Oberverwaltungsgericht NRW v. 19.03.2021: Zur Wahl des Versammlungsorts und den Grenzen des Selbstbestimmungsrechts bei unzumutbaren Verkehrsbeeinträchtigungen

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Beschluss vom 19.03.2021 - 15 B 426/21) hat entschieden:

1. Von dem Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters einer Versammlung nach Art. 8 Abs. 1 GG ist prinzipiell auch die Auswahl des Orts und die Bestimmung der sonstigen Modalitäten der Versammlung umfasst. Die Behörde hat im Normalfall lediglich zu prüfen, ob durch die Wahl des konkreten Versammlungsorts Rechte anderer oder sonstige verfassungsrechtlich geschützte Rechtsgüter der Allgemeinheit beeinträchtigt werden.

2. Versammlungsbedingte reflexhafte und sozialadäquate Rechtsgutbeeinträchtigungen von Gewerbetreibenden, Verkehrsteilnehmern und -teilnehmerinnen sowie Anwohnern und Anwohnerinnen durch Versammlungen haben regelmäßig nicht das Gewicht, dass die Versammlung verboten oder beschränkende Auflagen erlassen werden könnten; sie sind von den Betroffenen hinzunehmen. Für unzumutbare Rechtsgutbeeinträchtigungen durch Versammlungen gilt dies hingegen nicht.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Beschwerde des Antragstellers ist zulässig, aber unbegründet. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe führen nicht zu einer Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung. Die angegriffenen Auflagen erweisen sich bei der im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als voraussichtlich rechtmäßig. Der Antragsgegner kann diese ohne Verstoß gegen die Versammlungsfreiheit des Art. 8 Abs. 1 GG auf § 15 Abs. 1 VersG stützen.

Gemäß § 15 Abs. 1 VersG kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist.

Ist eine versammlungsbehördliche Verfügung auf eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit gestützt, erfordert die von der Behörde und den befassten Gerichten angestellte Gefahrenprognose tatsächliche Anhaltspunkte, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben. Bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichen nicht aus. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot oder eine Auflage liegt grundsätzlich bei der Behörde.

Vgl. etwa BVerfG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2012 - 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17, vom 12. Mai 2010 - 1 BvR 2636/04 -, juris Rn. 17, vom 4. September 2009 - 1 BvR 2147/09 -, juris Rn. 9 und 13, und vom 26. April 2001 - 1 BvQ 8/01 -, juris Rn. 11 f.

Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde auch bei dem Erlass von Auflagen keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2012- 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17, vom 5. September 2003 - 1 BvQ 32/03 -, juris Rn. 30, und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 79.

Geht es - wie hier - um die Verlegung der Versammlung von dem angemeldeten an einen anderen Ort, ist zu berücksichtigen, dass von dem Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters nach Art. 8 Abs. 1 GG prinzipiell auch die Auswahl des Orts und die Bestimmung der sonstigen Modalitäten der Versammlung umfasst ist. Die Behörde hat im Normalfall lediglich zu prüfen, ob durch die Wahl des konkreten Versammlungsorts Rechte anderer oder sonstige verfassungsrechtlich geschützte Rechtsgüter der Allgemeinheit beeinträchtigt werden. Ist dies der Fall, kann der Veranstalter die Bedenken durch eine Modifikation des geplanten Ablaufs ausräumen oder aber es kommen versammlungsrechtliche Auflagen in Betracht, um eine praktische Konkordanz beim Rechtsgüterschutz herzustellen. Art. 8 Abs. 1 GG und dem aus ihm abgeleiteten Grundsatz versammlungsfreundlichen Verhaltens der Versammlungsbehörde entspricht es, dass auch bei Auflagen das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters im Rahmen des Möglichen respektiert wird. Ferner ist von Bedeutung, ob durch die Auflage die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit beseitigt werden kann, ohne den durch das Zusammenspiel von Motto und geplantem Veranstaltungsort geprägten Charakter der Versammlung - ein Anliegen ggf. auch mit Blick auf Bezüge zu bestimmten Orten oder Einrichtungen am Wirksamsten zur Geltung zu bringen - erheblich zu verändern.

Versammlungsbedingte reflexhafte und sozialadäquate Rechtsgutbeeinträchtigungen von Gewerbetreibenden, Verkehrsteilnehmern und -teilnehmerinnen sowie Anwohnern und Anwohnerinnen durch Versammlungen haben regelmäßig nicht das Gewicht, dass die Versammlung verboten oder beschränkende Auflagen erlassen werden könnten; sie sind von den Betroffenen hinzunehmen.

