Verwaltungsgericht Aachen v. 23.04.2024: Sondernutzungserlaubnis für Altkleidersammelcontainer: Anforderungen an Antragsbestimmtheit und Ermessensausübung

Das Verwaltungsgericht Aachen (Urteil vom 23.04.2024 - 10 K 2576/22) hat entschieden:

Die Aufstellung von Altkleidercontainern im öffentlichen Straßenraum stellt eine erlaubnispflichtige Sondernutzung dar. Für die Bestimmtheit des Antrags ist eine hinreichende Identifizierung des Standorts erforderlich, die über die bloße Nennung von Straße und Hausnummer hinausgehen kann, es sei denn, der Standort ist anderweitig eindeutig bestimmbar. Die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis erfolgt nach Ermessen der Behörde, dessen Ausübung gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 16. Januar 2023 verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 15. Juli 2019 auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum der Beklagten an den Standorten ʺHaaler Straße 98ʺ, ʺWilhelmstraße/Friedrichstraßeʺ, ʺBrunnenstraßeʺ und ʺSchweilbacher Straßeʺ und ihren Antrag vom 28. Januar 2020 auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum der Beklagten an weiteren im Antrag benannten Standorten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

Gründe:

Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Insoweit, also insgesamt 33 Standplätze betreffend, ist sie zulässig und begründet. Hinsichtlich eines weiteren Standplatzes ist sie zulässig, aber nicht begründet.

A. Die Klage ist insgesamt zulässig.

I. Die von der Klägerin im Klageverfahren vorgenommene Umstellung der Untätigkeitsklage stellt keine Klageänderung dar, die gemäß § 91 Abs. 1 VwGO der Einwilligung der Beklagten oder einer Sachdienlicherklärung der Kammer bedürfte. Nach § 173 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 der Zivilprozessordnung (ZPO) ist es nicht als Änderung der Klage anzusehen, wenn der Klageantrag ohne Änderung des Klagegrundes in der Hauptsache oder in Bezug auf Nebenforderungen erweitert oder beschränkt wird. Eine Änderung des Klagegrundes ist mit dem Übergang zur Verpflichtungsklage nicht verbunden; der zugrundeliegende Lebenssachverhalt hat sich durch die Klageumstellung nicht geändert. Die Klägerin möchte mit der Verpflichtungsklage das gleiche Ziel erreichen, das sie zuvor bereits im Wege der Untätigkeitsklage verfolgt hat. Schon mit der ursprünglich erhobenen Untätigkeitsklage wollte die Klägerin nicht irgendeine, sondern bei verständiger Würdigung eine ermessensfehlerfreie Bescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis erreichen. Die Erhebung einer auf die Bescheidung des Antrags vom 28. Januar 2020 gerichteten Untätigkeitsklage war allein dem Umstand geschuldet, dass die Beklagte den Antrag vom 28. Januar 2020 zunächst nicht beschieden hatte.

Vgl. zur Fortführung einer anfänglich erhobenen Untätigkeitsklage als Verpflichtungsklage auch: Porsch, in Schoch/Schneider, VwGO, 44. EL März 2023, § 75 Rn. 22 ff.; Buchheister, in: Wysk, Verwaltungsgerichtsordnung, 3. Auflage 2020, § 75 Rn. 10 f.

II. Auch die von der Klägerin erklärte Erweiterung der Klage um den Antrag auf Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung des Antrags vom 15. Juli 2019 hinsichtlich der insoweit noch streitgegenständlichen Standorte ist zulässig. Es handelt sich um eine jederzeit zulässige Erweiterung der Klage um einen neuen, zusätzlichen Streitgegenstand, der ohne weiteres auch zum Gegenstand einer isolierten Klage hätte gemacht werden können (vgl. § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 ZPO).

B. In der Sache hat die Klage überwiegend Erfolg.

Die Ablehnung der Anträge der Klägerin vom 15. Juli 2019 und vom 28. Januar 2020 auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an den von ihr benannten Standorten ist mit Ausnahme der Entscheidung zu dem Standort ʺZedernstraße 2ʺ rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat insofern im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die auf den Standort ʺZedernstraße 2ʺ bezogene Klage ist hingegen unbegründet. Insoweit ist die Ablehnungsentscheidung der Beklagten rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Rechtsgrundlage für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen ist § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW. Danach bedarf die Benutzung öffentlicher Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis der Straßenbaubehörde.

