesetz oder nach den auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften obliegen.

Der Begriff der Unzuverlässigkeit wird in § 1 Abs. 1 PBZugV näher konkretisiert. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 PBZugV gelten Unternehmer als zuverlässig im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG, wenn keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass bei der Führung des Unternehmens die für den Straßenpersonenverkehr geltenden Vorschriften missachtet oder die Allgemeinheit bei dem Betrieb des Unternehmens geschädigt oder gefährdet werden. Derartige Anhaltspunkte bestehen gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 PBZugV beispielhaft ("insbesondere") bei schweren Verstößen gegen die dort im Einzelnen näher bezeichneten Rechtsvorschriften (Nr. 2). Hierzu zählen unter anderem gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 a) PBZugV schwere Verstöße gegen Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes oder der auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsverordnungen.

Bei dem Begriff des "schweren Verstoßes" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, welcher der vollständigen verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt. Die Schwere des Verstoßes muss nicht aus einem schweren Verstoß gegen gesetzliche Vorschriften folgen. Sie kann sich auch aus einer Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen ergeben, die - jeweils für sich genommen - noch keine ausreichende Grundlage für die Annahme einer Unzuverlässigkeit bieten würden, in ihrer Häufigkeit bei der an der Gesamtpersönlichkeit des Antragstellers auszurichtenden Prognose aber einen schwerwiegenden Hang zur Nichtbeachtung gesetzlicher Vorschriften erkennen lassen.

Für die Feststellung eines schweren Verstoßes knüpft die Vorschrift des § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 PBZugV - anders als § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 PBZugV - an den Verstoß selbst und nicht an das Vorliegen einer rechtskräftigen Entscheidung an. Verwaltungsbehörden und -gerichte haben daher im Rahmen von § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 PBZugV das den Rechtsverstoß begründende Handeln des Unternehmers oder der zur Führung der Geschäfte bestellten Person grundsätzlich selbst festzustellen und die hierfür erforderlichen Ermittlungen vorzunehmen, wenn keine rechtskräftige Verurteilung gegeben ist.

Maßgeblich für die grundsätzlich an dem Gesamtverhalten und der Persönlichkeit des Betroffenen auszurichtende Zuverlässigkeitsprognose ist dabei letztlich, ob dieser willens und in der Lage ist, sein Gewerbe ordnungsgemäß auszuüben und insbesondere die Fahrgäste und die Allgemeinheit vor Schäden und Gefahren zu bewahren. Dabei ist wegen der ihm anvertrauten Schutzgüter grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen.

Bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit einer juristischen Person ist auf das Verhalten der gesetzlich vertretungsberechtigten Personen abzustellen, bei einer GmbH also des Geschäftsführers (vgl. § 35 Abs. 1 Satz 1 GmbHG). Denn nach allgemeinen gewerberechtlichen Grundsätzen wird die Zuverlässigkeit einer juristischen Person auch durch die Unzuverlässigkeit einer mit der Leitung des Gewerbebetriebes beauftragten Person bzw. eines Betriebsleiters in Frage gestellt.

Ob die nach diesen Kriterien und unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck sowie der Zielrichtung der einschlägigen Bestimmungen erfolgte prognostische Einschätzung der Zuverlässigkeit des Betroffenen gerechtfertigt ist, ist schließlich vor dem Hintergrund zu beurteilen, dass die Versagung bzw. der Widerruf der Genehmigung ebenso wie ein Berufsverbot tief in das Recht auf Berufswahl und - bei einer natürlichen Person - zugleich in die private und ggf. familiäre Existenz eingreift und solche Einschränkungen verfassungsrechtlich nur zulässig sind, wenn und solange sie zum Schutz besonders gewichtiger Gemeinschaftsgüter notwendig sind.

Dem Wortlaut von § 25 Abs. 1 Satz 2 PBefG sowie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 20 Abs. 3 GG) ist dabei zu entnehmen, dass ein Widerruf wegen der Unzuverlässigkeit des Unternehmers regelmäßig eine Abmahnung voraussetzt.

