BVerwG v. 17.05.2024: Strategische Umweltprüfung für landesrechtliche Schifffahrts- und Hafenverordnungen

Das BVerwG (Beschluss vom 17.05.2024 - 3 BN 1/23) hat entschieden:

Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision wird zurückgewiesen, da die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat. Ein Klärungsbedarf hinsichtlich der Voraussetzungen für die Erforderlichkeit einer Strategischen Umweltprüfung nach § 35 UVPG für eine Landesschifffahrts- und Hafenverordnung ergibt sich nicht. Eine solche Verordnung setzt keinen Rahmen für die Zulässigkeit von Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 3 UVPG und der Richtlinie 2001/42/EG, wenn ihre Anforderungen an die Schifffahrt und Schwimmkörper nicht die Funktion haben, Einfluss auf die Zulassung von Schifffahrtswegen, Häfen oder Talsperren zu nehmen.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Autokauf Zeit Herstellung bis Zulassung
und
Fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge

Tenor:

Die Beschwerde der Antragstellerinnen gegen die Nichtzulassung der Revision gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 29. September 2022 wird zurückgewiesen. Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 45 000 € festgesetzt.

Gründe:

Die Antragstellerinnen wenden sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Verordnung über die Durchführung der Schifffahrt auf den Gewässern und in den Häfen des Landes Sachsen-Anhalt (Landesschifffahrts- und Hafenverordnung - LSchiffHVO) vom 30. Oktober 2018 (GVBl. LSA S. 81).

Die Antragstellerin zu 1 betreibt das Aufsuchen von Bernstein im Goitzschesee. Im Verfahren BVerwG 3 B 1.23 (3 L 179/19) begehrt sie die Feststellung, dass sie für den Betrieb der Bernsteinförderanlage "J." auf dem Goitzschesee keiner Genehmigung und technischen Zulassung nach §§ 6 und 16 LSchiffHVO bedarf. Die Antragstellerin zu 2 ist Eigentümerin nahezu sämtlicher Gewässergrundstücke und einer großen Anzahl von Ufergrundstücken. Sie ist Gesellschafterin der Komplementärin der Antragstellerin zu 1.

Der Goitzschesee ist ein Gewässer zweiter Ordnung. Eine Verordnung des Landkreises Anhalt-Bitterfeld vom 12. Mai 2010 hat u. a. für das Befahren des Sees mit kleinen Fahrzeugen den Gemeingebrauch zugelassen. Mit Bescheiden aus dem Jahr 2012 wurde dem Fahrgastschiff "MS V." und dem Motorsegler "MS R." die Schifffahrt auf dem Goitzschesee gestattet.

Das Oberverwaltungsgericht hat den Normenkontrollantrag durch Urteil vom 29. September 2022 abgelehnt. Der Antrag sei zulässig, aber nicht begründet. Die Verordnung entspreche höherrangigem Recht.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen wenden sich die Antragstellerinnen mit ihrer Beschwerde. Sie machen geltend, die Revision sei wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zuzulassen.

II

Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Die Rechtssache hat nicht die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift kommt einer Rechtssache zu, wenn sie eine fallübergreifende, bisher höchstrichterlich nicht beantwortete Frage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder einer Weiterentwicklung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf und die für die Entscheidung des Revisionsgerichts erheblich sein wird. Das ist in einer den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügenden Weise darzulegen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. September 2023 - 3 B 44.22 - GewArch 2024, 66 Rn. 40 m. w. N.).

Die von den Antragstellerinnen aufgeworfenen Fragen rechtfertigen die Zulassung der Revision nicht.

1. Zur Erforderlichkeit einer Strategischen Umweltprüfung vor Erlass der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung werfen sie folgende Fragen auf:

Unterliegt eine Verordnung, welche für ihren räumlichen Geltungsbereich im gesamten Gebiet eines Bundeslandes und bestimmte Gewässer (zu ergänzen: für) die Zulassung der Schifffahrt ein Genehmigungserfordernis und eine technische Zulassungsprüfung statuiert sowie für die Binnenschifffahrt, Schiffe, Häfen, insbesondere auch Yachthäfen usw. differenzierende materielle Vorgaben enthält, auch dann der strategischen Umweltprüfung nach § 35 Abs. 1, 2, 3 i. V. m. Anlage 2 (gemeint wohl: Anlage 1) UVPG bzw. der Vorprüfung, wenn die geregelten, unmittelbar vorhabenbezogenen Kriterien und Modalitäten nicht unmittelbar den Bau oder die Errichtung eines Projektes im Sinne der Anhänge I und II UVP-RL, sondern vorrangig den Betrieb und die Durchführung des Projekts betreffen?

