Oberverwaltungsgericht NRW v. 17.11.2020: Zur Pflicht zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen (Güterterminals) nach ERegG und deren Qualifizierung

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Urteil vom 17.11.2020 - 13 A 3534/18) hat entschieden:

Die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Bescheides, der die zeitlich nicht begrenzte Pflicht zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen begründet, richtet sich nach dem Eisenbahnregulierungsgesetz (ERegG), da es sich um einen Dauerverwaltungsakt handelt und der Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung maßgeblich ist. Die Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen findet ihre Ermächtigungsgrundlage in § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG, wenn ein Verstoß gegen § 19 Abs. 4 Satz 1 ERegG vorliegt. Für die Qualifizierung einer Anlage als Serviceeinrichtung im Sinne von § 2 Abs. 9 AEG kommt es nach dem Willen des Gesetzgebers nicht darauf an, ob die Anlage auch eigens für den Eisenbahnverkehr errichtet worden ist; eine Siloanlage als Güterterminal fällt unter diese Definition.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 27. Juli 2018 in der Fassung des Berichtigungsbeschlusses vom 5. September 2018 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe:

Die Berufung der Klägerin ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat ihre Klage zu Recht abgewiesen. Der Bescheid der Bundesnetzagentur vom 22. März 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. August 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides richtet sich nach dem als Art. 1 des Gesetzes zur Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnbereich vom 29. August 2016 (BGBl. I S. 2082) mit Wirkung zum 2. September 2016 in Kraft getretenen und inzwischen zuletzt durch Art. 2 des Gesetzes vom 29. Juni 2020 (BGBl. I S. 1531) geänderten Eisenbahnregulierungsgesetz (ERegG), weil als maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage der Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung bzw. der Entscheidung des letzten Tatsachengerichts heranzuziehen ist. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass eine Verfügung wie die vorliegende in der Art eines Dauerverwaltungsakts die zeitlich nicht begrenzte Pflicht der Klägerin, für die von ihr betriebenen Serviceeinrichtungen Nutzungsbedingungen aufzustellen, begründet. Die Verfügung erschöpft sich unbeschadet der Fristsetzung nicht in einem einmaligen Gebot, die Wirkung der Verpflichtung besteht nach ihrem Regelungsgehalt nicht nur zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern beansprucht wesensgemäß fortdauernde Geltung auf unbestimmte Zeit. Es geht der Sache nach nicht darum, dass die Klägerin einmalig Nutzungsbedingungen aufstellt, sondern darum, dass sie diese dauerhaft haben und den Zugangsberechtigten zur Verfügung stellen soll. Eine gesetzliche Übergangsregelung abweichenden Inhalts besteht nicht. Die in einem abschließenden Sinne zu verstehenden Übergangsregelungen in § 80 ERegG zu einer fortgeltenden Anwendbarkeit des früheren Rechts erfassen einen Sachverhalt wie den hier streitgegenständlichen nicht.

2. Die Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen findet hiernach ihre Ermächtigungsgrundlage in § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG, welcher die frühere im Wesentlichen gleichlautende Regelung in § 14c Abs. 1 AEG a.F. ersetzt. Ein Austausch der Rechtsgrundlage ist dabei möglich. Im Rahmen der Überprüfung eines Bescheides nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO kommt es nämlich nicht allein auf das von der Verwaltung herangezogene Recht an; vielmehr ist die Kontrolle im Sinne schlichter Rechtsanwendung auf das Recht zu erstrecken, das geeignet ist, an Stelle des von der Verwaltung herangezogenen, sich etwa als nicht tragfähig erweisenden Rechts den Spruch des Bescheides zu rechtfertigen, vorausgesetzt, dass dabei am Spruch des Bescheides nichts Wesentliches geändert wird. So liegt es hier.

Gemäß § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG kann die Regulierungsbehörde gegenüber Eisenbahnen und den übrigen nach diesem Gesetz Verpflichteten die Maßnahmen treffen, die erforderlich sind, um Verstöße gegen dieses Gesetz oder unmittelbar geltende Rechtsakte der Europäischen Union im Anwendungsbereich dieses Gesetzes zu beseitigen oder zu verhüten. Der Gesetzgeber bezweckt mit dieser Regelung ebenso wie mit § 14c Abs. 1 AEG a.F. die Klarstellung, dass die Regulierungsbehörde den gesetzlich Verpflichteten alle Maßnahmen aufgeben kann, die erforderlich sind, um Zuwiderhandlungen gegen die jeweils einschlägigen Vorschriften des Eisenbahnregulierungsrechts wirksam zu begegnen. Im Einzelnen verleiht § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG der Regulierungsbehörde die Befugnis, sowohl reaktive ("beseitigen") als auch präventive ("verhüten") Maßnahmen zu ergreifen. Welche Maßnahmen dabei in Betracht kommen, wird durch die Vorschrift nicht näher spezifiziert. Die Regulierungsbehörde kann daher im Wege von Verwaltungsakten, Allgemeinverfügungen oder sonstigen Maßnahmen vorgehen. Die Maßnahmen können grundsätzlich jeden Inhalt haben, der der Herstellung eines eisenbahnregulierungsrechtskonformen Zustandes dient. Dabei steht der Regulierungsbehörde ein im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur nach Maßgabe von § 114 Satz 1 VwGO überprüfbares Entschließungs- und Auswahlermessen zu.

