Oberverwaltungsgericht NRW v. 06.10.2020: Zur Anwendung der Fahrpersonalverordnung auf die Auslieferung von Haushaltsgroßgeräten und Abholung von Altgeräten

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Urteil vom 06.10.2020 - 13 A 1221/18) hat entschieden:

Der Einsatz von Fahrzeugen mit einer zulässigen Höchstmasse von 2,8 t bis 3,5 t zur Auslieferung von Neugeräten im Rahmen sog. Standardlieferungen sowie zum Abtransport von beim Kunden vorhandenen Altgeräten unterliegt den Vorgaben der Fahrpersonalverordnung (FPersV) über Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten der Fahrer sowie über die zugehörigen Aufzeichnungspflichten. Die Ausnahmevorschrift des § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV findet hierbei keine Anwendung, da das Lenken des Fahrzeugs nicht die Haupttätigkeit des Fahrers darstellt.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge
und
Fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge

Tenor:

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 9. Februar 2018 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe:

Der Senat kann über die Berufung der Klägerin gemäß § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entscheiden, weil sich die Beteiligten mit dieser Verfahrensweise einverstanden erklärt haben.

Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Hinblick auf die im Berufungsverfahren noch allein streitgegenständliche Beurteilung der Auslieferung von Neugeräten im Rahmen sog. Standardlieferungen sowie des Abtransports von beim Kunden vorhandenen Altgeräten im Ergebnis zu Recht als zulässig, aber unbegründet abgewiesen.

1. Die Klage ist als vorbeugende Feststellungsklage im Sinne von § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO zulässig. Insbesondere steht zwischen den Beteiligten ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Streit, an dessen baldiger Klärung die Klägerin ein berechtigtes Interesse hat, ohne dass ihr gegenwärtig vorrangige Rechtsschutzmöglichkeiten zur Klärung zur Verfügung stehen oder sie in zumutbarer Weise auf die Inanspruchnahme nachträglichen Rechtsschutzes verwiesen werden darf.

Zwischen der Klägerin und dem Beklagten als Rechtsträger der Bezirksregierung steht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Streit. Als feststellungsfähiges Rechtsverhältnis werden die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Zwischen den Beteiligten des Rechtsverhältnisses muss zudem ein Meinungsstreit bestehen, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können.

Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Daran fehlt es, wenn nur abstrakte Rechtsfragen wie die Gültigkeit einer Norm zur Entscheidung gestellt werden. Auch bloße Vorfragen oder unselbständige Elemente eines Rechtsverhältnisses können nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein. Anders liegt es dagegen, wenn die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, in der Wirklichkeit gegebenen Sachverhalt streitig ist, so dass die Rechtmäßigkeit der Norm als - wenn auch streitentscheidende - Vorfrage aufgeworfen wird.

Nach Maßgabe dieser Grundsätze hat die Klägerin dem Gericht mit ihrer Klage einen hinreichend konkreten Sachverhalt zur Beurteilung unterbreitet. Sie begehrt mit ihr die Klärung, ob der Einsatz ihrer Fahrzeuge den in § 1 FPersV geregelten Vorgaben über Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten der Fahrer sowie über die zugehörigen Aufzeichnungspflichten unterliegt. Bei gebotener Auslegung zielt ihre Klage damit auf die Feststellung des Bestehens bzw. Nichtbestehens derjenigen Rechtsfolgen, die durch § 1 FPersV gegenüber der Klägerin selbst in ihrer Funktion als Unternehmerin gesetzt werden. Hierzu gehören namentlich die in § 1 Abs. 5 Satz 1 FPersV genannte Pflicht des Unternehmers, für die Einhaltung der Vorschriften über die Einhaltung von Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten zu sorgen, sowie die sich im Einzelnen u.a. aus § 1 Abs. 6 Satz 7 Nr. 1 bis 4 FPersV ergebenden Aufzeichnungspflichten. Das Bestehen bzw. Nichtbestehen dieser Rechtsfolgen ist zwischen den Beteiligten streitig, nachdem die Bezirksregierung als zuständige Aufsichtsbehörde gegenüber der Klägerin die Beachtung dieser Pflichten angemahnt und damit zugleich zum Ausdruck gebracht hat, dass sie die Rechtsauffassung der Klägerin von einer Befreiung durch die Ausnahmevorschrift des § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV nicht teilt.