Sind insbesondere betriebsbezogene materielle Vorgaben für unter Anhänge I und II der UVP-Richtlinie fallende Schiffe und Häfen eine signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung von unter die Anhänge I und II der UVP-Richtlinie fallende Projekte bzw. unter welchen Voraussetzungen können betriebs- und verhaltensbezogene materielle Vorgaben als solche Kriterien und Modalitäten (insbesondere mit Blick auf die Durchführung solcher Projekte) qualifiziert werden?

Dass ein Revisionsverfahren Anlass geben könnte, die Voraussetzungen für die Erforderlichkeit einer Strategischen Umweltprüfung nach § 35 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) in der bei Erlass der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung und insoweit seither unverändert geltenden Fassung vom 20. Juli 2017 (BGBl. I S. 2808) weiter zu klären, ergibt sich aus den Fragen und ihrer Begründung nicht.

Soweit das Oberverwaltungsgericht die Erforderlichkeit einer Strategischen Umweltprüfung nach Absatz 1 des § 35 UVPG verneint hat (OVG UA S. 25 f.), zeigen die Antragstellerinnen einen Klärungsbedarf nicht auf. Sie räumen selbst ein, dass die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung nicht - wie in § 35 Abs. 1 Nr. 1 und 2 UVPG vorausgesetzt - zu den in Anlage 5 aufgeführten SUP-pflichtigen Plänen und Programmen gehört (Beschwerdebegründung S. 8).