Nach diesen Maßgaben hat die Beklagte die Klägerin zu Recht zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen verpflichtet. Deren Weigerung, Nutzungsbedingungen aufzustellen, verstößt gegen die Vorschrift des § 19 Abs. 4 Satz 1 ERegG, weil die Klägerin mit ihrer Siloanlage eine der eisenbahnrechtlichen Regulierung unterworfene Serviceeinrichtung in der Gestalt eines Güterterminals betreibt. Die mit dem angefochtenen Bescheid ausgesprochene Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen ist zudem frei von Ermessensfehlern ergangen. Sie ist insbesondere geeignet, erforderlich und angemessen, um den Verstoß gegen § 19 Abs. 4 Satz 1 ERegG zu beseitigen.

a) Die in diesem Zusammenhang aufgeworfenen rechtlichen Fragestellungen sind weitestgehend geklärt. Gemäß § 19 Abs. 4 Satz 1 ERegG hat der Betreiber einer Serviceeinrichtung Nutzungsbedingungen für die von ihm betriebene Serviceeinrichtung mit den nach § 13 Abs. 2 Satz 4 und Abs. 3 Nr. 3, § 21 und Anlage 3 Nr. 6 sowie den nach § 1 Abs. 19 ERegG erforderlichen Informationen aufzustellen. Für den hiernach maßgeblichen Begriff der Serviceeinrichtung verweist § 1 Abs. 4 ERegG auf die Definition in § 2 Abs. 9 AEG. Danach sind Serviceeinrichtungen Anlagen, unter Einschluss von Grundstück, Gebäude und Ausrüstung, um eine oder mehrere der in Anlage 2 Nummer 2 bis 4 des Eisenbahnregulierungsgesetzes genannten Serviceleistungen erbringen zu können. § 2 Abs. 9 AEG findet seine unionsrechtliche Grundlage in Art. 3 Nr. 11 der Richtlinie 2012/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums (ABl. L 343, S. 32) in der zuletzt durch den Delegierten Beschluss (EU) 2017/2075 der Kommission vom 4. September 2017 (ABl. L 265, S. 69) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2012/34/EG). Diese Bestimmung definiert den Begriff der Serviceeinrichtung als die Anlage unter Einschluss von Grundstück, Gebäude und Ausrüstung, die ganz oder teilweise speziell hergerichtet wurde, um eine oder mehrere der in Anhang II Nummern 2 bis 4 genannten Serviceleistungen erbringen zu können. Den qualifizierenden Einschub in Art. 3 Nr. 11 der Richtlinie - "die ganz oder teilweise speziell hergerichtet wurde" - hat der deutsche Gesetzgeber bewusst nicht in das deutsche Recht übernommen. Nach seiner Auffassung hätte der Einschub eine Rechtsunsicherheit geschaffen, weil der Eisenbahnverkehr insbesondere in den von privaten oder kommunalen Trägern errichteten Häfen und Terminals eine nur untergeordnete Rolle spiele und die Anlagen möglicherweise zunächst nicht errichtet worden seien, um auch Serviceleistungen gerade für die Eisenbahn zu erbringen. Würde in diesen Fällen auf eine aus dem qualifizierenden Einschub abzuleitende Zweckbestimmung abgestellt, könnte dies erhebliche Diskussionen auslösen, welche Einrichtung als Serviceeinrichtung zu qualifizieren ist und damit unter den Anwendungsbereich der Regulierung fällt und welche nicht. Daher solle im Rahmen der Umsetzung eine Modifikation des Richtlinientextes vorgenommen werden. Hieraus folgt, dass es nach dem Willen des Gesetzgebers jedenfalls für die Qualifizierung einer Anlage als Serviceeinrichtung im Sinne von § 2 Abs. 9 AEG nicht darauf ankommt, ob die Anlage auch eigens für den Eisenbahnverkehr errichtet worden ist.

Vgl. die Einzelbegründung zu § 2 Abs. 9 AEG im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 4. Mai 2016, in: BT-Drs. 18/8334, S. 247; hierzu auch BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 2018 - 6 B 21.17 -, Buchholz 442.09 § 2 AEG Nr. 1 = juris, Rn. 13; vorgehend OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 2016 - 13 A 3080/15 -, DVBl. 2017, 440 = N&R 2017, 118 = juris, Rn. 77.