Die von der Klägerin beabsichtigte Aufstellung von Altkleidercontainern im öffentlichen Straßenraum - die beantragten Standplätze befinden sich unstreitig alle im öffentlichen Straßenraum - stellt eine erlaubnispflichtige Sondernutzung dar.

I. Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis erfolgt auf Antrag (vgl. § 22 Satz 2 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVfG NRW -). Im Verwaltungsverfahren besteht gemäß § 26 Abs. 2 VwVfG NRW eine Mitwirkungspflicht des Antragstellers.

Damit die Behörde prüfen kann, ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vorliegen, muss der Antragsteller sie insbesondere über Ort, zeitliche Dauer, Art und Umfang seines Vorhabens hinreichend bestimmt in Kenntnis setzen.

Vgl. zur Bestimmtheit von Anträgen auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen auch: OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2020 - 11 A 4178/18 -, juris, Rn. 48, m. w. N.; VG Aachen, Urteil vom 21. Juni 2021 - 10 K 1524/19 -, juris, Rn. 38 ff.; vgl. ferner auch § 7 Abs. 1 Satz 2 der Satzung über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen in der Stadt Würselen vom 22. Februar 2013.

Erforderlich ist, dass der jeweilige Standort für die Altkleidersammelcontainer durch eine konkrete räumliche Eingrenzung dem Antrag zu entnehmen ist. Für eine hinreichende Identifizierung des Standorts ist es vielfach nicht ausreichend, lediglich den Straßennamen mit Hausnummer zu benennen. Vielmehr ist eine Präzisierung etwa durch Lagepläne, Flurkarten oder Lichtbilder mit in Frage kommendem und gekennzeichnetem Standort regelmäßig notwendig.

Vgl. OVG NRW, u. a. Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 - juris, Rn. 51; VG Aachen, u. a. Urteil vom 25. April 2023 - 10 K 2477/21 -, juris, Rn. 46, jeweils m. w. N.

Dieser Pflicht ist die Klägerin nachgekommen.

Das gilt zunächst hinsichtlich der mit Antrag vom 15. Juli 2019 beantragten und insoweit noch streitgegenständlichen fünf Standorte, die bereits Gegenstand des Klageverfahrens 10 K 233/20 waren.

Auch der Antrag der Klägerin vom 28. Januar 2020 ist nach diesen Maßstäben hinreichend bestimmt und prüffähig. Die Klägerin hat die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an von ihr benannten gemeindlichen Altglassammelstellen zukunftsoffen für die Dauer von drei Jahren beantragt. Ihrem Antrag beigefügt war eine Standortliste mit der Angabe von Straßennamen und Hausnummern. Dass die Klägerin keine Lichtbilder vorgelegt hat, auf denen die beabsichtigten Standorte der Altkleidersammelcontainer eingezeichnet sind, ist vorliegend unschädlich. Zwar ist es für eine hinreichende Identifizierung des Standorts vielfach nicht ausreichend, in dem Antrag lediglich den Straßennamen mit Hausnummer zu benennen. Etwas anderes gilt aber dann, wenn der beantragte Standort aufgrund anderer Umstände eindeutig bestimmbar ist. Das ist vorliegend der Fall. Denn die Klägerin hat mit ihrem Antrag vom 28. Januar 2020 ausdrücklich Sondernutzungserlaubnisse für die in dem Ratsbeschluss vom 15. Dezember 2022 ausgewiesenen und der Beklagten damit bekannten Standorte beantragt.

II. Über Sondernutzungsanträge entscheidet die Behörde gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW nach Ermessen. Die Behörde hat das ihr zukommende Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung und unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens auszuüben (§ 40 VwVfG NRW). Die behördliche Ermessensausübung ist nicht in vollem Umfang der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung zugänglich. Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich gemäß § 114 Satz 1 VwGO vielmehr darauf zu prüfen, ob die Behörde den ihr zustehenden Handlungsfreiraum erkannt und das ihr zukommende Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung und unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens ausgeübt hat (§ 40 VwVfG NRW). Dabei sind im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zulässig nachgeschobene Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO vom Gericht zu berücksichtigen.

Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung setzt zunächst voraus, dass der der Entscheidung zugrundeliegende Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt wird und alle wesentlichen Umstände berücksichtigt werden. Für die Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung genügt es grundsätzlich, wenn bei einer auf mehrere Gründe gestützten Ermessensentscheidung nur einer der herangezogenen Gründe sie trägt, es sei denn, dass nach dem Ermessen der Behörde nur alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen.

Entsprechend dem Zweck des § 18 Abs. 2 StrWG NRW - der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für die straßenrechtliche Sondernutzung in § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW soll es den zuständigen Behörden ermöglichen, erkennbaren Gefahren einer Beeinträchtigung der Straßenbenutzung schon vorbeugend zu begegnen und möglicherweise zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer auszugleichen,

vgl. zu einer gleichlautenden landesrechtlichen Regelung Saarl. OVG, Beschlüsse vom 22. Februar 2017 - 1 D 166/17 -, juris, Rn. 24, und vom 5. April 1994 - 2 W 18/94 -, juris, Rn. 2; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Auflage 2020, Rn. 382, -

hat sich die behördliche Ermessensentscheidung an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrunds und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbilds, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße (Vermeidung einer ʺÜbermöblierungʺ des öffentlichen Straßenraums, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbilds und Ähnliches). Wirtschaftliche und wettbewerbsbezogene Gründe sind straßenrechtlich ohne Belang.

Da Schutzzweck der Erlaubnis für die Sondernutzung an Straßengelände auch das öffentlich-rechtliche Bedürfnis sein kann, zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer auszugleichen (Verteilungs- und Ausgleichsfunktion des Straßenrechts), kann im Rahmen der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen beim Zusammentreffen solcher gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer bezogen auf dieselbe Straßenfläche auch ein entsprechender Interessenausgleich erforderlich werden.

Vgl. OVG NRW, u. a. Urteile vom 3. Dezember 2021 - 11 A 1958/20 -, juris, Rn. 54 f., und vom 28. März 2019 - 11 A 1166/16 -, juris, Rn. 49 f., jeweils m. w. N.

Die Kommune darf ihr Ermessen zur Bewirkung einer gleichmäßigen Handhabung durch die Straßenbaubehörde auch generell ausüben, etwa durch den Erlass ermessenslenkender Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien). Hierdurch bewirkt sie eine Selbstbindung, die im Grundsatz von der gesetzlichen Ermessensermächtigung zugelassen wird. Die durch eine Verwaltungsvorschrift bewirkte Ermessensbindung der Behörde geht aber nicht so weit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalls nicht mehr Rechnung getragen werden könnte. In atypischen Fällen, in denen die generelle Ermessensausübung die individuellen Besonderheiten des konkreten Einzelfalls nicht (hinreichend) berücksichtigt, ist der Behörde ein Abweichen von den ermessenslenkenden Vorschriften möglich.

Ausgehend von diesen Grundsätzen kann die ablehnende Entscheidung der Beklagten nur bestehen bleiben, soweit sie die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für den Standort ʺZedernstraße 2ʺ abgelehnt hat. Im Übrigen ist die Ablehnungsentscheidung ermessensfehlerhaft.

1. Die beantragte Sondernutzungserlaubnis für den Standort ʺZedernstraße 2ʺ hat die Beklagte ohne weitere auf den Einzelfall bezogene Ermessenserwägungen mit der Begründung abgelehnt, dass der Standort nicht in der vom Rat beschlossenen Standortliste enthalten sei. Diese Begründung ist ermessensfehlerfrei. Der Rat der Beklagten hat die Standorte für Altkleidersammelcontainer im Stadtgebiet in rechtlich nicht zu beanstandender Weise festgelegt und beschränkt.

Der Beklagten ist es im Ausgangspunkt unbenommen, Standorte für Altkleidersammelcontainer im Stadtgebiet sowie die dort jeweils aufzustellende Anzahl von Altkleidersammelcontainern festzulegen und damit zugleich die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen einzuschränken.

Erforderlich dafür ist jedoch, dass die so vorgenommene Begrenzung ihrerseits ermessensgerecht ist und sich insbesondere an Gründen orientiert, die einen Bezug zur Straße aufweisen. Der Entscheidung müssen zudem nachvollziehbar straßenbezogene Ermessenserwägungen zugrunde liegen.