Nach Absatz 2 Satz 1 des § 35 UVPG ist eine Strategische Umweltprüfung bei nicht unter Absatz 1 fallenden Plänen und Programmen nur dann durchzuführen, wenn sie für die Entscheidung über die Zulässigkeit von in der Anlage 1 aufgeführten oder anderen Vorhaben einen Rahmen setzen und nach einer Vorprüfung im Einzelfall im Sinne von Absatz 4 voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben. Pläne und Programme setzen einen Rahmen für die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben, wenn sie Festlegungen mit Bedeutung für spätere Zulassungsentscheidungen, insbesondere zum Bedarf, zur Größe, zum Standort, zur Beschaffenheit, zu Betriebsbedingungen von Vorhaben oder zur Inanspruchnahme von Ressourcen, enthalten (§ 35 Abs. 3 UVPG). Diese Vorschriften dienen der Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. L 197 S. 30). Nach Art. 3 Abs. 2 Buchst. a RL 2001/42/EG wird eine Umweltprüfung vorbehaltlich des Absatzes 3 bei allen Plänen und Programmen vorgenommen, die in den aufgeführten Bereichen, darunter Verkehr und Wasserwirtschaft, ausgearbeitet werden und durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der Richtlinie 85/337/EWG aufgeführten Projekte gesetzt wird. An die Stelle der Richtlinie 85/337/EWG ist die Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 26 S. 1; Art. 14 Abs. 2 RL 2011/92/EU) getreten. Gemäß Art. 3 Abs. 4 RL 2001/42/EG befinden die Mitgliedstaaten darüber, ob nicht unter Absatz 2 fallende Pläne und Programme, durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung von Projekten gesetzt wird, voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Erforderlichkeit einer Strategischen Umweltprüfung nach diesen Vorschriften verneint. Von einer Rahmensetzung sei im Anschluss an das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 22. Februar 2022 (- C-300/20 [ECLI:EU:C:2022:102], Bund Naturschutz in Bayern - Rn. 62) auszugehen, wenn der Plan oder das Programm eine signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung eines oder mehrerer der in den Anhängen I und II der Richtlinie 2011/92/EU aufgeführten Projekte aufstelle, insbesondere hinsichtlich des Standorts, der Art, der Größe und der Betriebsbedingungen oder der mit ihnen verbundenen Inanspruchnahme von Ressourcen. Die "signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten" sei - wie der Gerichtshof im Urteil vom 25. Juni 2020 (- C-24/19 [ECLI:EU:C:2020:503], A u. a. - Rn. 70) dargelegt habe - qualitativ und nicht quantitativ zu verstehen; es sollten mögliche Strategien zur Umgehung der in der Richtlinie 2001/42/EG genannten Verpflichtungen vermieden werden, die die Maßnahmen zerstückeln könnten und so die praktische Wirksamkeit der Richtlinie verminderten (OVG UA S. 24). Die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung setze keinen Rahmen für die Zulässigkeit von Vorhaben im Sinne der genannten Regelungen. Sie enthalte Anforderungen an die Zulässigkeit und Durchführung der Schifffahrt und der auf den Gewässern eingesetzten Schwimmkörper. Diese Anforderungen hätten nicht die Funktion, Einfluss auf die Zulassung etwa von Schifffahrtswegen, Häfen oder Talsperren zu nehmen; das sei nicht der Zweck der Verordnung. Soweit sie etwa in § 27 die Verunreinigung von Häfen verbiete, in § 38 die Betankung von Fahrzeugen, in § 39 das Laden, Löschen und die Bereitstellung von Gütern, in § 1 Abs. 4 i. V. m. der Binnenschifffahrtsstraßen-Ordnung das Begegnen, Kreuzen und Überholen oder das Durchfahren von Brücken, Wehren und Schleusen und in § 4 den Gewässerschutz bei der Ausübung der Schifffahrt regele, seien die Anforderungen kein Bestandteil einer "signifikanten Gesamtheit" von Regelungen, die im Zusammenhang mit der Durchführung der Vorhaben und Projekte geeignet seien, die Verpflichtungen der Richtlinie 2001/42/EG zu umgehen und ihre praktische Wirksamkeit zu verringern. Die Verordnung setze das Bestehen UVP-pflichtiger Anlagen voraus, gebe aber nicht vor, unter welchen Voraussetzungen sie zugelassen und realisiert werden können. Soweit sie Betriebsmodalitäten regele, handele es sich im Wesentlichen um Verhaltenspflichten in einem Gewässer, die (auch) auf Schifffahrtswegen, in Häfen oder anderen Anlagen einzuhalten seien. Sie seien für die Entscheidung, ob die Projekte durchgeführt oder zugelassen werden können, nicht von entscheidender Bedeutung (OVG UA S. 25 f.).