Für die Qualifizierung einer Einrichtung als Serviceeinrichtung im Sinne von § 2 Abs. 9 AEG kommt es auch nicht darauf an, ob der Betreiber einer Serviceeinrichtung zugleich Eigentümer oder Betreiber der Schienenwege in bzw. an der Serviceeinrichtung ist. Erforderlich ist, wie die Regelungen in § 1 Abs. 19 ERegG und § 19 Abs. 4 Satz 2 ERegG zeigen, nur, dass die Einrichtung überhaupt an das Schienennetz angeschlossen ist. Dies ist gemäß der zuletzt genannten Bestimmung bereits dann der Fall, wenn die Einrichtung nur über eine vorgelagerte Eisenbahninfrastruktur, die ihrerseits an das Netz des Betreibers der Schienenwege angeschlossen ist, erreicht werden kann. Nichts anderes folgt aus dem Umstand, dass das Zugangsrecht zur Serviceeinrichtung gemäß § 10 Abs. 4 ERegG, Anlage 2 Nr. 2 Satz 1 ERegG zu den §§ 10 bis 14 ERegG den Schienenzugang einschließt. Vielmehr stellen diese Bestimmungen in erster Linie klar, dass hinsichtlich der Schienenwege in Serviceeinrichtungen die Bestimmungen über letztere Anwendung finden. Insoweit besteht ein systematischer Zusammenhang mit § 2 Abs. 7 AEG, der klarstellt, dass der Betrieb von Schienenwegen in Serviceeinrichtungen noch nicht die Einordnung als Betreiber von Schienenwegen begründet. Ferner sollen diese Vorschriften sicherstellen, dass der Zugang zur Serviceeinrichtung nicht nutzlos ist, weil es am zugehörigen Schienenzugang fehlt.

Unerheblich für die Qualifizierung einer Einrichtung als Serviceeinrichtung ist zudem, ob es sich bei den Kunden der Einrichtung ausschließlich um Eisenbahnverkehrsunternehmen handelt. Der Kreis der Zugangsberechtigten ist nach § 1 Abs. 12 Nr. 2 Buchst. b) ERegG nämlich weit gefasst und nicht auf Eisenbahnverkehrsunternehmen beschränkt. Nach dieser Vorschrift sind auch Verlader, Spediteure und Unternehmen des kombinierten Verkehrs, die ein gemeinwirtschaftliches oder einzelwirtschaftliches Interesse am Erwerb von Kapazitäten in Serviceeinrichtungen haben, zugangsberechtigt. Dazu gehören insbesondere Unternehmen, die Güter durch ein Eisenbahnverkehrsunternehmen befördern lassen wollen.

Gemäß Anlage 2 Nr. 2 Satz 1 Buchst. b) zu den §§ 10 bis 14 ERegG gehören zu den Serviceeinrichtungen schließlich auch Güterterminals einschließlich der Laderampen sowie der Zugangswege für Güter, einschließlich der Zufahrtsstraßen. Ergänzend stellt Anlage 2 Nr. 2 Satz 2 zu den §§ 10 bis 14 ERegG klar, dass dies auch Serviceeinrichtungen in See- oder Binnenhäfen einschließt. Eine Definition des Begriffs des Güterterminals enthalten diese Vorschriften allerdings ebenso wenig wie die zugrundeliegende unionsrechtliche Bestimmung in Anhang II Nr. 2 Buchst. b) der Richtlinie 2012/34/EU, die lediglich den Begriff des Güterterminals erwähnt.

In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist anerkannt, dass für die Auslegung des Begriffs des Güterterminals daher von dem herkömmlichen, durch die genannten Vorschriften vorausgesetzten und aufgenommenen Begriffsverständnis auszugehen ist. Nach diesem herkömmlichen Verständnis handelt es sich bei einem Terminal im Ausgangspunkt um eine Anlage zum Be- und Entladen etwa in einem Bahnhof oder in einem Hafen. Hieran anknüpfend werden Güterterminals im vorliegenden Zusammenhang als Knotenpunkte verschiedener Verkehrssysteme verstanden, an denen das Umladen von Gütern von Zügen auf andere Verkehrsträger oder von anderen Verkehrsträgern auf Züge erfolgt. Die rechtliche Zuordnung ist dabei nicht anknüpfend an die betriebs- und verkehrstechnischen Begriffsbestimmungen, sondern - wie bei der Zuordnung einer Einrichtung zum Katalog der Serviceeinrichtungen im Allgemeinen - anhand einer funktionalen Betrachtung der jeweiligen Anlage vorzunehmen. Die Serviceeinrichtung muss unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse funktional für den Eisenbahnbetrieb erforderlich sein. Es muss ein technisch-funktionaler Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb bestehen, wobei auf den Zweck und die Betriebsabläufe der zu betrachtenden Einrichtung abzustellen ist. Zudem ist der bei der Zuordnung einer Einrichtung zum Katalog der Serviceeinrichtungen geltende Grundsatz der weiten Auslegung zu beachten, welcher insbesondere denjenigen Zwecken Rechnung trägt, die mit den Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen im Rahmen des durch § 3 Nr. 2 ERegG definierten allgemeinen wettbewerblichen Regulierungsziels verfolgt werden.

Folge der nach diesen Grundsätzen maßgeblichen funktionalen Betrachtungsweise ist, dass zur Serviceeinrichtung "Güterterminal" grundsätzlich alle Einrichtungsteile gehören, die zum Be- und Entladen von Schienengüterwagen eingesetzt werden. Hierzu zählen etwa die Bekranung, Befüllung und Leerung, aber auch Laderampen und Ladestraßen. Gleiches gilt für Lagerflächen zwischen den Aufnahmestellen verschiedener Verkehrsmodi, wenn und soweit sie auch zum Be- und Entladung von Güterzügen eingesetzt werden. Nur Einrichtungsteile, die gar keinen Eisenbahnbetriebsbezug aufweisen, bleiben außer Betracht. Es kommt in diesem Zusammenhang auch nicht darauf an, ob es sich um feste Einrichtungsteile mit entsprechender technischer Ausstattung handelt oder ob zum Güterumschlag ausschließlich mobile Geräte eingesetzt werden.