Die Klägerin hat zudem - wie von § 43 Abs. 1 VwGO vorausgesetzt - ein berechtigtes Interesse an einer baldigen Feststellung, weil sie ihren Betrieb im Fall des Bestehens der im Streit stehenden Pflichten neu organisieren müsste, um den gesetzlichen Anforderungen des § 1 FPersV zu entsprechen und die Verhängung etwaiger Bußgelder zu vermeiden. Zur Klärung stehen der Klägerin gegenwärtig auch keine anderweitigen Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung, die gegenüber der Erhebung der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO vorrangig wären. Sie kann im Übrigen auch nicht in zumutbarer Weise auf die Inanspruchnahme nachträglichen Rechtsschutzes verwiesen werden. Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz ist zwar vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Gewaltenteilung und des im Ausgangspunkt reaktiv konzipierten Gebots eines effektiven Rechtsschutzes in Art. 19 Abs. 4 GG grundsätzlich nicht vorbeugend ausgestaltet. Ein Abweichen von dieser Grundentscheidung kommt aber ausnahmsweise in Betracht, wenn der nachträgliche Rechtsschutz mit unzumutbaren Nachteilen für den Betroffenen verbunden wäre. Dies kann insbesondere dann der Fall sein, wenn dem Betroffenen - wie hier der Klägerin gemäß § 21 Abs. 1 Nr. 1 bis 3a FPersV - bußgeldrechtliche Sanktionen drohen, die an die streitigen verwaltungsrechtlichen Zweifelsfragen anknüpfen. Dem Betroffenen ist es nämlich grundsätzlich nicht zumutbar, das Risiko eines derart sanktionsbewehrten Pflichtenverstoßes einzugehen und den Rechtsstreit über dessen Vorliegen erst im Nachhinein "von der Anklagebank herab" führen zu müssen. Dabei spielt es im Ausgangspunkt auch keine Rolle, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu Bestand, Inhalt und Umfang der streitigen verwaltungsrechtlichen Pflichten für ein Strafgericht nicht bindend ist. Schon der Einfluss, den eine für den Betroffenen günstige Entscheidung auf die Beurteilung der ordnungswidrig begangenen Handlung ausüben kann, kann das Feststellungsbegehren des Betroffenen rechtfertigen.

Vgl. zu dem für die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes erforderlichen qualifizierten Rechtsschutzinteresse zuletzt etwa OVG NRW, Beschluss vom 25. August 2017 - 13 B 762/17 -, ZD 2017, 584 = NVwZ-RR 2018, 54 = juris, Rn. 15 ff. m.w.N.

2. Die Klage ist jedoch unbegründet, weil der im Streit stehende Einsatz der Fahrzeuge zur Auslieferung von Neugeräten im Rahmen sog. Standardlieferungen sowie zum Abtransport von beim Kunden vorhandenen Altgeräten den in § 1 FPersV geregelten Vorgaben über Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten der Fahrer sowie über die zugehörigen Aufzeichnungspflichten unterliegt und die Klägerin damit die sich hieraus ergebenden unternehmerischen Pflichten zu beachten hat.

