Verwaltungsgericht Minden v. 23.08.2024: Anbauverbot für Außenwerbung an Landesstraßen: Zur Bestimmung der Ortsdurchfahrt und Erschließungsfunktion

Das Verwaltungsgericht Minden (Urteil vom 23.08.2024 - 1 K 2321/21) hat entschieden:

Der Begriff der Ortsdurchfahrt im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW ist unabhängig von einer Festsetzung nach § 5 Abs. 2 StrWG NRW nach materiellen Gesichtspunkten zu ermitteln. Eine Landesstraße ist zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmt, wenn das Vorhandensein der Straße den anliegenden Grundstücken die Qualität der verkehrlichen Erschließung vermittelt und eine von der Erschließung abhängige Nutzung tatsächlich möglich und rechtlich zulässig ist. Entscheidend für die Erschließungsfunktion sind die tatsächlichen Verhältnisse und ob die Verkehrsfunktion der Landesstraße zugunsten der Erschließung faktisch eingeschränkt ist.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Werbung - Werbeanlagen - Sondernutzung

Tenor:

Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheids vom 25. Mai 2021 verpflichtet, der Klägerin die Baugenehmigung zur Errichtung einer doppelseitigen, beleuchteten Plakatanschlagtafel auf dem G01, Flur 0, Flurstück 000 nach Maßgabe ihres mit Schreiben vom 7. Dezember 2020 gestellten und mit Schreiben vom 11. März 2021 konkretisierten Antrags zu erteilen.

Die Beklagte trägt die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten der Klägerin. Im Übrigen trägt jeder Beteiligte seine außergerichtlichen Kosten selbst.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

Gründe:

Die Entscheidung ergeht gemäß §§ 87a Abs. 2, Abs. 3, 101 Abs. 2 VwGO durch die Berichterstatterin und ohne mündliche Verhandlung. Das hierzu jeweils erforderliche Einverständnis haben die Beteiligten im Rahmen des Ortstermins zu Protokoll erklärt.

I. Die Klage ist zulässig. Sie ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) statthaft und fristgerecht erhoben worden. Offen bleiben kann, ob der Ablehnungsbescheid der Beklagten der Klägerin am 27. Mai 2021 ordnungsgemäß zugestellt worden ist. Denn selbst bei einer unterstellten ordnungsgemäßen Zustellung am 27. Mai 2021 wahrt die am Montag, den 28. Juni 2021, erhobene Klage noch die Klagefrist, die gemäß §§ 74 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2, 57 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 222 Abs. 2 ZPO am selben Tag endete.

II. Die Verpflichtungsklage ist auch begründet.

Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 25. Mai 2021 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Baugenehmigung, da dem streitgegenständlichen Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen (§ 74 Abs. 1 BauO NRW).

1. § 28 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW steht dem Bauvorhaben der Klägerin nicht entgegen. Nach dieser im (vereinfachten) Baugenehmigungsverfahren zu prüfenden Vorschrift,

dürfen Anlagen der Außenwerbung außerhalb der Ortsdurchfahrten von Landesstraßen in einer Entfernung bis zu 20 m, gemessen vom äußeren Rand der für den Kraftfahrzeugverkehr bestimmten Fahrbahn, nicht errichtet werden.

Die Voraussetzungen dieses Anbauverbots sind nicht erfüllt. Die von der Klägerin geplante Anlage der Außenwerbung soll nicht außerhalb der Ortsdurchfahrt einer Landesstraße errichtet werden.

Ob der Teil der V.-straße, an dem sich das Vorhabengrundstück befindet, innerhalb einer nach § 5 Abs. 2 StrWG NRW festgesetzten Ortsdurchfahrt liegt, ist unerheblich. Der Begriff der Ortsdurchfahrt ist unabhängig von einer erfolgten Festsetzung nach § 5 Abs. 2 StrWG NRW nach materiellen Gesichtspunkten zu ermitteln.

Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW ist eine Ortsdurchfahrt der Teil einer Landesstraße, der innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt und auch zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmt ist. Der Teil der V.-straße (L 000), an dem sich das Vorhabengrundstück befindet, liegt innerhalb der geschlossenen Ortslage (a.) und ist auch zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmt (b.).

a. Der Teil der V.-straße, an dem sich das Vorhabengrundstück befindet, liegt innerhalb der geschlossenen Ortslage. Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW ist die geschlossene Ortslage der Teil des Gemeindebezirks, der in geschlossener oder offener Bauweise zusammenhängend bebaut ist. Nach dessen Satz 3 unterbrechen einzelne unbebaute Grundstücke, zur Bebauung ungeeignetes oder ihr entzogenes Gelände oder einseitige Bebauung den Zusammenhang nicht. Gemessen daran gehört der an das Vorhabengrundstück angrenzende Teil der V.-straße zur geschlossenen Ortslage. Jedenfalls der Bereich zwischen den Straßen "ED." und "JA.-straße" ist entlang der V.-straße in offener Bauweise zusammenhängend bebaut. Dieser Betrachtungsweise steht weder entgegen, dass das Flurstück 000 derzeit nicht bebaut ist, noch, dass der Bereich zwischen der B.-straße und der Straße "JA.-straße" nur einseitig bebaut ist.

b. Der Teil der V.-straße, an dem das Vorhabengrundstück liegt, ist auch zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmt.

Eine Landesstraße ist zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmt, wenn das Vorhandensein der Straße den anliegenden Grundstücken die Qualität der (verkehrlichen) Erschließung vermittelt, wenn also ihretwegen eine von der Erschließung abhängige Nutzung der anliegenden Grundstücke sowohl tatsächlich möglich als auch rechtlich zulässig ist.

Die V.-straße vermittelt den in dem Bereich, in dem sich der Vorhabenstandort befindet, anliegenden Grundstücken die Qualität der (verkehrlichen) Erschließung.

Die Lage des Vorhabens in einem Gebiet nach § 34 BauGB allein reicht allerdings nicht aus, um die Erschließungsfunktion einer Landesstraße zu bejahen. Einer straßenrechtlich nicht zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Landesstraße kann eine Erschließungsfunktion außerhalb einer Festsetzung nach § 25 Abs. 5 StrWG NRW nicht durch die vorhandene oder entstehende Randbebauung "aufgedrängt" werden.

Ob die Straße zur Erschließung bestimmt ist, ist vorrangig nach straßenrechtlichen Gesichtspunkten zu bewerten. § 28 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW schützt die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, die durch Zufahrten und Zugänge an Landesstraßen durch Ein- und Abbiegevorgänge beeinträchtigt werden. Mit einer Erschließungsfunktion geht eine Einschränkung der Verkehrsfunktion einher. Daraus folgt insgesamt, dass, wenn die Verkehrsfunktion einer Landesstraße bereits erkennbar zu Gunsten der Erschließung der anliegenden Grundstücke faktisch eingeschränkt ist, der innere Grund entfällt, nach wie vor mit Hilfe des Anbauverbots die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs gewährleisten zu wollen. Wenn die zuständige Behörde dieser Entwicklung, welche sich gegenüber der Verkehrsfunktion der Landesstraße nachteilig auswirken kann, nicht entgegentritt, erwächst der Straße auch eine Erschließungsfunktion.

Entscheidend für die Funktion der Landesstraße sind die tatsächlichen Verhältnisse und die Frage, ob die vorhandene Straße den anderen Grundstücken die Qualität der verkehrlichen Erschließung vermittelt und den anderen Grundstücken folgerichtig eine ebensolche Erschließung und Bebauung nicht verweigert werden kann. Tatsächliche Umstände von indizierendem Gewicht sind neben der vorhandenen Bebauung auch der Ausbauzustand der Landesstraße und die Zugänglichkeit zu den anliegenden Grundstücken. Hierzu zählen etwa Zufahrten oder Zugänge. Der Ausbau von Geh- und Fahrradwegen ist bedeutsam. Andererseits können Leitplanken die Zugänglichkeit ausschließen. Ähnliches gilt für Grünstreifen, Zäune und Buschwerk und separierende Einrichtungen wie Lärmschutzwälle. Nicht getrennte Geh- und Radwege legen die Erschließungsfunktion nahe.

Tatsächliche Gegebenheiten können den Eindruck vermitteln, dass auch innerhalb der geschlossenen Ortslage und trotz eines Bebauungszusammenhangs i. S. v. § 34 BauGB nach wie vor eine "freie Strecke" besteht. Indiz für eine fehlende Erschließungsfunktion kann auch sein, dass die anliegenden Grundstücke bereits rückwärtig durch andere Straßen erschlossen sind. Erschließungsfunktion hat die Landesstraße allerdings auch dann, wenn der Anschluss an sie "mittelbar" vorhanden ist, also in der Weise, dass die Landesstraße selbst die für (rückwärtige) Grundstücke nächste öffentliche Erschließungsanlage ist und Zufahrt oder Zugang zu ihr über andere Grundstücke oder über Privatwege erfolgt.