Die Vorschrift statuiert allerdings kein ausnahmsloses Abmahnungserfordernis ("insbesondere"). Vielmehr schließt sie nicht aus, dass der Widerruf auch ohne vorherige Abmahnung auszusprechen ist, wenn bereits dem bisherigen gesetzwidrigen und damit unzuverlässigen Verhalten des Unternehmers ein Gewicht zukommt, das das zusätzliche Erfordernis besonderer behördlicher Abmahnungsmaßnahmen bedeutungslos macht.

2. Der entscheidungserhebliche Zeitpunkt richtet sich nach dem materiellen Recht. Das PBefG regelt diesen Zeitpunkt nicht ausdrücklich. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Widerrufs wegen Unzuverlässigkeit ist daher nach den allgemeinen Regeln des Verwaltungsprozesses auf die Sach- und Rechtslage bei Erlass der letzten Behördenentscheidung abzustellen.

Mit dem Erlass eines Verwaltungsakts ist der gesamte Vorgang der Willensäußerung der Behörde in dem dafür vorgesehenen Verfahren und der dafür vorgesehenen Form mit Einschluss der Bekanntgabe gemeint. Erst durch die Bekanntgabe wird der Verwaltungsakt wirksam und erreicht das Ziel eines Verwaltungsverfahrens, das nach § 9 VwVfG unter anderem im Erlass eines Verwaltungsakts besteht.

Vgl. BVerwG, Urt. vom 10. April 1978 - VI C 27.77, BVerwGE 55, 299; OVG NRW, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 20 B 1464/98.AK, OVGE 47, 226; Weber in: Brandt/Domgörgen, Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess (5. Auflage, 2023), F III 3 b) Rn. 51; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs/Schmitz, VwVfG (10. Aufl., 2022), § 9 Rn. 195.

Maßgeblich ist demnach der Zeitpunkt der Zustellung des Widerspruchsbescheids an die Antragstellerin am 16. Mai 2025.

3. Nach diesen Maßstäben spricht die Aktenlage dafür, dass die Klage der Antragstellerin gegen die Widerrufsverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids keinen Erfolg haben wird. Die Antragstellerin ist als unzuverlässig einzustufen, weil sie entgegen dem sofort vollziehbaren Widerruf ihrer Genehmigung nach dem PBefG ihren Personenbeförderungsbetrieb an mehreren Tagen und mit mehreren Fahrzeugen aufrecht erhalten hat. Auf die von den Beteiligten in den Mittelpunkt gerückten Frage des Betriebssitzes und der Stellplätze kommt es deswegen gar nicht an.

Die formelle Rechtmäßigkeit ist voraussichtlich gegeben. Der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin ist zuständig. Das folgt aus § 25 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 4, § 11 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 2 PBefG, § 3 Nr. 1 der Verordnung über die Zuständigkeiten auf den Gebieten des öffentlichen Straßenpersonenverkehrs und Eisenbahnwesens (ZustVO-ÖSPV-EW). Die Antragstellerin hat ihren Betriebssitz nach eigenem Vortrag in M.. Die Antragsgegnerin hat die Antragstellerin vor Erlass des Widerrufs auch angehört, § 28 Abs. 1 VwVfG NRW.

Der Widerruf ist nach Aktenlage auch materiell rechtmäßig. Die Antragstellerin ist eine GmbH. Zur Beurteilung ihrer Zuverlässigkeit ist in erster Linie auf den Geschäftsführer, Herrn P. S., abzustellen. Dieser dürfte sich spätestens nach dem Erlass der sofort vollziehbaren Widerrufsverfügung als unzuverlässig erwiesen haben, indem er den Mietwagenbetrieb nicht einstellte, sondern fortführte. Es spricht alles dafür, darin einen den Widerruf selbstständig tragenden Widerrufsgrund nach § 25 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. § 13 Abs. 1 Nr. 2 PBefG und § 1 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 2 a) PBZugV zu sehen.