Das ist vorliegend der Fall. Das durch den Rat der Beklagten am 15. Dezember 2022 beschlossene Standortkonzept beruht auf im vorgenannten Sinne straßenbezogenen Erwägungen.

a. Der Ratsbeschluss erfüllt zunächst formell die Anforderungen an eine vorweggenommene generelle Ermessensentscheidung.

Die Entscheidung über die Ausübung generellen Ermessens bedarf in der Regel eines vorherigen Ratsbeschlusses. Gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) ist der Rat der Gemeinde für alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt. Abgesehen von den in § 41 Abs. 1 Satz 2 GO NRW enumerativ aufgezählten Fällen kann der Rat die Entscheidung über bestimmte Angelegenheiten auf Ausschüsse oder den Bürgermeister übertragen (§ 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW). Geschäfte der laufenden Verwaltung gelten im Namen des Rats als auf den Bürgermeister übertragen, soweit nicht der Rat sich, einer Bezirksvertretung oder einem Ausschuss für einen bestimmten Kreis von Geschäften oder für einen Einzelfall die Entscheidung vorbehält (§ 41 Abs. 3 GO NRW). Bei den ʺGeschäften der laufenden Verwaltungʺ handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliegt. Nach gefestigter Rechtsprechung fallen die nach Regelmäßigkeit und Häufigkeit üblichen Geschäfte darunter, deren Erledigung nach feststehenden Grundsätzen ʺauf eingefahrenen Gleisenʺ erfolgt und die für die Gemeinde unter Berücksichtigung ihrer Größe und Finanzkraft weder wirtschaftlich noch grundsätzlich von wesentlicher Bedeutung sind.

Ausgehend hiervon zählt zwar u. a. die Entscheidung über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen regelmäßig zu den Geschäften der laufenden Verwaltung. Der Erlass allgemeiner Richtlinien oder Anweisungen, die die Ermessenspraxis einer Gemeinde bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen im öffentlichen Straßenraum bestimmen sollen, gehört jedoch regelmäßig nicht mehr zu den Geschäften der laufenden Verwaltung. Eine solche Entscheidung ist vielmehr wegen des grundlegenden Charakters, den eine generelle Ermessensausübung mit Blick auf künftige Entscheidungen über entsprechende Erlaubnisanträge in sich trägt, dem Gemeinderat vorbehalten, wenn nicht die zu regelnde Angelegenheit für die Gemeinde ausnahmsweise von untergeordneter Bedeutung ist.

Die Entscheidung, eine bestimmte Art der Sondernutzung - die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern - im Stadtgebiet generell stark einzuschränken, indem die Standorte für Altkleidersammelcontainer auf insgesamt 40 Standplätze (40 Container an 28 Standorten) beschränkt und für weitere Standorte keine straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnisse erteilt werden, stellt eine grundlegende Vorentscheidung für alle zukünftigen Anträge auf Genehmigung einer solchen Sondernutzung dar.

b. Der Beschluss des Rates ist auch inhaltlich aus rechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.

aa. Der Rat der Beklagten hat die Entscheidung, die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im Stadtgebiet einzuschränken, indem die Standorte für Altkleidersammelcontainer auf insgesamt 40 Standplätze (40 Container an 28 Standorten) begrenzt und für weitere Standorte keine straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnisse erteilt werden sollen, nicht näher begründet. Seiner Entscheidung lag jedoch die begründete Beschlussvorlage des Fachbereichs (Amt 67), Az. VO/22/0887, zugrunde. Diese hat der Rat ohne Abweichungen beschlossen und sich hierdurch an die tragenden Erwägungen der Sitzungsvorlage gebunden.