Gemessen an diesen Grundsätzen ist angesichts der tatsächlichen Verhältnisse die Erschließungsfunktion der V.-straße für den Bereich zwischen der Straße "ED." und dem WH.-straße zu bejahen. Die Verkehrsfunktion ist hier zugunsten einer Erschließungsfunktion soweit eingeschränkt, dass der Grund des Anbauverbots, die Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, entfallen ist.

Es steht anhand des im Internet frei zugänglichen Kartenmaterials und dem Eindruck, den die Berichterstatterin im Ortstermin gewonnen hat, fest, dass die V.-straße im genannten Bereich zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmt ist.

Auf diesen Streckenabschnitt ist hier maßgeblich abzustellen, weil im weiteren Verlauf der V.-straße in westliche und östliche Richtung die Bebauungs- bzw. Erschließungssituation abweicht, sodass insoweit jeweils eine Zäsur vorliegt.

Westlich der Straße "ED." befindet sich in beide Richtungen der V.-straße über ca. 260 m keine Bebauung mehr, die über diese erschlossen wird. Hinzu kommt, dass in diesem Bereich insofern eine veränderte Bebauungssituation vorliegt, als der Teil nördlich der V.-straße durch mehrere Sportplätze gekennzeichnet und der südliche Teil gänzlich unbebaut ist. Außerdem ist die V.-straße beginnend ca. auf Höhe der Straße "ED." in westliche Richtung verlaufend überwiegend beidseitig durch Baum- und Buschwerk begrenzt. Auch östlich des OW.-straße ist die Bebauung entlang der V.-straße nicht mehr durch die diese erschlossen und beidseitig durch Baum- und Buschwerk von der Bebauung bzw. den Freiflächen abgetrennt.

Die Verkehrsfunktion der V.-straße ist im Abschnitt von der Straße "ED." bis zum WH.-straße in erheblichem Maße zugunsten einer Erschließungsfunktion eingeschränkt. Innerhalb dieses Abschnitts sind auf einer Strecke von ca. 630 m das Vorhabengrundstück und sieben weitere Grundstücke unmittelbar durch die V.-straße erschlossen (R.-straße, 00, 00, 00, 000, 0, B.-straße 00, 00). Hierbei werden jedenfalls die Grundstücke zur R.-straße, 00, 00, 00, 000 und 0 auch ausschließlich über die V.-straße erschlossen. Das Grundstück R.-straße wird mittelbar über die V.-straße erschlossen, weil sie die nächste öffentliche Erschließungsanlage ist. Demgegenüber handelt es sich - anders als die Klägerin meint - bei den Grundstücken im Neubaugebiet UA.-straße/AO.-straße nicht um eine mittelbare Erschließung, weil hier die V.-straße nicht die nächste öffentliche Erschließungsanlage ist, sondern die UA.-straße.

Auch der Ausbauzustand der V.-straße in diesem Bereich spricht für ihre Erschließungsfunktion. Der Fahrstreifen der V.-straße ist in diesem Abschnitt - die vorhandenen Abbiegespuren ausgenommen - durchgängig einspurig ausgebaut und nicht durch einen durchgezogenen Mittelstreifen getrennt. Nur auf der gegenüberliegenden Seite des RE. (UZ.-straße) befindet sich einseitig eine ca. 40 m lange Leitplanke auf einer Strecke von ca. 630 m. Darüber hinaus ist die Geschwindigkeit außerhalb der auf Höhe der KP. (P.-straße) und der Bäckerei HK. (MT.-straße) befindlichen Ortseingangsschilder auf 60 km/h gedrosselt. Der ab der Straße "ED." bis über den WH.-straße hinaus durchgängig beidseitig verlaufende Geh- und Radweg ist weit überwiegend nicht durch einen Grünstreifen von der Fahrbahn getrennt. Die vorhandene Bebauung ist in beträchtlichem Umfang in geringem Abstand, teilweise nur wenige Meter, zur V.-straße errichtet (vgl. insbesondere die Bebauung nördlich der V.-straße zwischen LC.-straße und OK.-straße sowie südlich der V.-straße die Bebauung zwischen SY.-straße und B.-straße). Lediglich vereinzelt wird die an der V.-straße gelegene Bebauung durch einen hinter dem Geh- und Radweg befindlichen Grünstreifen begrenzt (vgl. die Bebauung an der NW.-straße 00, 00, 00 und 00, SY.-straße 00 und 000 sowie OK.-straße 00 bis 00).

