Verwaltungsgericht Aachen v. 30.06.2020: Zur Rechtswidrigkeit der Widmung eines Wirtschaftswegs als Gemeindestraße bei unzureichender Berücksichtigung von Anliegerinteressen

Das Verwaltungsgericht Aachen (Urteil vom 30.06.2020 - 10 K 56/19) hat entschieden:

Die Widmung eines bisher nicht öffentlichen Wirtschaftswegs als Gemeindestraße ist rechtswidrig, wenn die Behörde ihr Ermessen gemäß § 6 StrWG NRW nicht in rechtmäßiger Weise ausgeübt hat. Dies ist der Fall, wenn die klägerischen Anliegerinteressen in die Ermessensentscheidung nicht miteinbezogen und abgewogen wurden.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Widmung durch Beschluss des Rates der Beklagten vom 13. Dezember 2018 in der Fassung der öffentlichen Bekanntmachung vom 21. Dezember 2018 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Gründe:

A. Die Klage, über die die Berichterstatterin mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (§§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO), hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.

I. Die Klage ist zulässig, insbesondere ist die Klägerin als Eigentümerin eines unmittelbar an die gewidmete Straße angrenzenden bebauten Grundstücks Anliegerin im Sinne des § 14 a Abs. 1 StrWG NRW und damit nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Die Widmung regelt zwar als Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 Alt. 3 VwVfG NRW, außer gegenüber dem Eigentümer der Straßenfläche, nicht primär die Rechtsbeziehungen zu Personen, sondern bestimmte rechtserhebliche Eigenschaften einer Sache. Die Möglichkeit der Verletzung subjektiver Rechte der Klägerin besteht gleichwohl, weil nach den straßenrechtlichen Regelungen mit der Widmung einer Straße Handlungs-, Duldungs- und Unterlassungspflichten der Anlieger entstehen, wie etwa die Pflicht des Anliegers zur Reinigung der Straße sowie Räumungs- und Streupflichten, und dadurch zumindest in die allgemeine Handlungsfreiheit der Klägerin eingegriffen werden kann.

II. Die Klage ist auch begründet. Die Widmungsverfügung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

1. Vorliegend hat die Beklagte sich nach derzeitiger Erkenntnislage zutreffend auf § 6 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW als Ermächtigungsgrundlage gestützt. Es handelt sich um eine Widmung im Sinne dieser Vorschrift und nicht etwa um eine Umstufung gemäß § 8 StrWG NRW, denn die streitgegenständliche Straße hätte erstmals die Eigenschaft einer öffentlichen Straße erhalten. Die W. Straße war als landwirtschaftlicher Wirtschaftsweg bisher nach Aktenlage nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmet. Wirtschaftswege, auch als Interessentenwege bezeichnet, sind in der Regel private Wege, da auf ihnen zwar "tatsächlich öffentlicher Verkehr" stattfindet, sie aber nicht einem öffentlichen Verkehr gewidmet worden sind. Sie dienen ausschließlich oder überwiegend der Bewirtschaftung land- oder forstwirtschaftlicher Flächen und ihnen kommt grundsätzlich kein über die privatnützige Erschließungsfunktion hinausgehendes öffentliches Verkehrsinteresse zu.

Vgl. Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage 1989, § 3 StrWG, Rn. 82 f.; Hengst/Majcherek, Straßen- und Wegegesetz Nordrhein-Westfalen, Loseblatt-Sammlung (Stand: Februar 2020), § 60, Rn. 2.

Hier ergibt sich für die W. Straße keine von dieser Regelvermutung abweichende Bewertung, vielmehr diente sie bisher lediglich der Erschließung des klägerischen Grundstücks sowie als Zufahrt zu den an sie angrenzenden Kiesgruben.

2. Die angefochtene Widmungsverfügung ist nicht bereits infolge widersprüchlicher Einstufung der gewidmeten Straße in eine Straßengruppe i. S. d. § 6 Abs. 3 StrWG NRW dem äußeren Erscheinungsbild nach unvollständig und daher unwirksam, auch im Übrigen ist der Widmungsinhalt vollständig.

Nach § 6 Abs. 3 StrWG NRW sind in der Widmung die Straßengruppe, zu der die Straße gehört (Einstufung), und Beschränkungen der Widmung auf bestimmte Benutzungsarten, Benutzungszwecke oder Benutzerkreise sowie etwaige sonstige Besonderheiten (Widmungsinhalt) festzulegen.

a. Die Beklagte hat die streitgegenständliche Straße als Gemeindestraße gewidmet. Die Einstufung besteht in einer Einordnung der Straße zu einer der in § 3 Abs. 1 StrWG NRW aufgeführten Straßengruppen, zu der die gewidmete Straße sodann gehört. Danach ist eine Einordnung als Landesstraße und Radschnellverbindung des Landes (Nr. 1), als Kreisstraße (Nr. 2), Gemeindestraße (Nr. 3) oder als sonstige öffentliche Straße (Nr. 4) vorzunehmen. Die Einstufung ist für das Vorliegen einer wirksamen Widmung zwingend erforderlich.