Dem bei der Zuordnung einer Einrichtung zum Katalog der Serviceeinrichtungen zugrunde zu legenden weiten Begriffsverständnis entspricht es zudem, Güterterminals auch dann der eisenbahnrechtlichen Regulierung zu unterwerfen, wenn diese im Schwerpunkt die Verkehrsträger Wasser und Straße und nur zu einem geringen Teil den Verkehrsträger Schiene bedienen. Bereits der Gesetzesbegründung kann - wie aufgezeigt - entnommen werden, dass sich der Gesetzgeber der oftmals untergeordneten Bedeutung des Schienenverkehrs für Serviceeinrichtungen in Häfen und Terminals bewusst war und sich aus diesem Grund für einen Begriff der Serviceeinrichtung entschieden hat, der nicht darauf abhebt, dass eine Einrichtung eigens für den Eisenbahnverkehr errichtet worden ist. Käme es für die Qualifizierung einer Einrichtung als Güterterminal darauf an, dass sie im Schwerpunkt den Verkehrsträger Schiene bediente, hätte dies im Einzelfall diejenigen Abgrenzungsfragen zur Folge, die der Gesetzgeber gerade vermeiden wollte. Im Übrigen kann eine Serviceeinrichtung gemäß § 2 Abs. 5 ERegG jedenfalls von einem Teil der mit einer Regulierung einhergehenden Pflichten befreit werden, wenn sie nach dem Umfang der angebotenen und nachgefragten Leistungen nur von geringer Bedeutung für den Schienenverkehr ist. Entsprechendes gilt gemäß Art. 2 der Durchführungsverordnung (EU) 2017/2177 der Europäischen Kommission vom 22. November 2017 über den Zugang zu Serviceeinrichtungen und schienenverkehrsbezogenen Leistungen (ABl. L 307, S. 1) für die nunmehr mit der Durchführungsverordnung durch das Unionsrecht selbst geregelten Pflichten.

Unerheblich ist in diesem Zusammenhang auch, ob in oder mit einer als Güterterminal zu qualifizierenden Einrichtung neben dem Güterumschlag noch weitere Dienstleistungen angeboten werden. Die Erbringung derartiger Dienstleistungen neben dem Güterumschlag lässt den Charakter einer Einrichtung als Güterterminal nicht entfallen, weil auch insoweit keine Schwerpunktbetrachtung der Einrichtung vorzunehmen ist. Eine Schwerpunktbetrachtung führte dazu, dass Einrichtungen allein wegen der Erbringung zusätzlicher Dienstleistungen von der Geltung des Regulierungsregimes befreit wären, obwohl die für den Gesetzgeber maßgeblichen Gründe für eine Einbeziehung von Güterterminals in das Regulierungsregime wegen des jedenfalls auch stattfindenden Güterumschlags in der Einrichtung nicht entfallen sind. Dieses Auslegungsergebnis wäre mit den durch die Regulierung verfolgten Zielen nicht vereinbar und würde dem im vorliegenden Zusammenhang zu beachtenden Grundsatz der weiten Auslegung ohne sachlichen Grund zuwiderlaufen. In Fällen einer untergeordneten Bedeutung des Güterumschlags gegenüber sonstigen Dienstleistungen verbleibt dem Betreiber der Einrichtung vielmehr auch insoweit allein ein Rückgriff auf die gesetzlich unter bestimmten Bedingungen eröffneten Befreiungsmöglichkeiten.

b) Zu keiner anderen Beurteilung nötigen diejenigen Definitionen eines Güterterminals, die dem Unionsrecht in anderen Zusammenhängen entnommen werden können und auf die teils auch die Beteiligten mit ihrem Vorbringen abgestellt haben. Sie sind nicht unmittelbar einschlägig und aus ihnen lässt sich auch in der Sache nicht auf ein grundlegend anderes Begriffsverständnis des Unionsgesetzgebers schließen.

Dies gilt zuvörderst für die Definition des Begriffs "Terminal" in Art. 2 Abs. 2 Buchst. c) der Verordnung (EU) Nr. 913/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. September 2010 zur Schaffung eines europäischen Schienennetzes für einen wettbewerbsfähigen Güterverkehr (ABl. L 276, S. 22) in der zuletzt durch die Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 (ABl. L 348 S. 129) geänderten Fassung. Die Verordnung regelt die Einrichtung und den Betrieb grenzüberschreitender Güterverkehrskorridore mit dem Ziel, ein europäisches Schienennetz für einen wettbewerbsfähigen Güterverkehr zu schaffen. Sie etabliert ein Sonderrechtsregime für einen Teilbereich der grenzüberschreitenden Schienengüterverkehre und komplettiert damit ausweislich ihres 7. Erwägungsgrundes - ohne dass in diesem Zusammenhang bereits alle Auslegungsfragen geklärt wären - den allgemeinen, heute durch die Richtlinie 2012/34/EU vorgegebenen Rechtsrahmen.

Vgl. hierzu zuletzt eingehender OVG NRW, Vorlagebeschluss vom 10. Dezember 2019 - 13 A 2224/18 -, juris.