Die Klägerin setzt im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 1 FPersV Fahrzeuge mit einer zulässigen Höchstmasse von 2,8 t bis 3,5 t zum Zweck der Güterbeförderung, nämlich zur Auslieferung bzw. Abholung elektronischer Haushaltsgroßgeräte, ein. Damit geht für die Fahrer gemäß dieser Vorschrift eine Verpflichtung zur Beachtung derjenigen Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten einher, die sich für entsprechende Fahrzeuge ab 3,5 t unmittelbar aus Art. 4, 6 bis 9 und 12 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr (ABl. L 102, S. 1) ergeben und die durch § 1 Abs. 1 Nr. 1 FPersV über das Unionsrecht hinaus auf die Fahrzeuggewichtsklasse von 2,8 t bis 3,5 t erstreckt werden. Die Klägerin selbst hat als Unternehmerin gemäß § 1 Abs. 5 Satz 1 FPersV für die Einhaltung dieser Vorschriften in ihrem Betrieb zu sorgen und die u.a. aus § 1 Abs. 6 Satz 7 Nr. 1 bis 4 FPersV folgenden Aufzeichnungspflichten zu erfüllen. Anders als mit ihrer Berufung geltend macht, kann sie sich auch nicht mit Erfolg auf die unter den vorliegenden Umständen allein in Betracht kommende Ausnahmevorschrift des § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV berufen. Hiernach findet § 1 Abs. 1 Nr. 1 FPersV keine Anwendung auf Fahrzeuge, die zur Beförderung von Material, Ausrüstungen oder Maschinen, die der Fahrer zur Ausübung seiner beruflichen Tätigkeit benötigt, verwendet werden, soweit das Lenken des Fahrzeugs nicht die Haupttätigkeit des Fahrers darstellt. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht verneint.

a) § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV ist in Übereinstimmung mit der weitgehend gleichlautenden Bestimmung in Art. 3 Buchst. aa) i) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 in der zuletzt durch Art. 1 Nr. 2 der Verordnung (EU) 2020/1054 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Juli 2020 (ABl. L 249, S. 1) geänderten Fassung für die unionsrechtlich geregelte Fahrzeuggewichtsklasse auszulegen. Zwar dienen weder § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV selbst noch die von dieser Vorschrift dispensierte Regelung in § 1 Abs. 1 Nr. 1 FPersV unmittelbar der Umsetzung von Unionsrecht. Der deutsche Verordnungsgeber hat sich aber bei der Normierung von § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV bewusst an der unionsrechtlichen Parallelvorschrift orientiert, so dass eine systematisch einheitliche Auslegung nach Maßgabe des Unionsrechts und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union geboten ist.

Art. 3 Buchst. aa) i) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 nimmt - vorbehaltlich weiterer unionsrechtsspezifischer Voraussetzungen - Fahrzeuge oder Fahrzeugkombinationen vom Anwendungsbereich der Verordnung aus, die zur Beförderung von Material, Ausrüstung oder Maschinen benutzt werden, die der Fahrer zur Ausübung seines Berufes benötigt und die unter der Bedingung benutzt werden, dass das Lenken des Fahrzeugs für den Fahrer nicht die Haupttätigkeit darstellt. Die Bestimmung ist ursprünglich durch Art. 45 Nr. 1 der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Februar 2014 (ABl. L 60, S. 1) eingeführt worden und ersetzte damals einen zuvor in Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) 2. Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 enthaltenen fakultativen Ausnahmetatbestand gleichen Inhalts, bei dessen Fassung sich der Unionsgesetzgeber wiederum an der ähnlich formulierten Vorgängerbestimmung in Art. 13 Abs. 1 Buchst. g) der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 über die Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr (ABl. L 370, S. 1) orientiert hatte. § 1 Abs. 1 Nr. 3 FPersV ist seinerseits durch Art. 1 Nr. 1 der Zweiten Verordnung zur Änderung fahrpersonalrechtlicher Vorschriften vom 22. Januar 2008 (BGBl. I, S. 54) eingeführt worden und ersetzt den ursprünglich maßgeblichen Verweis in § 1 Abs. 2 Nr. 1 FPersV auf den Ausnahmetatbestand des § 18 Abs. 1 Nr. 7 FPersV in der Fassung der Verordnung vom 27. Juni 2005 (BGBl. I, S. 1882), mit welchem der deutsche Verordnungsgeber vom fakultativen Ausnahmetatbestand des Art. 13 Abs. 1 Buchst. g) der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 Gebrauch gemacht hatte. Aus den Gesetzgebungsmaterialien ergeben sich keine Hinweise darauf, dass der deutsche Verordnungsgeber die Ausnahmevorschrift des § 1 Abs. 1 Nr. 3 FPersV im Zusammenhang mit ihrer eigenständigen Ausformulierung hinsichtlich der übereinstimmenden Tatbestandsmerkmale inhaltlich von der unionsrechtlichen Parallelvorschrift hätte lösen und ihr einen anderen Bedeutungsinhalt hätte beigeben wollen.