Auch wenn die Antragsgegnerin weder den Widerruf noch den Widerspruchsbescheid hierauf gestützt hat, kann das Gericht diese Rechtsverstöße, die sich mit einer für das Eilrechtsschutzverfahren genügenden Gewissheit aus der Verwaltungsakte ergeben, der gebundenen Entscheidung zugrunde legen.

Nach § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO unterliegt ein Verwaltungsakt der gerichtlichen Aufhebung, soweit er rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Darin kommt die Verpflichtung der Verwaltungsgerichte zum Ausdruck zu prüfen, ob ein angefochtener Verwaltungsakt mit dem objektiven Recht in Einklang steht und, falls nicht, ob er den Kläger in seinen Rechten verletzt. Bei dieser Prüfung haben die Verwaltungsgerichte alle einschlägigen Rechtsvorschriften und - nach Maßgabe der Sachaufklärungspflicht gem. § 86 Abs. 1 VwGO - alle rechtserheblichen Tatsachen zu berücksichtigen, gleichgültig, ob die Normen und Tatsachen von der erlassenden Behörde zur Begründung des Verwaltungsaktes angeführt worden sind oder nicht. Dies gilt aber nur, wenn und soweit der angefochtene Verwaltungsakt hierdurch nicht in seinem Wesen verändert wird. Diese Grenze wird überschritten, wenn durch einen Austausch der Rechtsgrundlage prozessual der Streitgegenstand verändert würde.

Rechtliche oder tatsächliche behördliche materielle Begründungsmängel, d. h. Fehler bei der Feststellung des Sachverhaltes oder der Subsumtion unter die für einschlägig gehaltene, ggf. auszulegende Norm, spielen im gerichtlichen Verfahren dann keine entscheidungserhebliche Rolle, wenn das Gericht bei der Überprüfung der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes nicht an dessen Begründung gebunden ist. Eine derartige fehlende Entscheidungserheblichkeit ist bei gebundenen Entscheidungen - wie beim Widerruf nach § 25 Abs. 1 PBefG - zu bejahen.

Gegenstand der gerichtlichen Kontrolle ist die Frage, ob ein (materiell-rechtlicher) Anspruch auf Aufhebung besteht, weil die verfügte Regelung rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt; es kommt also grundsätzlich auf die "Ergebnisrichtigkeit" des Verwaltungsaktes an.

Vgl. Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO (46. EL August 2024), § 113 Rn. 34.

Der Einsatz der Fahrzeuge der Antragstellerin zur Personenbeförderung mindestens am 2., 12. und 15. Mai 2025 erfolgte vor dem entscheidungserheblichen Zeitpunkt, der Zustellung des Widerspruchsbescheids am 16. Mai 2025, so dass sie im Widerspruchsverfahren und daher auch vom Gericht zu berücksichtigen waren. Sie verändern auch den prozessualen Streitgegenstand, den Widerruf der Genehmigung wegen Unzuverlässigkeit nach Verstößen gegen personenbeförderungsrechtliche Pflichten, nicht. Dieser bleibt gleich, unabhängig davon, ob der Widerruf maßgeblich auf einem fehlenden Betriebssitz beruht oder auf Verstößen gegen die Genehmigungspflicht des gewerblichen Personenbeförderers. Die Verteidigungsmöglichkeiten der Antragstellerin waren hierdurch nicht beeinträchtigt, weil die Verstöße durch den Fahrzeugeinsatz Gegenstand der Verwaltungsakte und der Schriftsätze im gerichtlichen Verfahren waren. Die Antragstellerin hat sich zu beiden Aspekten im Einzelnen eingelassen.