bb. Die vorgenommene Begrenzung der Standorte für Altkleidersammelcontainer soll ausweislich der Sitzungsvorlage dazu dienen, eine das Stadtbild störende Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums zu verhindern. Hierzu wird in der Beschlussvorlage ausgeführt, dass ein Ausgleich zwischen dem privaten Interesse an der Straßennutzung und dem Interesse, eine Übermöblierung des öffentlichen Straßenraums zu verhindern, hergestellt werden müsse. Die Festlegung der Gesamtzahl an Containerstandorten erfolge in vielen Kommunen im Verhältnis zu der Einwohnerzahl (1.000 Einwohner pro Container). Der angenommene Bedarf weise zwar unmittelbar keinen Bezug zum Straßenverkehr auf. Er könne allerdings als ʺobjektivierendesʺ Kriterium für eine gleichmäßige und nachvollziehbare Reduzierung der Containerzahl im Stadtgebiet herangezogen werden, die jedenfalls im Ergebnis der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs dienen und der Übermöblierung des öffentlichen Straßenraums vorbeugen solle. Die Begrenzung der Containeranzahl unter Berücksichtigung des Bedarfs verfolge damit vordergründig einen straßenrechtlichen Zweck. Eine untergeordnete Erwägung für die vorgenommene Begrenzung der Standorte für Altkleidersammelcontainer war ausweislich der Sitzungsvorlage zudem die Sicherstellung des Funktionierens der städtischen Abfallentsorgung. Durch die Auswahl der Standorte, namentlich eine günstige Erreichbarkeit der Container mit dem Pkw, soll zudem ein möglichst ungehindertes Abladen von Textilien ohne Behinderung des sonstigen Verkehrs ermöglicht und zudem eine zu geringe Nutzungsfrequenz vermieden werden. Darüber hinaus wurden die Standorte ausweislich der Sitzungsvorlage dergestalt über das Stadtgebiet verteilt, dass sie von sämtlichen Bürgerinnen und Bürgern unter Einhaltung einer angemessenen Entfernung erreichbar sind.

Diese Begründung, die Standorte für Altkleidersammelcontainer zu begrenzen, um eine das Stadtbild störende Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums zu verhindern, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie hat einen konkreten Bezug zur Straße. Auch die weiteren Erwägungen, zum Schutz des Straßen- und Stadtbildes die konkrete Zahl der Sondernutzungserlaubnisse für Altkleidersammelcontainer im Stadtgebiet auf das notwendige Maß zu beschränken und durch die Auswahl der Standorte ein möglichst ungehindertes Abladen von Textilien ohne Behinderung des sonstigen Verkehrs zu ermöglichen, lassen keinen Ermessensfehlgebrauch erkennen. Dass die Beklagte die konkrete Standortwahl auch mit der hier sachfremden, abfallwirtschaftlichen Erwägung, eine zu geringe Nutzungsfrequenz zu vermeiden, begründet hat, führt nicht zu einem Ermessensfehler. Hierbei handelt es sich ausweislich der Beschlussvorlage lediglich um eine zusätzliche Erwägung, die für die Standortwahl nicht ausschlaggebend war. Gleiches gilt bezüglich der Erwägung, die Containerstandorte über das Stadtgebiet zu verteilen, um eine günstige Erreichbarkeit für alle Bürgerinnen und Bürger sicherzustellen.

Die Erwägung, durch eine Begrenzung der Anzahl der Altkleidersammelcontainer auf insgesamt 40 Standplätze (40 Container an 28 Standorten) eine das Stadtbild störende Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums zu verhindern, hat einen Bezug zur Straße.

Straßen sind nicht nur Verkehrsträger, sondern prägen auch wesentlich das Stadtbild, was sich u. a. darin niederschlägt, dass bei Bau und Unterhalt von Straßen zulässigerweise nicht nur verkehrliche Funktionen, sondern auch gestalterische Gesichtspunkte - etwa die Möblierung der Straßen - berücksichtigt werden. Insofern ist es zulässig, die gestalterische Wirkung von Sondernutzungen auf das Stadtbild bei der Entscheidung über die Erteilung oder die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis zu berücksichtigen.

Die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum stellt einen Eingriff in das Straßen- und Stadtbild dar. Die ortsbildbeeinträchtigende Wirkung der Container kann daher eine Beschränkung der zulässigen Standorte rechtfertigen.

In die Ermessensentscheidung über die konkrete Anzahl und Auswahl der Standorte dürfen dabei wiederum nur solche Erwägungen eingestellt werden, die einen Bezug zur Straße haben.

Das ist vorliegend im Ergebnis der Fall.