Vgl. die Einzelbegründung zu § 1 FPersV im Verordnungsentwurf des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom 31. August 2007, in: BR-Drs. 604/07, S. 65 f.

Gegen eine solche Annahme ist zudem anzuführen, dass er im Zuge der eigenständigen Ausformulierung den Wortlaut von § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV an die damals neu gefasste unionsrechtliche Regelung in Art. 13 Abs. 1 Buchst. d) 2. Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 a.F. angepasst (Einfügung des Begriffs "Maschinen") und auch auf diese Weise zum Ausdruck gebracht hat, dass weiterhin ein inhaltlicher Gleichklang zwischen beiden Vorschriften bestehen soll.

b) In der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist die Bedeutung von Art. 3 Buchst. aa) i) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 bzw. der Vorgängerregelungen jedenfalls weitgehend geklärt. Die Anwendung dieser Ausnahmevorschrift hängt hiernach insbesondere von der Art der beförderten Güter ab und betrifft nicht alle Arten von Gütern, selbst wenn die übrigen in dieser Bestimmung aufgestellten Voraussetzungen - wie etwa das Erfordernis, dass das Lenken des Fahrzeugs für den Fahrer nicht die Haupttätigkeit darstellt - gegeben sind. Die Wörter "Material", "Ausrüstungen" und "Maschinen" bezeichnen somit zwangsläufig nur einen Teil der Güter, deren Beförderung in den Anwendungsbereich der Verordnung fällt. Daraus folgt, dass durch diese Beschränkung die handelbaren Güter im eigentlichen Sinne sowie die Güter, die lediglich von einem Ort zum anderen befördert werden, ohne be- oder verarbeitet oder zur Ausübung einer Tätigkeit verwendet zu werden, vom Anwendungsbereich der Ausnahmevorschrift ausgeschlossen bleiben.

Für den hier in Mitten stehenden Begriff des "Materials" folgt daraus, dass er zwar grundsätzlich in einem weiten Sinne zu verstehen ist; er umfasst die Gegenstände, die der Fahrer des betreffenden Fahrzeugs zur Ausübung seines Berufs benötigt oder verwendet und somit auch Bestandteile des von ihm herzustellenden Endprodukts oder solche, die zu den von ihm durchzuführenden Arbeiten gehören. Er ist aber gleichwohl von sonstigen Gütern abzugrenzen, die einfach nur befördert werden sollen, um selbst geliefert, verkauft oder beseitigt zu werden. Material sind mithin nur diejenigen Güter, die zur Schaffung, Änderung oder Verarbeitung einer anderen Sache befördert werden sollen. Material unterliegt einem Verarbeitungsprozess und ist keine Ware, die von ihrem Verwender zum Verkauf bestimmt ist.

In der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist außerdem anerkannt, dass Ausnahmevorschriften wie Art. 3 Buchst. aa) i) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 bzw. deren Vorgängerregelungen, die für bestimmte mit einem Fahrzeug verfolgte Zwecke Abweichungen von den mit der Verordnung vorgegebenen Regelungen über Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten für Fahrer zulassen, eng auszulegen sind.