An die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts über Gegenstand, Adressaten und Funktion der in der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung enthaltenen Ge- und Verbote wäre das Bundesverwaltungsgericht in einem Revisionsverfahren gebunden (§ 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 560 ZPO). Inwieweit die Verordnung in der Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht geeignet sein sollte, einen Rahmen für in der Anlage 1 aufgeführte oder andere, nach Landesrecht möglicherweise UVP-pflichtige Vorhaben (vgl. Schink, in: Schink/Reidt/Mitschang, UVPG/UmwRG, 2. Aufl. 2023, § 35 UVPG Rn. 1) zu setzen, und inwieweit der bundesrechtliche Maßstab des Rahmensetzens über die dargelegte Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union hinaus klärungsbedürftig und -fähig sein sollte, ist weder dargelegt noch ersichtlich. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht angenommen, Betriebsmodalitäten und Verhaltenspflichten seien von vornherein nicht geeignet, einen Rahmen für die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben zu setzen. Es hat dies für die hier in Rede stehenden, die Schifffahrt betreffenden Ge- und Verbote und die hier als möglicherweise UVP-pflichtige Vorhaben allein in Betracht kommenden Schifffahrtswege, Häfen und Talsperren verneint; die Binnenschifffahrt und Schiffe, auf die die Antragstellerinnen in ihrer Frage auch abstellen, gehören nicht zu diesen Vorhaben. Sollten die Vorschriften über die Betankung von Fahrzeugen (§ 38 LSchiffHVO) - wie die Antragstellerinnen geltend machen - bei einem möglicherweise UVP-pflichtigen Bau eines Hafens für die Binnenschifffahrt (Anlage 1 Nr. 13.9 UVPG, Anhang I Nr. 8 Buchst. a, Anhang II Nr. 10 Buchst. e RL 2011/92/EU) Auswirkungen auf den hierfür erforderlichen, gemäß § 68 WHG planfeststellungsbedürftigen Ausbau des Gewässers haben (zu den Grenzen der wasserrechtlichen Planfeststellungsermächtigung für landseitige Maßnahmen beim Ausbau eines Hafens vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2015 - 7 C 11.12 - BVerwGE 151, 213 Rn. 18 ff.), wäre dies ein vom Oberverwaltungsgericht nicht in Abrede gestellter "Berührungspunkt" (OVG UA S. 25) zwischen den in der Verordnung enthaltenen Vorschriften über die Durchführung der Schifffahrt auf den Gewässern und in den Häfen des Landes Sachsen-Anhalt und der Entscheidung über die Zulässigkeit eines Gewässerausbaus. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs setzt ein Plan oder Programm aber nur dann einen Rahmen für die künftige Genehmigung von Projekten, wenn er hierfür eine "signifikante Gesamtheit" von Kriterien und Modalitäten aufstellt (EuGH, Urteile vom 25. Juni 2020 - C-24/19 - Rn. 67 und vom 22. Februar 2022 - C-300/20 - Rn. 62). Inwiefern der dargelegte Berührungspunkt hierfür ausreichen sollte, ist nicht ersichtlich. Welche weiteren Pflichten nach der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung Rückwirkungen auf die Entscheidung über die Zulässigkeit des Baus eines Hafens und dessen Durchführung haben und insoweit etwa Bedingungen für die Errichtung und den Betrieb von Windkraftanlagen vergleichbar sein sollten (hierzu EuGH, Urteil vom 25. Juni 2020 - C-24/19 - Rn. 69 ff.), haben die Antragstellerinnen nicht aufgezeigt. Zu prüfen, ob ein Plan oder Programm im Einzelfall gemessen an den dargelegten Anforderungen einen Rahmen für die Genehmigung von Projekten setzt, hat der Gerichtshof der Europäischen Union den Gerichten der Mitgliedstaaten überlassen (EuGH, Urteil vom 22. Februar 2022 - C-300/20 - Rn. 69).

2. Zur Erforderlichkeit einer Anhörung Betroffener oder der Öffentlichkeit vor Erlass der Verordnung werfen die Antragstellerinnen folgende Frage auf:

Besteht beim Erlass einer schifffahrtsrechtlichen Rechtsverordnung aus den Grundrechten betroffener Gewässereigentümer bzw. -nutzer, insbesondere Art. 14 und Art. 12 GG und/oder dem Rechtsstaatsprinzip die Rechtspflicht für den Verordnungsgeber, den von der Verordnung in seinen Rechten berührten Gewässereigentümer und weitere erkennbar in ihren Rechten, etwa der Berufsfreiheit eingeschränkte Betroffene vor Erlass der Verordnung anzuhören oder zu beteiligen?

Mit dieser Frage zeigen die Antragstellerinnen einen revisionsgerichtlichen Klärungsbedarf nicht auf. Das Oberverwaltungsgericht hat die Erforderlichkeit einer Anhörung Betroffener oder der Öffentlichkeit vor Erlass der Verordnung verneint. Das Landesrecht verlange eine Anhörung nicht. Allgemeine rechtsstaatliche Grundsätze verlangten grundsätzlich ebenfalls keine Anhörung, auch nicht derjenigen, die durch die Rechtsverordnung in ihren Grundrechten betroffen seien. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Beteiligung privater Betroffener bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen sei hier nicht anwendbar. Die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung enthalte abstrakt-generelle Regelungen, die sich zwar auf die Nutzbarkeit von Privatgrundstücken auswirken könnten, jedoch nicht mit unmittelbar grundstücksbezogenen Festlegungen durch Ziele der Raumordnungsplanung vergleichbar seien (OVG UA S. 22 f.).