Als solche steht die Verordnung dem vorliegend maßgeblichen Regelungszusammenhang besonders nahe. Nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. c) der Verordnung ist "Terminal" eine am Güterverkehrskorridor gelegene Anlage, die entweder für das Be- und / oder Entladen von Güterzügen und die Anbindung von Schienengüterverkehrsdiensten an Straßen-, See-, Binnenschiffs- und Luftverkehrsdienste oder für die Bildung von Güterzügen beziehungsweise die Änderung der Zugbildung eigens eingerichtet wurde und in der erforderlichenfalls die Grenzabfertigung an den Grenzen zu europäischen Drittländern erfolgt. Bereinigt um die spezifischen Aspekte grenzüberschreitender Güterverkehrskorridore, den auf die durch Anlage 2 Nr. 2 Satz 1 Buchst. c) zu den §§ 10 bis 14 ERegG eigenständig erfassten Zugbildungseinrichtungen abhebenden Definitionsteil und den nach dem Willen des nationalen Gesetzgebers im vorliegenden Kontext nicht maßgeblichen qualifizierenden Einschub "eigens eingerichtet" verbleibt im Kern eine auf den Güterumschlag zwischen verschiedenen Verkehrsträgern abstellende Definition, welche auch den Ausgangspunkt für die vorstehend wiedergegebenen Ableitungen bildet.

Nichts anderes folgt aus der Definition des Begriffs "Güterterminal" in Art. 3 Buchst. s) der Verordnung (EU) Nr. 1315/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über Leitlinien der Union für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes (ABl. L 384, S. 1) in der zuletzt durch die Delegierte Verordnung (EU) 2019/254 der Kommission vom 9. November 2018 (ABl. L 43, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung (EU) Nr. 1315/2013). Hiernach ist ein "Güterterminal" eine Struktur, die für den Umschlag von Gütern zwischen mindestens zwei Verkehrsträgern oder zwischen zwei verschiedenen Eisenbahnsystemen und für die vorübergehende Lagerung von Gütern ausgerüstet ist, wie z. B. ein See- oder Binnenhafen, ein Flughafen oder ein Schienen-Straßen-Terminal. Auch diese Definition entspricht im Kern dem Begriffsverständnis, das die Rechtsprechung in Ermangelung einer ausdrücklichen Definition durch die unmittelbar einschlägigen Vorschriften aus dem herkömmlichen Begriffsverständnis eines Terminals abgeleitet hat. Sie verdeutlicht zudem, dass auch in anderen normativen Zusammenhängen eine vorübergehende Lagerung von Gütern als Funktionsmerkmal eines Güterterminals verstanden wird.

c) Nach diesen Grundsätzen ist die von der Klägerin betriebene Siloanlage eigenständig tragend schon deshalb als Güterterminal zu qualifizieren, weil sie unabhängig von dem spezifischen Geschäftsmodell der Klägerin zur "just-in-time"-Belieferung der in der Region ansässigen Veredelungsbetriebe jedenfalls auch dem Direktumschlag von Gütern zwischen mehreren Verkehrsträgern dient. Es ist zwischen den Beteiligten unbestritten, dass mit der Siloanlage ein Direktumschlag von Getreide und Futtermitteln von einem Verkehrsträger auf andere Verkehrsträger, darunter die Schiene, erfolgt, ohne dass in diesem Zusammenhang längerfristige Einlagerungs- und Bearbeitungsleistungen erbracht werden. Dem Direktumschlag sind dabei zunächst diejenigen Vorgänge zuzurechnen, bei denen Getreide und Futtermittel unmittelbar ohne Inanspruchnahme von Zwischenlagerkapazitäten von einem Verkehrsträger auf den anderen umgeschlagen werden. Dies ist in der Praxis der Klägerin vor allem beim Umschlag vom Seeschiff auf Binnenschiffe der Fall. Ebenso werden die Fälle erfasst, in denen vor dem Umschlag auf ein anderes Verkehrsmittel eine vorübergehende Zwischenlagerung im Silo erfolgt. Dies ist namentlich beim Umschlag von Seeschiffen auf LKW- und Waggonverkehre erforderlich, weil dieser wegen der signifikant geringeren Ladekapazitäten von LKW- und Waggonverkehren nur nach und nach erfolgen kann. Die Siloanlage steht dabei nach ihrem Zweck und den typischen Betriebsabläufen in ihrer Gesamtheit in einem technisch-funktionalen Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb. Dies betrifft alle Einrichtungs- und Anlagenteile, die für einen Güterumschlag von und auf den Verkehrsträger Schiene eingesetzt werden. Erfasst sind demnach insbesondere die Getreideheber und sonstigen Einrichtungen zum Löschen und Beladen der Schiffe, die gegebenenfalls für eine Zwischenlagerung benötigten Silozellen, die FOW-Anlagen zum Be- und Entladen von LKW- und Waggonverkehren, das System aus Elevatoren und Trogkettenförderern zum Transport innerhalb der Anlage und die Leitstelle, von der aus die Siloanlage gesteuert wird. Unerheblich ist, dass die Siloanlage nach den Einlassungen der Klägerin nur in etwa fünf Prozent der Fälle dem Direktumschlag dient. Für die Qualifizierung einer Einrichtung als Güterterminal kommt es - wie aufgezeigt - nicht darauf an, ob die Einrichtung vollständig oder zumindest ihrem Schwerpunkt nach zum Güterumschlag eingesetzt wird. Für eine Einbeziehung in das eisenbahnrechtliche Regulierungsregime ist vielmehr ausreichend, dass ungeachtet etwaiger weiterer in oder mit der Einrichtung erbrachter Dienstleistungen jedenfalls auch ein Güterumschlag erfolgt. Ebenfalls unerheblich ist, dass der Schienenverkehr gerade in den Fällen des Direktumschlags nur von untergeordneter Bedeutung ist und der in den auszugsweise vorgelegten Tagesplänen unter dem 2. Februar 2015 dokumentierte Vorgang "Beladung 1 Zug mit Soja direkt aus MV C1. " (Bl. 211 der Verwaltungsakten) nach den mündlichen Erläuterungen der Klägerin im Erörterungstermin eine seltene Ausnahme darstellt. Auch insoweit kommt es - wie dargelegt - nicht auf eine Schwerpunktbetrachtung unter den beteiligten Verkehrsträgern an. Ausreichend ist wiederum, dass es jedenfalls auch zu einem Direktumschlag von bzw. auf den Verkehrsträger Schiene kommt.