Vgl. dazu BVerfG, Beschlüsse vom 24. Oktober 2001 - 1 BvR 1190/90 -, juris Rn. 54, und vom 12. Juli 2001 - 1 BvQ 28/01 -, juris Rn. 22; OVG NRW, Beschlüsse vom 30. Oktober 2020 - 15 B 1630/20 -, und vom 2. Juli 2020 - 15 A 2100/18 -, juris Rn. 88; siehe hierzu auch VG Stuttgart, Urteil vom 9. November 2004 - 5 K 4608/03 -, juris Rn. 24 und 28.

Für unzumutbare Rechtsgutbeeinträchtigungen durch Versammlungen gilt dies hingegen nicht.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 30. Oktober 2020- 15 B 1630/20 -, und vom 2. Juli 2020 - 15 A 2100/18 -, juris Rn. 90; Hettich, Versammlungsrecht in der Praxis, 2. Aufl. 2018, juris Rn. 138 mit Rechtsprechungsnachweisen.

In diesem Zusammenhang ist für Bundesfernstraßen zu berücksichtigen, dass Verkehrsinteressen im Rahmen von versammlungsrechtlichen Anordnungen gemäß § 15 Abs. 1 VersG erhebliche Bedeutung beigemessen werden darf. Das Interesse des Veranstalters und der Versammlungsteilnehmer und -teilnehmerinnen an der ungehinderten Nutzung einer Bundesfernstraße hat je nach Lage der Dinge im Einzelfall hinter die Belange der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, die auch dem Schutz der Rechtsgüter des Art. 2 GG dienen, zurückzutreten.

Gemessen an diesen Maßstäben erweist sich die angegriffene Verfügung vom 17. März 2021, soweit der Antragsgegner dem Antragsteller darin für die geplanten Kundgebungen an der N.-----straße /G.------platz /I.-----------ring und in der D.--------straße andere Örtlichkeiten zugewiesen hat, als rechtmäßig. Die Belange der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs in der Kölner Innenstadt sowie die mit den angemeldeten Kundgebungsorten voraussichtlich einhergehende Beeinträchtigung von Rettungs- und Einsatzfahrzeugen lassen es nach dem Inhalt der Akten und nach der hier nur möglichen summarischen Prüfung nicht zu, dass der Antragsteller die angemeldeten Bereiche am heutigen Freitag als Standorte seiner Kundgebungen nutzt. Die dadurch voraussichtlich eintretenden Behinderungen des Verkehrs überschreiten den Rahmen der üblichen und sozialadäquaten und insoweit typischerweise hinzunehmenden Beeinträchtigungen. Die vom Verwaltungsgericht diesbezüglich getroffene Würdigung ist nicht zu beanstanden. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass mit dem Kreuzungsbereich am G.------platz teilweise auch die Bundesstraße 59 (W. Straße) betroffen wäre. Bei den fraglichen Straßenbereichen handelt es sich um zwei wesentliche Ost-West-Verbindungen zwischen der Kölner Innenstadt und den dezentraleren, nordwestlichen Stadtteilen. Die als Versammlungsort vom Antragsteller begehrte D.--------straße stellt zudem einen wichtigen Zubringer zur Autobahn 57, zur Altstadt und zur Nord-Süd-Fahrt dar. Es kommt ferner wesentlich zum Tragen, dass es sich bei den geplanten Veranstaltungen um vierstündige Standkundgebungen handelt, die dazu führen, dass aufgrund der zusätzlich benötigten Zeit für Auf- und Abbau die betroffenen Straßenbereiche nahezu den gesamten Tag (von etwa 10 Uhr bis 17 Uhr) blockiert sein würden und insbesondere der werktägliche Berufsverkehr in der Gesamtschau unzumutbar stark betroffen wäre. Hinzu kommt, dass weitere vom Antragsteller angemeldete - hier nicht streitgegenständliche - zeitlich parallel stattfindende Kundgebungen ebenfalls bereits zu mehrstündigen Sperrungen zentraler Innenstadtachsen führen. Insbesondere im Bereich zwischen G.------platz und S.-----platz würde der Verkehr erheblich beeinträchtigt und bestünden kaum Ausweichmöglichkeiten, weil auf dem I.-----------ring nördlich des S.-----platzes ebenfalls eine vom Antragsteller angemeldete Kundgebung stattfindet. Bei den Querstraßen, die zwischen diesen beiden Plätzen vom I.-----------ring abzweigen, handelt es sich ganz überwiegend um kleinere Einbahnstraßen, weshalb bei Sperrung des G1.------platzes keine ausreichende Ableitung möglich sein dürfte. Auch die weiter südlich gelegene Ost-West-Verbindung E. Brücke - O.--markt - B. Straße ist zwar nicht gesperrt, aber durch eine auf Höhe des Heumarkts stattfindende Aktion im Rahmen der dortigen Kundgebung wird der Verkehr - durch kurzzeitige Blockaden - immer wieder unterbrochen, weshalb auch dort Behinderungen auftreten werden.