Die Antragstellerinnen machen geltend, die Landesschifffahrts- und Hafenverordnung habe - anders als die Festlegung von Flugrouten, für die das Bundesverwaltungsgericht ein verfassungsunmittelbares Beteiligungsrecht der Gemeinden verneint habe (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 - BVerwGE 119, 245 <250 ff.>) - räumlich-konkrete Zugriffswirkungen auf den Status des Gewässers Goitzsche; sie statuiere Genehmigungspflichten für den Eigentümer und Dritte und habe unmittelbar rechtsbeeinträchtigende Wirkungen zu ihren Lasten und zu Lasten der Gesellschafterin ihrer Komplementärin, die Eigentümerin von Gewässer- und Ufergrundstücken ist. Die Verordnung habe - wie im Raumordnungsrecht bei der Zielbindung im Außenbereich (BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 - BVerwGE 115, 17 <29 f.>) - eine unmittelbare Durchgriffswirkung auf die Einzelzulassung eines Schiffs oder Hafens. Diese Durchgriffswirkung erfordere Grundrechtsschutz durch Beteiligung vor Normerlass.

Woraus sich die behauptete unmittelbare Durchgriffswirkung insbesondere auf das durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentum an den Gewässer- und Ufergrundstücken und/oder den Fahrzeugen ergeben sollte, bleibt offen. Ziel der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung in der Auslegung des Oberverwaltungsgerichts ist die Förderung der Sicherheit des Verkehrs unter Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (OVG UA S. 29). Regelungen, die unmittelbar grundstücksbezogenen Festlegungen etwa durch die Raumordnung vergleichbar seien, hat es der Verordnung nicht entnommen (OVG UA S. 23). Wegen der Irrevisibilität des Landesrechts könnte auch das Bundesverwaltungsgericht in einem Revisionsverfahren von derartigen Regelungen nicht ausgehen (§ 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 560 ZPO). Dass die Auslegung des Landesrechts Bundesrecht verletzen und das Bundesrecht insoweit klärungsbedürftig sein sollte, zeigen die Antragstellerinnen nicht auf. Inwiefern die Genehmigungs- und Zulassungspflichten der Verordnung für den Einsatz von Fahrzeugen und Schwimmkörpern unmittelbar auf das Eigentum an den Fahrzeugen oder das berufliche Ausrüsten der Fahrzeuge und damit auf die Grundrechte der Adressaten der genannten Pflichten durchgreifen sollten (vgl. § 7 Abs. 1, § 16 Abs. 2 LSchiffHVO), ist ebenfalls weder dargelegt noch ersichtlich. Nach den verbindlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts hat die für den Wasserverkehr zuständige Behörde die Schifffahrt auf dem Goitzschesee nur im Einzelfall, aber nicht allgemein zugelassen (OVG UA S. 8).

3. Zur Geltung der Verordnung für Eigentümergewässer, auf denen die Schifffahrt nur im Einzelfall zugelassen ist, möchten die Antragstellerinnen in einem Revisionsverfahren geklärt wissen:

Ist die Geltung der Verordnung über die Durchführung der Schifffahrt auf den Gewässern und in den Häfen des Landes Sachsen-Anhalt (LSchiffHVO) unabhängig von den Eigentumsverhältnissen und aufgrund von Zulassungen der Schifffahrt im Einzelfall mit Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar?

Insbesondere: Kann eine Regelung, die ihren sachlichen Geltungsbereich unter Bezugnahme auf eine vorherige Einzelfallzulassung "aktiviert", für die die aus LSchiffHVO folgenden materiellen Anforderungen noch nicht gelten, mit Blick auf den Grundsatz der Bestimmtheit und Normenklarheit rechtlich Bestand haben?

Ein bundesrechtlicher Klärungsbedarf ergibt sich aus diesen Fragen und den Darlegungen zu ihrer Begründung nicht.

Zur Vereinbarkeit der Verordnung mit Art. 14 Abs. 1 GG hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, dass ihr Anwendungsbereich für Eigentümergewässer eröffnet sei, auch wenn die Schifffahrt gemäß § 32 Abs. 1 Satz 3 WG LSA nur im Einzelfall zugelassen sei (OVG UA S. 27). Der Genehmigungsvorbehalt für das Befahren des Gewässers zu gewerblichen Zwecken (§ 6 LSchiffHVO) und die Erforderlichkeit einer technischen Zulassung für Fahrzeuge, Schwimmkörper und schwimmende Anlagen (§ 16 LSchiffHVO) seien zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (OVG UA S. 27). Sie entsprächen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (OVG UA S. 29 ff.).