Da von der Einteilung in eine Straßengruppe die Baulastträgerschaft abhängt, welche mit bestimmten Rechten und Pflichten des Baulastträgers einhergeht - insbesondere mit Verwaltungsbefugnissen und der Kostenlast für den Bau und die Unterhaltung der Straße (vgl. § 9 StrWG NRW) -, müssen aus Gründen der Rechts-sicherheit und Rechtsklarheit die Straßengruppe und infolge dessen der entsprechende pflichtige Verwaltungsträger eindeutig feststehen.

Vgl. Sauthoff, Straßenrecht, Straßenverkehrsrecht, Verkehrssicherungspflichten, 2. Auflage 2010, Rn. 68.

Vorliegend hat die Beklagte die Straße diesen Anforderungen entsprechend als Gemeindestraße gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 4 Nr. 1 StrWG NRW eingestuft. Zwar nennt die Beklagte in ihrer Widmungsverfügung als Grundlage lediglich "§ 3 Absatz Nr. 3 StrWG", ohne einen Absatz des § 3 zu zitieren. Dabei handelt es sich jedoch um einen Schreibfehler i. S. d. § 42 Satz 1 VwVfG NRW, der jederzeit berichtigt werden kann, und nicht um eine widersprüchliche Angabe in der öffentlichen Bekanntmachung, die durch eine Auslegung nicht beseitigt werden könnte.

Die Beklagte hat in ihrer Klageerwiderung klargestellt, dass es "§ 3 Absatz 1 Nr. 3 StrWG" an Stelle von "§ 3 Absatz Nr. 3 StrWG" lauten soll. Aus der Widmungsverfügung wird im Übrigen hinreichend deutlich, dass die Beklagte die Straße als Gemeindestraße widmen wollte, denn sie nimmt die Bezeichnung "Gemeindestraße" im Rahmen der Widmungsverfügung auf und nimmt darüber hinaus Bezug auf den § 3 Abs. 4 Nr. 1 StrWG NRW, der den Begriff der Gemeindestraße definiert.

b. Der Widmungsinhalt ist darüber hinaus auch nicht lückenhaft. Es bedurfte keiner detaillierteren Beschreibung in der Widmungsverfügung dergestalt, dass eine Nennung der Fahrzeuge, die die W. Straße ggf. zukünftig nutzen könnten, notwendig gewesen wäre. Bereits die Einordnung der Straße in eine der in § 6 Abs. 3 HS. 1 StrWG NRW aufgeführten Untergruppen der Gemeindestraße - hier die Kennzeichnung als Hauptverkehrsstraße (§ 6 Abs. 4 Nr. 1 StrWG NRW) - gehört nicht zu dem konstitutiven Regelungsgehalt der Widmung. Bei den in § 3 Abs. 4 Satz 2 StrWG NRW aufgeführten Untergruppen der Gemeindestraßen handelt es sich nicht um eigene Straßenklassen, in die eine Gemeindestraße mit der Widmung i. S. d. § 6 Abs. 3 HS. 1 StrWG rechtsverbindlich eingeordnet werden muss. Vielmehr ist die Untergruppe der Gemeindestraßen, der die zu widmende Gemeindestraße nach der Zweckbestimmung des Straßenbaulastträgers zugehören soll, lediglich deklaratorisch in der Widmungsverfügung anzugeben.

Auch einer klarstellenden Erklärung, dass die Nutzung der Straße nicht auf bestimmte Benutzungsarten, Benutzungszwecke oder Benutzerkreise beschränkt wird, bedurfte es in der Widmungsverfügung nicht. Der Behörde steht zwar hinsichtlich des Widmungsinhalts ein Ermessen zu und sie kann im Rahmen dessen die Nutzung der Straße beschränken.

Vgl. Sauthoff, Straßenrecht, Straßenverkehrsrecht, Verkehrssicherungspflichten, 2. Auflage 2010, Rn. 41.

§ 6 Abs. 3 StrWG NRW ist jedoch so zu verstehen, dass nur für den Fall, dass eine solche Beschränkung der Nutzung erfolgen soll, diese in der Widmung festzulegen ist. Hier wollte die Beklagte die Nutzung der Straße nicht beschränken.