(1) Die Beklagte hat die Festlegung der zulässigen Anzahl von Altkleidersammelcontainern im Stadtgebiet damit begründet, dass zum Schutz des Straßen- und Stadtbildes die konkrete Zahl der Sondernutzungserlaubnisse für Altkleidersammelcontainer im Stadtgebiet unter Berücksichtigung gegenläufiger Interessen auf das notwendige Maß beschränkt werden soll. Für die Bestimmung der Zahl der Altkleidersammelcontainer hat die Beklagte dabei auf den abfallwirtschaftlichen Bedarf abgestellt. Das ist rechtlich im Ergebnis nicht zu beanstanden. Denn aus den angestellten Erwägungen wird deutlich, dass für die Beklagte - anders als dies noch bei der in dem vorangegangenen Klageverfahren (10 K 233/20) streitgegenständlichen Antragsablehnung der Fall gewesen ist - straßenbezogene Erwägungen letztlich entscheidungsleitend waren. Mit der Entscheidung, die Anzahl der Altkleidersammelcontainer auf insgesamt 40 Standplätze (40 Container an 28 Standorten) im Stadtgebiet zu begrenzen, sollen Altkleidersammelcontainer, soweit dies unter Bedarfsgesichtspunkten möglich ist, aus dem öffentlichen Straßenraum herausgehalten werden, um die mit der Aufstellung von Containern nach Einschätzung der Beklagten regelmäßig verbundenen Eingriffe in das Stadtbild und dessen negative Beeinflussung des Straßenbildes zu vermeiden.

Der Umstand, dass die Beklagte auf abfallwirtschaftliche Bedarfsberechnungen zurückgegriffen hat, um die notwendige Anzahl an Altkleidersammelcontainern bestimmen zu können, führt nicht zu einer anderen Bewertung. Insofern ist zwar zu berücksichtigen, dass der Bedarf an Containern zur Sammlung von Altkleidern ein abfall- und kreislaufwirtschaftsrechtlicher Belang ist, der für sich genommen keinen Bezug zur Straße aufweist. Denn aus straßenrechtlicher Perspektive ist es unerheblich, ob und in welchem Umfang ein Altkleidersammelcontainer genutzt wird.

Die Begrenzung der Containerzahl allein aus Gründen des fehlenden Bedarfs stellt daher regelmäßig keine zulässige Ermessenserwägung dar.

Tragend für die Festlegung der konkreten Anzahl an Altkleidersammelcontainern war vorliegend ausweislich der Beschlussvorlage jedoch nicht der abfall- und kreislaufwirtschaftsrechtliche Bedarf, sondern vielmehr der straßenbezogene Belang, die Möblierung der Straßen mit Altkleidersammelcontainern auf das zwingend notwendige Maß zu beschränken. Leitend war dabei die Erwägung, dass jeder einzelne zusätzliche Container eine zusätzliche negative Beeinflussung des Stadtbildes verursacht, weswegen deren Zahl auf ein Minimum reduziert werden sollte. Das ist straßenrechtlich nicht zu beanstanden. Dass die Beklagte sich insoweit an dem abfallwirtschaftlichen Bedarf orientiert hat, stellt lediglich eine Hilfserwägung dar, die letztlich die willkürliche Festlegung einer bestimmten Containerzahl verhindern und die Begrenzung nachvollziehbar und überprüfbar machen sollte.

(2) Auch die Standortauswahl ist anhand straßenbezogener Erwägungen erfolgt. Die Beklagte hat die Standorte ausweislich der Akte und nach den ergänzenden Erläuterungen ihrer Vertreter in der mündlichen Verhandlung so gewählt, dass ein möglichst ungehindertes Abladen von Textilien ohne Behinderung des sonstigen Verkehrs möglich ist. Diese Erwägung lässt keinen Ermessensfehlgebrauch erkennen. Sie hat vielmehr einen konkreten Bezug zu den Aspekten der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie zur Abwägung der widerstreitenden Interessen der Nutzer der Altkleidersammelcontainer und der sonstigen Benutzer der Straße.

Bei der generellen Festlegung konkreter Standorte zur Vermeidung einer Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums ist es zudem weder erforderlich, jeden einzelnen damit zugleich ausgeschlossenen potentiellen Aufstellort in den Blick zu nehmen, noch auch nur für jeden einzelnen beantragten und durch eine ermessensgerechte Festlegung der Standorte ausgeschlossenen Aufstellort eine individuelle Prüfung im Hinblick auf eine Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums durchzuführen.