Dem Fahrendenden erscheint die V.-straße in dem Bereich ED. bis zum WH.-straße gleichwohl namentlich wegen der teilweise sehr straßennahen Bebauung (vgl. R.-straße9, 00, 00, 00, 000, 0, 0, G02 und G03, B.-straße 00) nicht als "freie Strecke". Dieser Eindruck verstärkt sich durch die zwischen ED. und der B.-straße gelegenen fünf Seitenstraßen (LC.-straße, UA.-straße, SY.-straße in Richtung Norden und Süden, OK.-straße), die einen zügigen Verkehr verhindern, weil permanent mit Abbiegevorgängen gerechnet werden muss. Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund, dass für die Abbiegevorgänge in den TH.-straße (nördlich und südlich der V.-straße) sowie in den OK.-straße keine eigenen Abbiegespuren vorgesehen sind mit der Folge, dass die in diese Straßen abbiegenden Fahrzeuge den Verkehrsfluss deutlich hemmen oder - sofern Gegenverkehr vorgelassen werden muss - sogar zum Stillstand bringen. Zudem erscheint die V.-straße dem Fahrenden auch wegen der Ampelanlagen auf Höhe ED. sowie im Kreuzungsbereich V.-straße/B.-straße nicht als "freie Strecke". Für die Ampelanlagen im Kreuzungsbereich V.-straße/B.-straße gilt dies besonders, weil sie sowohl aus Osten als auch aus Westen kommend mindestens 130 m vorher wahrnehmbar sind.

Eine andere Beurteilung ergäbe sich auch dann nicht, wenn man mit den Beteiligten davon ausginge, dass für die Beurteilung der Erschließungsfunktion der Bereich zwischen ED. und dem Kreuzungsbereich mit der B.-straße in den Blick zu nehmen sei. In diesem Fall verringert sich in erster Linie nur die Anzahl der im maßgeblichen Bereich unmittelbar und mittelbar erschlossenen Grundstücke von neun auf acht. Die übrigen Erwägungen, die gegen die Annahme einer "freien Strecke" sprechen (Ausbauzustand der V.-straße, straßennahe Bebauung, beidseitiger Geh- und Radweg, fünf Seitenstraßen, Ampelanlagen) tragen indes weiterhin.

2. Der Erteilung der Baugenehmigung steht auch nicht entgegen, dass der Beigeladene mit Blick auf die V.-straße (L 000) seine Zustimmung zum streitgegenständlichen Vorhaben nicht erteilt hat, da insoweit ein Zustimmungserfordernis nicht besteht. § 28 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW, nach dem i.V.m. § 25 Abs. 1 StrWG NRW für Anlagen der Außenwerbung, die zwischen 20 und 40 m gemessen vom Fahrbahnrand errichtet werden sollen,

ein Zustimmungserfordernis bestehen kann, sowie § 28 Abs. 1 Satz 3 und 5 StrWG NRW sind nicht einschlägig. § 28 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW, der ebenfalls nicht einschlägig ist (siehe 1.), greift kraft Gesetzes.

Soweit sich die streitgegenständliche Anlage zwischen 20 und 40 m gemessen vom Fahrbahnrand der B.-straße (L 000) befindet, ist zu berücksichtigen, dass der Beigeladene die Zustimmung nur mit Blick auf die V.-straße (L 000) verweigert hat (Bl. 29 des Verwaltungsvorgangs ("Bauliche Anlage an der EN.-straße") sowie Bl. 45 des Verwaltungsvorgangs). Selbst wenn die Zustimmung auf der Grundlage der §§ 28 Abs. 1 Satz 2, 25 Abs. 1 Nr. 1 StrWG NRW auch mit Blick auf die CN.-straße verweigert worden wäre, ergibt sich keine andere Beurteilung. Denn angesichts der durchgehenden Bebauung und der Anzahl der erschlossenen Grundstücke handelt es sich auch bei der B.-straße um eine Ortsdurchfahrt mit der Folge, dass auch insoweit ein Zustimmungserfordernis nach §§ 28 Abs. 1 Satz 2, 25 Abs. 1 Nr. 1 StrWG NRW nicht besteht.