Die Antragstellerinnen machen geltend, die Konsequenzen der Verordnung seien gravierend; die Antragstellerin zu 2 bedürfe auf ihrem Gewässer für die Nutzung von Schiffen einer Genehmigung und das Schiff einer technischen Zulassung. Das vorliegende Verfahren biete dem Senat Gelegenheit, seine im Urteil vom 24. Mai 2018 - 3 C 18.16 - (BVerwGE 162, 135) für fließende oberirdische Gewässer entwickelten Grundsätze zur Rechtsstellung des Gewässereigentümers gegenüber der Zulassung der Schifffahrt für künstliche stehende Gewässer weiterzuentwickeln.

Welche klärungsbedürftige Frage zur Auslegung von Art. 14 Abs. 1 GG die Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts aufwerfen sollten, ergibt sich daraus nicht. Die Konsequenzen der Verordnung für einen Gewässereigentümer - wie hier die Antragstellerin zu 2 - hängen vom Inhalt der nichtrevisiblen Landesverordnung ab. Was sich aus dem Urteil des Senats vom 24. Mai 2018 - 3 C 18.16 - für den vorliegenden Fall ergeben sollte, legen die Antragstellerinnen nicht näher dar. Anders als die damalige Klägerin möchten sie nicht andere von der Befahrung ihres Gewässers ausschließen, sondern das Gewässer selbst für die Gewinnung von Bernstein nutzen und zu diesem Zweck ohne Genehmigung und technische Zulassung befahren (zum Unterschied zwischen Ausschließungs- und Nutzungsrechten eines Grundeigentümers vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Mai 2018 - 3 C 18.16 - BVerwGE 162, 135 Rn. 19). Zur Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) legt sie nichts Weiteres dar.

Den mit der Folgefrage geltend gemachten Verstoß gegen das Gebot der Normenklarheit und den Bestimmtheitsgrundsatz hat das Oberverwaltungsgericht verneint. Die Verordnung enthalte, soweit nach § 1 Abs. 1 Satz 2 LSchiffHVO auch Zulassungen der Schifffahrt im Einzelfall ihren Geltungsbereich eröffneten mit der Folge, dass das Gewässer gemäß § 6 LSchiffHVO nur mit einer Genehmigung befahren werden dürfe, keinen Zirkelschluss. Rechtlich sei zwischen der Schiffbarkeitserklärung und der Genehmigung der Befahrbarkeit zu unterscheiden; die Zulassung der Schiffbarkeit, die die Anwendung der Verordnung eröffne, gehe der Genehmigung nach § 6 LSchiffHVO um eine juristische Sekunde voraus (OVG UA S. 29).

Die Antragstellerinnen halten diese Konstruktion für gekünstelt; welche Anforderungen für die erste Zulassung der Schifffahrt gelten sollten, bleibe unklar. Inwieweit das bundesrechtliche Gebot der Normenklarheit und der Bestimmtheitsgrundsatz (Art. 20 Abs. 3 GG) klärungsbedürftig sein sollten, ergibt sich aus dieser Kritik an der Auslegung des nichtrevisiblen Landesrechts nicht.

4. Zur Geltung des Abwägungsgebots für den Verordnungsgeber werfen die Antragstellerinnen folgende Frage auf:

Unterliegt der Verordnungsgeber beim Erlass einer schifffahrtsrechtlichen Verordnung dem Gebot, die von der Norm berührten Grundrechte (hier: des Gewässereigentümers und von Gewässernutzern) im Sinne einer grundrechtsgeleiteten Abwägung im Lichte des Verhältnismäßigkeitsprinzips nachvollziehend zu ermitteln und zu bewerten?