Der Geschäftsführer der Antragstellerin hat den Mietwagenbetrieb nach Aktenlage zumindest am 2., 12. und 15. Mai 2025 fortgesetzt, obwohl er nach dem sofort vollziehbaren Widerruf, der ihm am 16. April 2025 zugestellt worden ist, nicht mehr über die dazu erforderlichen (vollziehbaren) Genehmigungen nach dem PBefG verfügte. Die Verstöße ergeben sich aus der zeugenschaftlichen Mitteilung mit Lichtbild (2. Mai 2025) sowie aus den polizeilichen Feststellungen und Aussagen der Fahrer über ihre Fahrten, die sich bei der Verwaltungsakte befinden (12. und 15. Mai 2025). Auf diese kann die Kammer zumindest im Rahmen des Eilrechtsschutzes verweisen, weil die Antragstellerin ihnen trotz erfolgter Akteneinsicht im parallelen Klageverfahren nicht substanziiert entgegen getreten ist. Auf die weiteren polizeilich festgestellten Verstöße am 17., 21. und 23. Mai 2025 kommt es danach nicht mehr an.

Ist vor diesem Hintergrund davon auszugehen, dass die Fahrten an den genannten Daten voraussichtlich zutreffend dokumentiert wurden, ergeben sich hieraus nach summarischer Prüfung schwere Verstöße der Antragstellerin gegen die in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 PBefG und damit in einer Vorschrift i.S.v § 25 Abs. 1 Satz 2 PBefG, § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 a) PBZugV normierte Genehmigungspflicht, die die Zuverlässigkeit des Geschäftsführers der Antragstellerin durchgreifend in Frage stellt.

Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 PBefG muss im Besitz einer Genehmigung sein, wer im Sinne des § 1 Abs. 1 PBefG mit Kraftfahrzeugen im Gelegenheitsverkehr (§ 46 PBefG) Personen befördert. Dabei unterliegt gemäß § 1 Abs. 1 PBefG die entgeltliche oder geschäftsmäßige Beförderung u.a. von Personen mit Kraftfahrzeugen diesem Gesetz. Personenbeförderung im Sinne von § 1 Abs. 1 PBefG ist der Transport von Menschen, also das Fortbewegen von Personen von einem Einsteigeort zu einem Aussteigeort,

Gemäß § 46 Abs. 1 PBefG ist Gelegenheitsverkehr die Beförderung von Personen mit Kraftfahrzeugen, die nicht Linienverkehr nach den §§ 42, 42a, 43 und 44 PBefG ist. Als Formen des Gelegenheitsverkehrs sind nach § 46 Abs. 2 PBefG nur zulässig (1.) Verkehr mit Taxen (§ 47 PBefG), (2.) Ausflugsfahrten und Ferienziel-Reisen (§ 48 PBefG) und (3.) Verkehr mit Mietomnibussen und mit Mietwagen (§ 49 PBefG). § 49 Abs. 4 Satz 1 PBefG definiert den Verkehr mit Mietwagen als Beförderung von Personen mit Personenkraftwagen, die nur im ganzen zur Beförderung gemietet werden und mit denen der Unternehmer Fahrten ausführt, deren Zweck, Ziel und Ablauf der Mieter bestimmt und die nicht Verkehr mit Taxen nach § 47 PBefG und nicht gebündelter Bedarfsverkehr nach § 50 PBefG sind. Unternehmer im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes ist dabei nach § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 PBefG, wer im Sinne des § 1 Abs. 1 mit Kraftfahrzeugen im Gelegenheitsverkehr Personen befördert.

Es spricht angesichts der Nutzung der auf sie zugelassenen Fahrzeuge und der Aussagen des Zeugen aus N. sowie der von der Antragstellerin angestellten und polizeilich vernommenen Fahrer alles dafür, dass die Antragstellerin bei den jeweiligen Handlungen als Unternehmer im personenbeförderungsrechtlichen Sinne aufgetreten ist. Soweit die Antragstellerin im gerichtlichen Verfahren einwendet, es kämen auch Privatfahrten in Betracht, findet das in der Verwaltungsakte keine Stütze. Denn die Polizeibeamten haben protokolliert, dass die Fahrer angegeben hatten, O.-Fahrtaufträge abzuwickeln bzw. in den Stunden zuvor abgewickelt zu haben. Mit App-Ausdrucken und den Angaben von Tageseinnahmen enthält der Verwaltungsvorgang weitere Nachweise, die für den Einsatz der Fahrzeuge im Personenbeförderungsverkehr sprechen.