Unabhängig von den Fällen des Direktumschlags dient die Siloanlage zur Überzeugung des Senats aber auch insoweit als Güterterminal, wie die Klägerin per Schiff angeliefertes Getreide und Futtermittel vor dem Umschlag auf LKW- und Waggonverkehre für einige Monate zur "just-in-time"-Belieferung der in der Region ansässigen Veredelungsbetriebe einlagert und gegebenenfalls im Auftrag ihrer Kunden auch verschiedene Bearbeitungsleistungen erbringt, zu denen etwa die Begasung zur Schädlingsbekämpfung, das Schroten pelletierter Ware oder das Aspirieren zur Extraktion eines sortenreinen Produkts gehören. Dabei ist der Klägerin zuzugestehen, dass die Erbringung dieser Einlagerungs- und Bearbeitungsleistungen als solche nicht mehr dem Güterumschlag zuzurechnen ist. Diese Leistungen stehen ihrem Zweck und den typischen Betriebsabläufen nach in keinem technisch-funktionalen Zusammenhang mit dem Güterumschlag auf den Verkehrsträger Schiene, sondern sind lediglich bei Gelegenheit des Güterumschlags erbrachte zusätzliche Leistungen. Hierfür mag die Klägerin auch die in Art. 3 Buchst. s) der Verordnung (EU) Nr. 1315/2013 für den dortigen Zusammenhang enthaltende Definition eines Güterterminals anführen, die lediglich auf eine "vorübergehende" Lagerung als Funktionsmerkmal abhebt. Anders als die Klägerin vorliegend mit dem von ihr entwickelten und definierten Differenzierungskriterium einer logistischen Einheit darzulegen versucht, lässt die Erbringung dieser zusätzlichen Einlagerungs- und Bearbeitungsleistungen aber den Charakter des auch insoweit stattfindenden Güterumschlags zwischen mehreren Verkehrsträgern nicht entfallen. Vielmehr besteht ein technisch-funktionaler Zusammenhang der Siloanlage zum Eisenbahnbetrieb auch dann, wenn per Schiff angelieferte Getreide und Futtermittel erst nach einer längerfristigen Einlagerung von durchschnittlich etwa drei bis vier Monaten und gegebenenfalls auch nach Erbringung der genannten Bearbeitungsleistungen per LKW oder eben Eisenbahn zu ihrem endgültigen Bestimmungsort weitertransportiert werden. Die Annahme der Klägerin, eine Verknüpfung von Transportketten finde schon dann nicht mehr statt, wenn der Güterumschlag - wie hier - um einige Monate zeitlich verzögert erfolgt, findet in den maßgeblichen Vorschriften keine Stütze. Gleiches gilt für die Annahme, der finale Bestimmungsort der angelieferten Güter müsse bereits im Zeitpunkt der Anlieferung endgültig feststehen, was unter den gegebenen Umständen wegen teilweise stattfindender Eigentumswechsel während des Transports nicht oder jedenfalls nicht immer der Fall sei. Derartige auf der kaufmännischen Ebene zu verortende Gesichtspunkte sind in dem auf einen technisch-funktionalen Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb abstellenden Begriffsverständnis eines Güterterminals als Verkehrsknotenpunkt zwischen mehreren Verkehrsträgern nicht angelegt. Sinngemäß gilt dies auch im Hinblick auf die hier erbrachten Bearbeitungsleistungen, mit denen die Klägerin bei Gelegenheit des Güterumschlags eine zusätzliche Wertschöpfung generiert. Die Klägerin selbst bezieht und produziert keine Güter. Ihre Siloanlage ist auch unter Berücksichtigung der bei Gelegenheit des Güterumschlags erbrachten Bearbeitungsleistungen nicht einem Produktionsstandort am Ende einer Transportkette vergleichbar, sondern bleibt ein logistisches Bindeglied für den Transport der Güter von ihrem Versender zu ihrem Empfänger, in deren Auftrag die Klägerin zusätzliche Leistungen erbringt. Auch dass die Klägerin in der Erbringung der Einlagerungs- und Bearbeitungsleistungen in betriebswirtschaftlicher Hinsicht sogar den Schwerpunkt ihres Geschäftsmodells sieht, ändert an dieser Beurteilung nichts, weil es aus den dargelegten Erwägungen auf eine Schwerpunktbetrachtung nicht ankommen kann.