Die Frage ist nicht klärungsbedürftig; sie ist mit dem Oberverwaltungsgericht zu verneinen (OVG UA S. 23 f.). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteile vom 26. April 2006 - 6 C 19.05 - BVerwGE 125, 384 Rn. 16, vom 18. Dezember 2014 - 4 C 35.13 - Buchholz 442.42 § 27a LuftVO Nr. 8 Rn. 98 und vom 22. November 2022 - 3 CN 2.21 - BVerwGE 177, 92 Rn. 12; Beschluss vom 20. Dezember 2017 - 4 BN 8.17 - juris Rn. 8) kommt es bei der richterlichen Kontrolle von (untergesetzlichen) Normen im Grundsatz auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens an, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung, und nicht auf die die Rechtsnorm tragenden Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitwirkt. Der Weg zu einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung des Abwägungsvorgangs ist bei untergesetzlichen Normen deshalb nur eröffnet, wenn der Normgeber - wie etwa im Bauplanungsrecht - einer besonders ausgestalteten Bindung an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven unterliegt. Sind solche nicht vorhanden, kann die Rechtswidrigkeit einer Norm mit Fehlern im Abwägungsvorgang nicht begründet werden. Das Oberverwaltungsgericht hat dem nichtrevisiblen Landesrecht keine Abwägungsdirektiven für den Erlass der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung entnommen. Aus welchen Vorschriften des Bundesrechts sich derartige Direktiven ergeben sollten, legen die Antragstellerinnen nicht dar. Sie machen geltend, ihre Rüge beziehe sich nicht auf eine planerische, sondern auf die nachvollziehende, dem Verhältnismäßigkeitsgebot gerecht werdende Abwägung. Nach der dargestellten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts genügt es auch insoweit, dass die Verordnung Grundrechte der Betroffenen - wie hier vom Oberverwaltungsgericht festgestellt (OVG UA S. 29) - im Ergebnis nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt. Aus dem Urteil des Senats vom 24. Mai 2018 - 3 C 18.16 - (BVerwGE 162, 135 Rn. 30) ergeben sich entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen ebenfalls keine Anforderungen an den Abwägungsvorgang bei Erlass der Verordnung. Zurückverwiesen hat das Bundesverwaltungsgericht den damaligen Rechtsstreit, weil das Oberverwaltungsgericht Feststellungen zu den Gründen für die Zulassung der Schifffahrt auf dem Stichkanal und den Beeinträchtigungen der Gewässereigentümerin durch die Schifffahrt nicht getroffen hatte.

5. Zur Zulassung der Schifffahrt ohne Zustimmung des Gewässereigentümers bezeichnen die Antragstellerinnen folgende Fragen als klärungsbedürftig:

Folgt aus Art. 14, 12 GG jeweils in Verbindung mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip, dass der Gewässereigentümer bei einem künstlichen, stehenden Eigentümergewässer der Eröffnung der Schifffahrt zustimmen muss? Falls es auf ein materielles Zustimmungserfordernis nicht ankommen sollte: Kann der Eigentümer im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit der Eigentumsbindung gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG die Zulassung der Schiffbarkeit eines Eigentümergewässers stets oder zumindest bei von Anfang an fehlenden überwiegenden Allgemeinwohlgründen oder späterem Wegfall dieser Gründe nachträglich unterbinden und - wenn dies zu bejahen ist - ist der Auflösungsmechanismus durch Anwendung der §§ 48, 49 VwVfG oder durch zivilrechtliche Mechanismen umzusetzen?

Ein rechtsgrundsätzlicher Klärungsbedarf ergibt sich aus diesen Fragen und ihrer Erläuterung in der Beschwerdebegründung nicht. Die allgemeine Schifffahrt auf einem oberirdischen Gewässer darf nach dem auch für eine allgemeine Schiffbarkeitserklärung geltenden bundesrechtlichen Maßstab des Art. 14 Abs. 1 und 2 GG jedenfalls nur dann zugelassen werden, wenn dies durch die Belange des Gewässereigentümers überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit gerechtfertigt ist. Das ist durch das Urteil des Senats vom 24. Mai 2018 - 3 C 18.16 - (BVerwGE 162, 135 Rn. 30) geklärt. Anknüpfend hieran hat das Oberverwaltungsgericht das Landesrecht - § 32 Abs. 1 Satz 3 WG LSA - dahin ausgelegt, dass auch eine Zulassung der Schifffahrt im Einzelfall auf Eigentümergewässern nur in Betracht kommt, wenn die Zulassung im Interesse des Eigentümers erfolgt oder überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Zulassung gebieten (OVG UA S. 31). Inwiefern eine Zulassung der Schifffahrt im Einzelfall, die zwar nicht dem Willen des Gewässereigentümers entspricht, aber durch überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit geboten ist, die Grundrechte des Gewässereigentümers unverhältnismäßig beeinträchtigen sollte, ist weder dargelegt noch ersichtlich.