Die vorgenannten Verstöße erweisen sich dabei auch als "schwer" i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 a) PBZugV. Dies folgt schon daraus, dass die Regelung zur Genehmigungspflicht, gegen die die Antragstellerin mehrfach verstoßen hat, von wesentlicher Bedeutung für das Personenbeförderungsrecht ist. Ihre Einhaltung stellt eine "Kardinalpflicht" von Unternehmern i.S.d. Personenbeförderungsrecht dar. Missachtet der Unternehmer schon derartige grundlegende Regelungen, deutet dies darauf hin, dass er auch andere Vorgaben des Personenbeförderungsrechts nicht einhält und sich damit als unzuverlässig erweist.

Dieser Hang ist dabei auch für die Person des Geschäftsführers der Antragstellerin anzunehmen. Diesem obliegt die Leitung des Geschäftsbetriebes und gerade er ist dafür verantwortlich, dass Vorschriften des Personenbeförderungsrechts in ihrem Betrieb eingehalten werden. Daher erlauben die aufgezeigten schweren Verstöße hier nach summarischer Prüfung den Schluss, dass sich der Geschäftsführer der Antragstellerin voraussichtlich als unzuverlässig erweisen wird.

Die Unzuverlässigkeit gilt dabei umfassend für alle personenbeförderungsrechtlichen Betätigungen. Denn der maßgebliche Charaktermangel hängt, solange die Pflichtverstöße einschlägig sind, nicht davon ab, ob die unternehmerischen Tätigkeiten des Betroffenen Gegenstand nur einer oder mehrerer behördlicher Genehmigungen sind. Vielmehr ist das Merkmal der Unzuverlässigkeit grundsätzlich unteilbar und für alle der von ihm geführten Unternehmen von Bedeutung. Dementsprechend können im Rahmen der Würdigung der Gesamtpersönlichkeit des Betroffenen auch (einschlägige) Verfehlungen im Zusammenhang mit einer Tätigkeit in einem anderen Unternehmen herangezogen werden.

Angesichts der genannten Schwere der Verstöße bedurfte es keiner vorherigen Abmahnung der Antragstellerin i.S.v. § 25 Abs. 2 Satz 1 PBefG. Vielmehr kommt den Verstößen wegen der erheblichen Bedeutung der missachteten Vorschriften und mit Blick darauf, dass es um mehrere Fälle an unterschiedlichen Tagen geht, ein derartiges Gewicht zu, dass sie unmittelbar den Schluss auf die Unzuverlässigkeit erlauben.

Hinzu tritt, dass im Widerrufsbescheid ausdrücklich darauf hingewiesen wird, dass die Antragstellerin ab der Bekanntgabe der Widerrufsverfügung nicht mehr berechtigt war, Mietwagenverkehr auszuüben (Beiakte Heft 1 Bl. 198 unten).

Eine Abmahnung war auch entbehrlich, weil der Geschäftsführer der Antragstellerin bereits am 22. April 2025 bei seiner anwaltlich begleiteten mündlichen Vorsprache bei der Behörde von Mitarbeitern der Antragsgegnerin ausdrücklich und erneut darauf hingewiesen worden war, dass er gewerbliche Personenbeförderung derzeit nicht mehr ausüben dürfe.

Nach alledem ist nicht ersichtlich, dass die Antragstellerin entweder über die Rechtslage im Unklaren war oder dass eine Abmahnung dazu beitragen konnte, bestehende Unklarheiten über das verbotswidrige Verhalten zu beseitigen, so dass die Antragstellerin sich aufgrund der Abmahnung an das Personenbeförderungsrecht würde halten werden.

Liegen die Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 Satz 1 und 2 PBefG damit vor, besteht kein behördliches Ermessen hinsichtlich des Widerrufs ("hat [...] zu widerrufen").