(3) Soweit die Beklagte als untergeordnete Erwägung die Sicherstellung des Funktionierens der städtischen Abfallentsorgung und damit einen abfallwirtschaftlichen Belang anführt, begründet dies keinen Ermessensfehler. Denn eine auf mehrere Gründe gestützte Ermessensentscheidung ist grundsätzlich auch dann rechtmäßig, wenn nur einer der herangezogenen Gründe sie trägt, es sei denn, dass nach dem Ermessen der Behörde nur alle Gründe zusammen die Entscheidung tragen sollen.

Letzteres war ausweislich der Sitzungsvorlage hier nicht der Fall.

2. Die Ablehnung der Sondernutzungserlaubnisse für die weiteren 33 beantragten Standorte mit der Begründung, dass diese bereits durch einen anderen Sammler belegt seien, ist allerdings ermessensfehlerhaft.

a. Zwar kann die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis mit der Begründung, für die beantragte Fläche sei bereits einem Dritten eine Sondernutzungserlaubnis erteilt worden, grundsätzlich ermessensfehlerfrei sein, da für dieselbe öffentliche Straßenfläche regelmäßig nur eine Sondernutzungserlaubnis vergeben werden kann.

Der Antragsteller hat, wenn die in Aussicht genommene Straßenfläche vor Stellung des eigenen Erlaubnisantrags bereits anderweitig vergeben wurde, grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass die dem Dritten erteilte Sondernutzungserlaubnis widerrufen wird. Denn § 18 Abs. 1 StrWG NRW vermittelt im Grundsatz keinen Drittschutz.

Etwas anderes muss aber gelten, wenn die in Aussicht genommene Straßenfläche im Zeitpunkt der Antragstellung (noch) nicht vergeben ist, Anträge unterschiedlicher Nutzer vielmehr gleichzeitig zusammentreffen und diese als im Ausgangspunkt gleichberechtigte Antragsteller um die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für dieselbe Straßenfläche nebeneinander stehen. In diesem Fall hat die Erlaubnisbehörde im Vorfeld der Erlaubniserteilung an einen Antragsteller die zeitlich und örtlich gegenläufigen Sondernutzungsinteressen der verschiedenen Straßenbenutzer - unabhängig davon, ob es sich um gleichartige oder verschiedene Sondernutzungsinteressen handelt - ausgleichend zu berücksichtigen und zwischen den Antragstellern eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung zu treffen.

Vgl. OVG NRW, u. a. Urteil vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, juris, Rn. 62 ff., 66 ff.; VG Aachen, Urteile vom 25. April 2023, juris, Rn. 119 ff., und vom 21. Juni 2021 - 10 K 292/20 -, juris, Rn. 72; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 20. November 2015 - 14 K 1438/13 -, juris, Rn. 59 f.; so wohl auch Bay. VGH, Urteil vom 23. Juli 2009 - 8 B 08,3282 -, juris, Rn. 38; vgl. überdies zu insoweit zulässigen Auswahlkriterien Bay. VGH, Urteil vom 1. März 2021 - 8 B 21.646 -, juris, Rn. 23; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Auflage 2020, Rn. 408; Rolshoven, Wer zuerst kommt, mahlt zuerst? - Zum Prioritätsprinzip bei konkurrierenden Genehmigungsanträgen, NVwZ 2006, 516 ff.

Treffen unterschiedliche Sondernutzungsanträge zusammen und räumt die Erlaubnisbehörde einem der Antragsteller eine Sondernutzungserlaubnis und ein Nutzungsrecht ein, ohne eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung getroffen zu haben, kann sie gegenüber dem unterlegenen Antragsteller die Sondernutzungserlaubnis nicht ohne weiteres mit der Begründung ablehnen, dass für die beantragte Fläche bereits einem Dritten eine Sondernutzungserlaubnis erteilt worden ist. Denn der Anspruch des unterlegenen Antragstellers auf eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung ist in diesem Fall nicht untergegangen, sondern besteht fort.