Das Oberverwaltungsgericht hat weiter angenommen, dass der Gewässereigentümer nach § 42 Abs. 2 VwGO befugt sei, die Zulassung der Schifffahrt auf dem Gewässer anzufechten und nach Eintritt der Bestandskraft gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA i. V. m. §§ 48, 49 VwVfG ihre Aufhebung zu verlangen, und damit die Geltung der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung verhindern bzw. beenden könne (OVG UA S. 31 f.). Welche rechtsgrundsätzlichen Fragen zur Auslegung von Art. 14 Abs. 1 und/oder Art. 12 Abs. 1 GG sich daraus ergeben sollten, ist ebenfalls weder dargelegt noch ersichtlich. Soweit die Antragstellerinnen einen Widerspruch darin sehen, dass die Geltung der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung nach § 1 LSchiffHVO nicht von der Zustimmung des Gewässereigentümers abhängt, der Gemeingebrauch an künstlichen Gewässern aber gemäß § 29 Abs. 4 WG LSA nur mit Zustimmung des Eigentümers zugelassen werden könne, würde dieser Widerspruch allein das Landesrecht betreffen. Soweit sie bezweifeln, dass die Aufhebung einer unanfechtbar gewordenen Zulassung der Schifffahrt im Einzelfall auch praktisch funktioniere, bleibt ein bundesrechtlicher Grund für ihren Zweifel offen (zu den landesrechtlichen Voraussetzungen eines Widerrufs nach § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA i. V. m. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG vgl. § 32 Abs. 1 Satz 3 WG LSA).

6. Abschließend stellen die Antragstellerinnen eine Frage zur Erforderlichkeit einer sogenannten Bereichsausnahme von der Landesschifffahrts- und Hafenverordnung:

Gebietet Art. 14 GG in Bezug auf die Eröffnung der Schiffbarkeit und die Anwendung der schifffahrtsrechtlichen Vorschriften auf ein Eigentümergewässer, dass die Regelung zumindest für den unter § 26 WHG fallenden Eigentümergebrauch eine Bereichsausnahme dergestalt enthält, dass der Gewässereigentümer die unter den Eigentümergebrauch fallenden Aktivitäten ohne Zulassungserfordernis ausüben kann?

Auch damit ist eine klärungsbedürftige Frage des Bundesrechts nicht dargelegt. Das Oberverwaltungsgericht hat angenommen, es widerspreche nicht dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, dass nach § 5 LSchiffHVO zwar der Gemeingebrauch nach den Vorschriften des Wassergesetzes, nicht aber der Eigentümergebrauch unberührt bleibe. Der angesprochene Gemeingebrauch berechtigte nur zum Befahren mit kleinen Fahrzeugen ohne Eigenantrieb und - bei entsprechender Gestattung - mit kleinen Fahrzeugen, die durch Motorkraft angetrieben werden; Schifffahrt mit Schiffsfahrzeugen im Sinne der §§ 6, 7 und 16 LSchiffHVO sei nicht umfasst. Dass nach § 6 Abs. 1 LSchiffHVO auch der Gewässereigentümer das Gewässer zu gewerblichen Zwecken nur mit einer Genehmigung befahren dürfe, sei durch die erhöhte Gefährdung der Beschäftigten und sonstiger Dritter gerechtfertigt, die mit einer gewerblichen Nutzung einhergehe (OVG UA S. 33 f.). Die Antragstellerinnen bestreiten, dass der Eigentümergebrauch stets oder auch nur regelmäßig ein höheres Gefährdungspotential aufweise als der Gemeingebrauch. Ein rechtlicher Klärungsbedarf ergibt sich daraus nicht. Welche Gefahren mit dem jeweiligen Gebrauch einhergehen, ist eine Tatsachenfrage. Das gilt auch für die von den Antragstellerinnen thematisierte Frage, ob und gegebenenfalls welche Unterschiede zwischen der gewerblichen und der nichtgewerblichen Schifffahrt bestehen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG.

Quelle: Rechtsprechung im Internet / Rechtsinformationsportal des Bundes, www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=WBRE202400391&psml=bsjrsprod.psml&max=true - ECLI:DE:BVerwG:2024:170524B3BN1.23.0

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