Die durch die Klägerin mit ihrer Berufung hiergegen vorgebrachten weiteren Einwände greifen ebenfalls nicht durch. Bereits aus den vorstehend wiedergegebenen Grundsätzen folgt, dass es für die Qualifizierung der Siloanlage als Güterterminal nicht maßgeblich darauf ankommt, dass die Klägerin selbst weder Eigentümerin noch Betreiberin der Gleisanlagen des Hafens ist, welche die Siloanlage für den Schienengüterverkehr erst erschließen, und daher auch keinen Zugang zu diesen Gleisanlagen gewähren kann. Vielmehr unterliegt der Betreiber der Gleisanlage des Hafens seinerseits als Betreiber einer Serviceeinrichtung im Sinne von Anlage 2 Nr. 2 Satz 1 Buchst. g) und Satz 3 zu den §§ 10 bis 14 ERegG der eisenbahnrechtlichen Regulierung, so dass ein diskriminierungsfreier Zugang zur Gleisanlage des Hafens und der Siloanlage der Klägerin gleichermaßen sichergestellt ist.

Vgl. zur Einordnung von Eisenbahnanlagen in einem See- oder Binnenhafen Maas/ter Steeg, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, Anlage 2 ERegG Rn. 43 m.w.N.

Ohne Belang ist zudem, dass die Klägerin nach eigenen Angaben gar keine Vertragsbeziehungen zu Eisenbahnverkehrsunternehmen unterhält. Der Kreis der Zugangsberechtigten ist - wie ausgeführt - nach § 1 Abs. 12 Nr. 2 Buchst. b) ERegG nicht auf Eisenbahnverkehrsunternehmen beschränkt, sondern erfasst insbesondere auch diejenigen Unternehmen, die Güter durch ein Eisenbahnverkehrsunternehmen befördern lassen wollen. Die durch § 19 Abs. 4 Satz 1 ERegG geforderte Aufstellung von Nutzungsbedingungen zur Sicherstellung eines diskriminierungsfreien Zugangs zur Siloanlage und den dort erbrachten Leistungen geht schon aus diesem Grund nicht von vornherein ins Leere. Im Übrigen kommt die Aufstellung von Nutzungsbedingungen aber auch in diesen Fällen jedenfalls mittelbar den Eisenbahnverkehrsunternehmen zu Gute, die durch die Kunden der Klägerin mit der Ablieferung oder dem Abtransport von Getreide und Futtermitteln beauftragt werden.

d) Die Beklagte hat im Übrigen auch das ihr durch § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Die mit dem angefochtenen Bescheid ausgesprochene Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen ist insbesondere geeignet, erforderlich und angemessen, um einen Verstoß gegen § 19 Abs. 4 Satz 1 ERegG zu beseitigen. Die Ausübung des durch § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG eröffneten Ermessens ist maßgeblich am Zweck der Ermächtigung auszurichten, zu einer Realisierung der durch § 3 ERegG definierten öffentlichen Regulierungsziele beizutragen und dabei insbesondere einen wirksamen Wettbewerb auf dem Eisenbahnmarkt sicherzustellen und zu fördern. Liegt - wovon unter den gegebenen Umständen auszugehen ist - ein Verstoß gegen die aus § 19 Abs. 4 Satz 1 ERegG folgende Pflicht eines Eisenbahninfrastrukturunternehmens zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen vor, die den Zugang zu einer Serviceeinrichtung und den dort erbrachten Leistungen im Interesse eines wirksamen Wettbewerbs zu transparenten, nichtdiskriminierenden und angemessenen Bedingungen sicherstellen sollen, erfordert dieser Zweck grundsätzlich, dass die Bundesnetzagentur die Pflicht zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen mit den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln durchzusetzt. Ein Verzicht auf ein Einschreiten kann allenfalls ausnahmsweise unter besonderen Umständen in Betracht kommen.

Solche Umstände sind hier nicht gegeben. Die von der Klägerin geltend gemachten Beeinträchtigungen treffen ihrem Wesen nach alle Regulierungsverpflichteten. Die Aufstellung von Nutzungsbedingungen sowie die daran geknüpften Verpflichtungen und Anforderungen etwa bei der Ausweisung von Entgelten und bei der Kostenkalkulation oder bei der Ausgestaltung und Durchführung des Zugangsverfahrens sind für die Klägerin zwar gerade in der Übergangsphase mit einem beachtlichen Umstellungsaufwand verbunden, aber vor dem Hintergrund der mit der Regulierung verfolgten Zwecke im öffentlichen Interesse wie durch andere Eisenbahninfrastrukturunternehmen auch als gesetzgeberisch gewollt hinzunehmen.