Insofern kommt es auch nicht darauf an, ob i.S.d. Schlusspunkttheorie die versagte Zustimmung das Sachbescheidungsinteresse der Klägerin entfallen ließe.

3. Auch § 10 Abs. 2 Satz 5 BauO NRW, dessen Anwendbarkeit hier daraus folgt, dass er nach den im Zeitpunkt der Stellung des Bauantrags geltenden Verfahrensvorschriften im vereinfachten Genehmigungsverfahren noch zu prüfen war (§ 90 Abs. 4 Satz 1 BauO NRW i.V.m. § 64 Abs. 1 BauO NRW a.F.),

vgl. LT-Drs. 17/12033, S. 132; Hahn, in: Boeddinghaus u.a., BauO NRW, § 90 Rn. 6 (Stand: März 2024),

steht dem klägerischen Bauvorhaben nicht entgegen. Eine störende Häufung von Werbeanlagen folgt insbesondere nicht daraus, dass die Beklagte durch Urteil im vorliegenden Verfahren sowie den Verfahren 1 K 589/23 und 1 K 1221/23 verpflichtet wird, Baugenehmigungen für die Errichtung von insgesamt vier Werbeanlagen im Kreuzungsbereich V.-straße/B.-straße (R.-straße, OK.-straße 00, B.-straße 00) zu erteilen. Aufgrund ihrer Ausrichtung sind die Werbeflächen dieser vier Werbeanlagen nur für Personen gleichzeitig wahrnehmbar, die aus Richtung Osten kommend in Richtung Westen die V.-straße befahren und sich auf Höhe des RE. befinden. Von dort aus betrachtet kann angesichts der Weiträumigkeit dieses Kreuzungsbereichs (der Abstand zwischen den Werbeanlagen im OK.-straße und der an der B.-straße beträgt ca. 35 m, vgl. auch Foto 39 des Protokolls zum Ortstermin) auch unter Berücksichtigung der Eigenwerbung des CO. und trotz der Massivität dieser Werbeanlagen jedenfalls keine Rede davon sein, dass das Auge im maßgeblichen Bereich keinen Ruhepunkt mehr findet und das Bedürfnis nach werbungsfreien Flächen stark hervortritt.

Anhaltspunkte für eine Verkehrsgefährdung gemäß §§ 10 Abs. 2 Satz 1, 16 BauO NRW sind anders als die Beklagte - allerdings auf der Grundlage in dem Zeitpunkt noch unvollständiger Bauvorlagen - in einer internen Stellungnahme für möglich hält (Bl. 3R und 16 R des Verwaltungsvorgangs) nicht ersichtlich. Die beantragte Werbeanlage ragt nicht in den öffentlichen Straßenraum hinein (vgl. Bl. 34 des Verwaltungsvorgangs) und verdeckt deshalb für die aus westlicher Richtung kommenden Fahrer auch nicht die Ampelanlage im Kreuzungsbereich V.-straße/B.-straße (vgl. Foto 1 zum Ortstermin vom 13. Juli 2023). Eine Stellungnahme der Straßenverkehrsbehörde der Beklagten ist in dem Verwaltungsvorgang nicht vorhanden.

III. Die Verpflichtung der Beklagten, der Klägerin die beantragte Baugenehmigung zu erteilen, lässt ihre Möglichkeit, die zu erteilende Baugenehmigung mit den üblichen Nebenbestimmungen (insbesondere mit Blick auf etwaige Lichtimmissionen) zu versehen, unberührt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Da der Beigeladene keinen Antrag gestellt hat, ist er nicht an den Kosten zu beteiligen (§ 154 Abs. 3 VwGO). Weil er sich dementsprechend keinem Kostenrisiko ausgesetzt, materiell im Lager der unterlegenen Beklagten steht und das Verfahren auch nicht wesentlich gefördert hat, steht ihm allerdings auch kein Anspruch auf Erstattung seiner außergerichtlichen Kosten zu. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_minden/j2024/1_K_2321_21_Urteil_20240823.html - DE:VGMI:2024:0823.1K2321.21.00

- nach oben -