Das gilt selbst dann, wenn die erteilte Sondernutzungserlaubnis bestandskräftig geworden ist. Denn solange die Erlaubnisbehörde eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung nicht getroffen hat, steht dem unterlegenen Antragsteller hierauf ein Anspruch zu. Die Erlaubnisbehörde muss daher gegebenenfalls auch eine Aufhebung der bestandskräftigen Sondernutzungserlaubnis des anderen Antragstellers unter diesem Gesichtspunkt prüfen.

b. Dies zugrunde gelegt ist die ablehnende Entscheidung der Beklagten ermessensfehlerhaft. Die Beklagte durfte die mit den Anträgen vom 15. Juli 2019 und vom 28. Januar 2020 beantragten Sondernutzungserlaubnisse nicht mit der Begründung ablehnen, dass für die beantragte Fläche bereits der RegioEntsorgung AöR am 14. Dezember 2020 eine (unbefristete) Sondernutzungserlaubnis erteilt worden ist; eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung zwischen der RegioEntsorgung AöR und der Klägerin hat ersichtlich nicht stattgefunden. Eine solche ergibt sich weder aus der der RegioEntsorgung AöR erteilten Sondernutzungserlaubnis vom 14. Dezember 2020 oder dem an die Klägerin gerichteten Ablehnungsbescheid vom 16. Januar 2023 noch aus dem sonstigen Akteninhalt. Insbesondere stellt die ohne nähere Begründung erfolgte Entscheidung des Rates vom 15. Dezember 2022, es solle bei der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an die RegioEntsorgung AöR verbleiben (Ziffer 3. des Ratsbeschlusses), offenkundig keine - zumal ermessensgerechte - Auswahlentscheidung dar. Aus dem Ablehnungsbescheid und auch dem Vorbringen der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung geht vielmehr hervor, dass die Beklagte angenommen hat, dass es einer Auswahlentscheidung zwischen der RegioEntsorgung AöR und der Klägerin nach Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an die RegioEntsorgung AöR nicht mehr bedurfte.

Diese Annahme ist jedoch fehlerhaft. Es hätte einer Auswahlentscheidung bedurft. Denn die Sondernutzungsanträge der RegioEntsorgung AöR und der Klägerin bezogen sich - mit Ausnahme des von der Klägerin ebenfalls beantragten Standortes ʺZedernstraße 2ʺ - auf die gleichen Standplätze. Über die Anträge war auch in zeitlicher Hinsicht parallel zu entscheiden, denn über den Antrag der Klägerin vom 15. Juli 2019 war, nachdem diese gegen den (ersten) Ablehnungsbescheid vom 11. November 2019 Klage erhoben hatte (10 K 233/20), im Zeitpunkt der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an die RegioEntsorgung AöR am 14. Dezember 2020 noch nicht bestandskräftig entschieden worden. Die Entscheidung über den ebenfalls noch vor der Erlaubniserteilung an die RegioEntsorgung AöR gestellten Antrag vom 28. Januar 2020 hatte die Beklagte zurückgestellt. Im Zeitpunkt der Entscheidung über die Vergabe der Standplätze waren die Erlaubnisanträge der Klägerin damit nach wie vor offen und beide standen als im Ausgangspunkt gleichberechtigte Antragsteller um die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für dieselben Straßenflächen nebeneinander; es lag damit eine ʺechteʺ Konkurrenzsituation der beiden Antragsteller vor. Die durch das Urteil der Kammer vom 23. September 2022 im Verfahren 10 K 233/20 zur Neubescheidung des Antrags der Klägerin vom 15. Juli 2019 verpflichtete und überdies zur ermessensgerechten Entscheidung über den weiteren Antrag der Klägerin vom 28. Januar 2020 berufene Beklagte hätte die erforderliche Auswahlentscheidung daher nachholen und ggf. über eine Aufhebung der der RegioEntsorgung AöR erteilten Sondernutzungserlaubnis entscheiden müssen. Daran fehlt es.

C. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Das Unterliegen der Klägerin lediglich hinsichtlich des Standplatzes ʺZedernstraße 2ʺ stellt sich bei einem Obsiegen hinsichtlich 33 weiterer Standplätze als geringfügig dar, weshalb es gerechtfertigt ist, der Beklagten die Verfahrenskosten insgesamt aufzuerlegen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 Sätze 1 und 2 ZPO.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_aachen/j2024/10_K_2576_22_Urteil_20240423.html - DE:VGAC:2024:0423.10K2576.22.00

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