Es bestehen nach summarischer Prüfung auch nicht ausnahmsweise Zweifel an der Verhältnismäßigkeit des Widerrufs. Insbesondere ist anerkannt, dass der Ausschluss eines unzuverlässigen Gewerbetreibenden aus dem Wirtschaftsleben (selbst gewerbeübergreifend) mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in der Ausprägung durch Art. 12 Abs. 1 GG in Einklang steht. Allenfalls in extremen Ausnahmefällen kann die Entziehung der Gewerbeerlaubnis bzw. der personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung wegen Unzuverlässigkeit gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen. Ein derartiger Ausnahmefall ist allerdings nicht schon dann gegeben, wenn der Betroffene infolge des Widerrufs der Genehmigung für sein Gewerbe seine Existenzgrundlage verliert. Umstände, die einen derartigen extremen Ausnahmefall begründen könnten, sind hier weder vorgetragen noch anderweitig erkennbar.

4. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Widerrufs und der Aufforderung zur Abgabe der Genehmigungsurkunden ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin hat das Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO beachtet. Aus den Darlegungen im Bescheid geht hervor, dass sie sich des Einzelfallcharakters der Entscheidung bewusst war.

Auch aus der Sicht des Gerichts besteht ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung der Widerrufsentscheidung. Der Geschäftsführer der Antragstellerin stellt angesichts seiner Unzuverlässigkeit wegen der mit seiner Person verbundenen Risiken für die Allgemeinheit und die Fahrgäste, die aus einer Missachtung rechtlicher Vorgaben resultieren können, eine ständige Gefahrenquelle dar. Dieser lässt sich nur wirkungsvoll begegnen, wenn die Antragstellerin sofort als Unternehmerin aus der Personenbeförderung ausgeschlossen wird. Nur diese Rechtsfolge schützt die Verbraucher und die lauteren Wettbewerber der Antragstellerin effektiv. Dem Schutz beider Gruppen dienen die Anforderungen des PBefG an den Unternehmer in erster Linie.

5. Soweit die Antragstellerin die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Aufforderung zur Abgabe der Genehmigungsurkunde und der Auszüge aus der Genehmigungsurkunde (Ziffer 2) begehrt, ist der Antrag unbegründet. Die Begründung des angeordneten Sofortvollzugs genügt auch insoweit den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO und bei der vorzunehmenden Interessenabwägung überwiegt ebenfalls das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts das private Interesse an einem einstweiligen Aufschub der Vollziehung. Die Aufforderung zur Abgabe der Genehmigungsurkunde hält sich aller Voraussicht nach im Rahmen der gesetzlichen Anforderungen. Die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage des § 17 Abs. 5 Satz 1 PBefG sind erfüllt. Danach ist eine Genehmigung, die anders als durch Fristablauf ungültig geworden ist, unverzüglich einzuziehen. Durch den sofort vollziehbaren Widerruf der Genehmigung ist diese - anders als durch Fristablauf - ungültig geworden und ist daher unverzüglich einzuziehen.

Dabei besteht auch ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung in Gestalt der Vermeidung des Rechtsscheins eines genehmigten Gelegenheitsverkehrs mit Mietwagen bei etwaigen Kontrollen.

6. Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung hinsichtlich der in Ziffer 4 der streitgegenständlichen Bescheide enthaltenen Zwangsgeldandrohung bei Nichtrückgabe der Genehmigungsurkunden ist jedenfalls unbegründet, weil an deren Rechtmäßigkeit keine ernstlichen Zweifel bestehen (§§ 55 Abs. 1, 63, 60 VwVG NRW i.V.m. § 27 PBefG).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i.V.m. Nr. 47.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der am 31. Mai/1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Fassung (Streitwertkatalog), nach der 10.000,- Euro pro Mietwagengenehmigung anzusetzen sind. Hieraus ergibt sich entsprechend der aufgezeigten Anzahl an Genehmigungen (insgesamt 19) ein Gesamtwert von 190.000,- Euro, der nach Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs wegen der Vorläufigkeit der erstrebten Entscheidung zu halbieren war.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist eingeht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster. Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem diese Entscheidung Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_duesseldorf/j2025/6_L_1749_25_Beschluss_20250604.html - DE:VGD:2025:0604.6L1749.25.00

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