Auch die besonderen Betriebsabläufe in der Siloanlage gebieten keine Ausnahme. Für den Senat ist auf der Grundlage des Berufungsvorbringens nicht ersichtlich, dass diesen Besonderheiten nicht durch eine entsprechende Ausgestaltung der Nutzungsbedingungen unter Einhaltung der gesetzlichen Anforderungen angemessen Rechnung getragen werden könnte. Dies gilt insbesondere für die im Vordergrund stehende Sorge der Klägerin, die Aufstellung transparenter, diskriminierungsfreier und angemessener Nutzungsbedingungen führe zwangsläufig zu einer Besserstellung des Eisenbahnverkehrs gegenüber den sonstigen Verkehrsträgern und laufe den im Wesentlichen durch schifffahrtsbedingte Parameter determinierten Abläufen in der Siloanlage zuwider. Die Klägerin lässt hierbei unberücksichtigt, dass das aus §§ 10 Abs. 3, 11 Abs. 2 ERegG folgende Diskriminierungsverbot, an dem die Zugangsbedingungen zuvörderst auszurichten sind, lediglich auf eine Gleichbehandlung der nach diesen Vorschriften Zugangsberechtigten untereinander zielt und zudem - vergleichbar dem allgemeinen Gleichsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG - eine unterschiedliche Behandlung der Zugangsberechtigten erlaubt, wenn und soweit hierfür ein sachlich gerechtfertigter Grund vorhanden ist.

Soweit also konkret die Kapazitäten der streitbefangenen FOW-Anlagen aus technischen Gründen von den wegen der Tideabhängigkeit des Hafens in nachvollziehbarer Weise vorrangig behandelten und aufgrund der Besonderheiten der Trampschifffahrt mitunter auch nur tagesaktuell kalkulierbaren Bedürfnissen des Schiffsverkehrs abhängen, kann der Zugang zu den FOW-Anlagen für den Eisenbahnverkehr grundsätzlich ohne Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot von diesen Bedürfnissen der Schifffahrt abhängig gemacht werden. Sinngemäß gilt dies auch für etwaige weitere aus §§ 10 Abs. 3, 11 Abs. 2 ERegG folgende Anforderungen.

Falls das Vorbringen der Klägerin in diesem Zusammenhang dahin zu verstehen sein sollte, dass die ihr drohenden Beeinträchtigungen außer Verhältnis zu der mit der Aufstellung von Nutzungsbedingungen bewirkten Sicherstellung und Förderung des Wettbewerbs auf dem Eisenbahnmarkt stünden, weil die Siloanlage aufgrund ihres spezifischen Geschäftsmodells für diesen Wettbewerb ohnehin nur von allenfalls geringer Bedeutung und aus diesem Grunde auch nicht in den in der Nähe verlaufenden Güterverkehrskorridor integriert worden sei, wäre diesem Gesichtspunkt nach der bereits vorstehend dargelegten gesetzlichen Systematik erst im Rahmen eines nachgelagerten Befreiungsantrags nach § 2 Abs. 5 ERegG bzw. den nunmehr einschlägigen Bestimmungen des Unionsrechts nachzugehen. Diese wenn auch nur partiellen Befreiungsmöglichkeiten sind gerade auf Fälle zugeschnitten, in denen die angebotenen und nachgefragten Leistungen einer Serviceeinrichtung ihrem Umfang nach nur von geringer Bedeutung für den Schienenverkehr sind.

Unschädlich ist schließlich auch, dass sich die Beklagte bei allerdings gebotener Auslegung der angefochtenen Bescheide auf eine Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen für die FOW-Anlagen einschließlich der in der Begründung des Ausgangsbescheides noch eigenständig als "Einlagerung Süd" und "Einlagerung Nord" beschriebenen Einlagerungsfunktion der Anlagen "FOW Nord landseitig" und "FOW Süd" beschränkt hat, obwohl - wie ausgeführt - zur Serviceeinrichtung "Güterterminal" im Rechtssinne sämtliche Einrichtungs- und Anlagenteile der Siloanlage gehören, die wie die FOW-Anlagen einem Güterumschlag von und auf den Verkehrsträger Schiene dienen. Durch diese Beschränkung des Regelungsgegenstands der Bescheide auf die unmittelbar gleisangebundenen Umschlageeinrichtungen der Siloanlage wird die Klägerin nicht belastet.

3. Auch im Übrigen erweist sich der angefochtene Bescheid als rechtmäßig. Die ergänzend ausgesprochene Verpflichtung, die Bundesnetzagentur über die Aufstellung der Nutzungsbedingungen zu informieren, findet ihre Rechtsgrundlage ebenfalls in § 67 Abs. 1 Satz 1 ERegG. Sie zielt nach den durch die Beklagte hierfür angeführten Gründen auf die Durchsetzung der nunmehr aus § 72 Satz 1 Nr. 5 ERegG folgenden Pflicht, die Regulierungsbehörde stets unter Angabe der maßgeblichen Gründe unverzüglich über eine beabsichtigte Neufassung oder Änderung der Nutzungsbedingungen zu unterrichten, damit diese der gesetzlich vorgeschriebenen Vorabprüfung unterzogen werden können. Die Androhung eines Zwangsgelds für den Fall der Nichterfüllung ist ebenfalls nicht zu beanstanden; auf die schriftlichen Entscheidungsgründe des Verwaltungsgerichts wird Bezug genommen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten folgt gemäß § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO aus einer entsprechenden Anwendung von §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die für eine Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO erforderlichen Voraussetzungen sind nicht gegeben.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2020/13_A_3534_18_Urteil_20201117.html - DE:OVGNRW:2020:1117.13A3534.18.00

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