Sie sind in der Folge grundsätzlich nur anwendbar, wenn und soweit die Fahrzeuge ausschließlich zu dem mit der jeweiligen Ausnahmevorschrift privilegierten Zweck eingesetzt werden. Eine andere Auslegung würde insbesondere die mit der Verordnung intendierte Verbesserung der Arbeitsbedingungen und der Straßenverkehrssicherheit beeinträchtigen und den Wettbewerb im Straßenverkehrsgewerbe verfälschen können, weil ein Unternehmen, welches seine Fahrzeuge nur zu einem teilweise privilegierten Zweck einsetzt, hinsichtlich der von ihm erbrachten gewöhnlichen Leistungen einen Wettbewerbsvorteil gegenüber Konkurrenzunternehmen erhielte.

c) Hiervon ausgehend kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg auf § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV berufen. Der Einsatz ihrer Fahrzeuge zur Auslieferung von Haushaltsgroßgeräten im Rahmen sog. Standardlieferungen bzw. zur Abholung beim Kunden vorhandener Altgeräte wird von dieser Ausnahmevorschrift schon deshalb nicht erfasst, weil es sich bei diesen Geräten nicht um "Material" und im Übrigen auch nicht um "Ausrüstungen" oder "Maschinen" handelt, die die Fahrer zur Ausübung ihrer beruflichen Tätigkeit benötigen. Dabei kommt es - entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts - auch nicht darauf an, im Rahmen welcher Lieferoption die Auslieferung erfolgt. Die Haushaltsgroßgeräte werden nämlich unabhängig von der jeweiligen Lieferoption nicht zur Schaffung, Änderung oder Verarbeitung einer anderen Sache verwendet und sie sind hierfür auch nicht in sonstiger Weise erforderlich. Vielmehr handelt es sich um Ware, die auf eine entsprechende Bestellung der Kunden hin befördert wird, um selbst geliefert bzw. - im Fall der Abholung der Altgeräte - beseitigt zu werden. An diesem Charakter ändern auch vor Ort mitunter durchgeführte Installations- und Montagearbeiten nichts, die im Kern dazu dienen, die für den bestimmungsgemäßen Betrieb der Geräte benötigten Netz- bzw. Leitungsanschlüsse einzurichten. Soweit die Fahrer beim Kunden Installations- und Montagearbeiten durchführen und in den Fahrzeugen zu diesem Zweck die erforderlichen Werkzeuge sowie ggf. Zubehör- und Ersatzteile transportieren, werden die Fahrzeuge zwar auch zu einem durch § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV privilegierten Zweck eingesetzt. Dies führte nach den vorstehend wiedergegebenen Maßstäben indes nur dann zu einer Befreiung von den gesetzlichen Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten sowie den zugehörigen Aufzeichnungspflichten, wenn und soweit die Fahrzeuge ausschließlich zu diesem Zweck eingesetzt würden. Jede andere Handhabung der Ausnahmevorschrift würde das mit § 1 Abs. 1 Nr. 1 FPersV verfolgte Ziel, die Arbeitsbedingungen für Fahrer zu verbessern und die Straßenverkehrssicherheit zu erhöhen, beeinträchtigen und der Klägerin einen unberechtigten Wettbewerbsvorteil gegenüber Konkurrenzunternehmen verschaffen können, die durch Kunden bestellte Haushaltsgroßgeräte lediglich ausliefern, ohne selber Installations- und Montagearbeiten durchzuführen. In Anbetracht dessen kann offen bleiben, ob das Lenken des Fahrzeugs - wie von § 1 Abs. 2 Nr. 3 FPersV im Sinne einer eigenständigen Tatbestandsvoraussetzung gefordert - auch nicht die Haupttätigkeit des Fahrers darstellt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten folgt gemäß § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO aus einer entsprechenden Anwendung von §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die hierfür gemäß § 132 Abs. 2 VwGO erforderlichen Voraussetzungen nicht gegeben sind. Insbesondere sind die aufgeworfenen unionsrechtlichen Auslegungsfragen in der Rechtsprechung des Gerichtshofs geklärt.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2020/13_A_1221_18_Urteil_20201006.html - DE:OVGNRW:2020:1006.13A1221.18.00

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