Ausgehend davon ist die Einschätzung des Antragsgegners, dass eine Sperrung der begehrten Kundgebungsorte zu ganz erheblichen Störungen des Verkehrs führen werde, dieser in einigen Bereichen der Innenstadt ganz zum Erliegen kommen werde und dadurch auch Rettungs- und Einsatzfahrzeuge behindert würden, bei summarischer Prüfung nicht zu beanstanden. Der Antragsteller ist ihr auch weder im erstinstanzlichen Verfahren noch mit der Beschwerde substantiiert entgegengetreten. Soweit er geltend macht, der drohenden Beeinträchtigung von Rettungsfahrzeugen könne mit Auflagen begegnet werden, bezweifelt der Senat nicht, dass Auflagen solcher Art von den Versammlungsteilnehmerinnen und -teilnehmern befolgt werden würden. Allerdings betrifft die Behinderung nicht nur die unmittelbaren Kundgebungsorte, sondern würde im Wesentlichen von den weiträumigen Staus im Stadtbereich verursacht. Insoweit ist nicht ersichtlich, wie den dadurch bewirkten Behinderungen anders als mit den streitgegenständlichen Auflagen wirksam begegnet werden kann.

Auch eine zeitliche Verkürzung der Versammlung auf den begehrten Flächen dürfte nach summarischer Prüfung kein zur Gefahrenabwehr in gleicher Weise geeignetes milderes Mittel darstellen. Wegen der notwendigen Auf- und Abbauarbeiten würde der Zeitraum einer Sperrung - auch bei einer erheblichen Verkürzung der Veranstaltungsdauer auf etwa 90 Minuten - noch immer mehr als drei, ggf. vier Stunden umfassen. Dies behebt die beschriebenen wesentlichen Beeinträchtigungen von Verkehr und Rettungsfahrzeugen nicht, sondern verkürzt nur deren Dauer. Diese wären aber immer noch deutlich länger und intensiver als typische mit Versammlungen einhergehende und ohne weiteres hinzunehmende Beeinträchtigungen.

Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit der durch die Wahl der Kundgebungsorte bewirkten Beeinträchtigungen hat der Senat auch berücksichtigt, dass ein unmittelbarer Zusammenhang des Versammlungsthemas zu den begehrten Versammlungsorten nicht besteht und deshalb das Gewicht des durch die Auflagen bewirkten Eingriffs in die Versammlungsfreiheit des Antragstellers als eher gering zu bewerten ist. Zwar steht die aus mehreren Kundgebungen bestehende Gesamtveranstaltung unter dem übergeordneten Thema "Klimagerechtigkeit". Allerdings betreffen die verschiedenen dazu heute im Kölner Stadtgebiet geplanten Kundgebungen nach der Versammlungsanmeldung eigene, diesem übergeordneten Motto zugehörige Thematiken. Die Themen der beiden Veranstaltungen an den streitgegenständlichen Versammlungsorten hat der Antragsteller mit "globale Fluchtursachen" und "Antidiskriminierung" angegeben. Ausgehend davon ist nicht ersichtlich, dass der durch das Zusammenspiel von Motto und geplantem Veranstaltungsort geprägte Charakter der Versammlung durch die nur geringfügige Verlagerung der Kundgebungsflächen um wenige Meter wesentlich verändert würde. Bei den ersatzweise zugewiesenen Flächen handelt es sich ebenfalls um zentrale Innenstadtlagen auf einer verkehrsbedeutsamen Straße.

Die mit der Verlagerung der Kundgebungsorte möglicherweise einhergehenden Probleme mit der Stromversorgung sind vom Antragsteller dabei hinzunehmen. In diesem Zusammenhang verkennt der Senat nicht die organisatorischen Schwierigkeiten, die die Kurzfristigkeit des trotz der frühzeitigen Versammlungsanmeldung erst am 17. März 2021 ergangenen Auflagenbescheids für den Antragsteller mit sich bringt. Wenngleich eine frühzeitige Entscheidung für alle Beteiligten vorzugswürdig gewesen wäre, sind dadurch jedenfalls nicht die Rechtsschutzmöglichkeiten des Antragstellers vereitelt worden. Auf die Bedenken gegen die hier streitgegenständlichen Versammlungsorte hatte der Antragsgegner zudem ausweislich des Protokolls bereits im Kooperationsgespräch hingewiesen, weshalb zumindest eine vorsorgliche Planung mit den alternativen Standorten möglich gewesen wäre.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2021/15_B_426_21_Beschluss_20210319.html - DE:OVGNRW:2021:0319.15B426.21.00

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