3. Die Beklagte hat jedoch das ihr auf Rechtsfolgenseite zustehende Ermessen gemäß § 6 StrWG NRW nicht in rechtmäßiger Weise ausgeübt. Die Ausübung dieses Ermessens hat die Behörde entsprechend dem Sinn und Zweck der Vorschrift an dem öffentlichen Verkehrsbedürfnis und straßenbautechnischen Belangen sowie sonstigen durch die Widmung berührten Belangen der Allgemeinheit auszurichten. Im vorliegenden Fall hatte die Beklagte darüber hinaus die klägerischen Anliegerinteressen in ihre Ermessensentscheidung miteinzubeziehen und abzuwägen.

a. Zwar lässt sich § 6 StrWG NRW grundsätzlich nicht die Zielrichtung entnehmen, dem öffentlichen Verkehrsbedürfnis möglicherweise entgegenstehende private Belange der Eigentümer angrenzender Grundstücke zu sichern. Da eine andere Sichtweise darauf hinaus liefe, der Widmung den Charakter einer Planungsentscheidung beizulegen, deren Aufgabe es ist, das zwischen dem privaten Grundeigentum des Straßenanliegers einerseits und der öffentlichen Straßenfläche andererseits bestehende Konfliktfeld inhaltlich zu regulieren. Diese Regelungsaufgabe kommt jedoch nicht der Widmung, sondern ihr vorgelagerten, auf eine umfassende Abwägung angelegten Planungsakten wie etwa dem Planfeststellungsbeschluss oder dem Bebauungsplan zu.

Etwaige Beeinträchtigungen durch von der gewidmeten Verkehrsfläche ausgehende Immissionen sind regelmäßig nicht auf die angefochtene Widmungsverfügung zurückzuführen. Die Widmung ist lediglich der straßenrechtliche Abschluss der Planung und Herstellung einer Straße oder sonstigen Verkehrsfläche, aber kein Vollzugsakt der Straßenplanung. Sie setzt das Vorhandensein einer Straße voraus und begründet nur noch deren öffentlich-rechtliche Zweckbestimmung. Planerische Festsetzungen, etwa zum Immissionsschutz, gehören dagegen nicht zum Regelungsgehalt einer Widmungsverfügung.

Angriffe gegen von der Straße ausgehende Immissionen müssen sich daher nicht gegen die Widmung, sondern gegen die zu Grunde liegende Straßenplanung wenden.

Vgl. Sauthoff, Straßenrecht, Straßenverkehrsrecht, Verkehrssicherungspflichten, 2. Auflage 2010, Rn. 157.

b. Diese grundsätzliche Wertung kann jedoch nicht in den Fällen zum Tragen kommen, in denen der Widmung der Straße kein vorgelagertes förmliches Planungsverfahren vorausgeht. Denn in diesen Fällen wird die planerische Entscheidung in das Widmungsverfahren hinein verlagert.

Der Straßenbau ohne förmliche Planung ist in bestimmten Konstellationen zulässig und wird dann nicht durch zwingende Verfahrensvorschriften geregelt.

Vgl. Kodal/Krämer, Straßenrecht, 7. Auflage 2010, Kapitel 36, Rn. 2.2.

Aus § 38 Abs. 1 Satz 1 und 2 StrWG NRW ergibt sich überdies, dass Gemeindestraßen - anders als Landes- und Kreisstraßen - grundsätzlich ohne Planfeststellungsverfahren gebaut oder geändert werden können und ein solches nur zwingend erforderlich ist, sofern eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) durchzuführen ist.

Entscheidet sich eine Kommune dafür, eine Straße ohne vorausgehendes förmliches Planungsverfahren dem öffentlichen Verkehr zu widmen, darf dies nicht zur Unterlassung einer - dem förmlichen Planungsverfahren immanenten - Abwägung der widerstreitenden Interessen führen. Diese ist vielmehr entsprechend vorzunehmen und sollte sich aus den Widmungsunterlagen oder sonstigen Umständen ergeben.

Vgl. Sauthoff, Straßenrecht, Straßenverkehrsrecht, Verkehrssicherungspflichten, 2. Auflage 2010, Rn. 54.

Die Widmung hat in diesen Konstellationen mit Blick auf die Anliegerinteressen selbst regelnden Charakter und ist nicht lediglich der Abschlussakt einer Planung. Ihr kommt in diesen Fällen die Aufgabe zu, die normalweise dem Planfeststellungsverfahren obliegt. Sie reguliert inhaltlich das durch den bevorstehenden Bau der Straße geprägte Verhältnis zwischen privatem Grundeigentum des Straßenanliegers einerseits und der öffentlichen Verkehrsfläche anderseits und hat die Aufgabe, das bestehende Konfliktfeld zu bewältigen.

Die in der Widmung enthaltene Planungsentscheidung unterliegt auch der gerichtlichen Kontrolle, weil der Betroffene ansonsten schutzlos gestellt wäre. Dies ergibt sich etwa auch aus einem Vergleich mit einer Anfechtungsklage gegen eine Widmungsverfügung, der ein förmliches Planungsverfahrens vorausgegangen ist. Bei dieser erfolgt eine inzidente Überprüfung der Rechtmäßigkeit des der Errichtung zugrunde liegenden Bebauungsplans jedenfalls hinsichtlich des Immissionsschutzes.

Hier hat der Rat der Beklagten die schutzwürdigen klägerischen Interessen im Rahmen der Abwägung mit den Interessen der Anwohner der Ortsteile T. und N. nicht ausreichend berücksichtigt. Durch die Widmung des bisherigen landwirtschaftlichen Weges als Gemeindestraße wollte der Rat ausweislich der Akte unmittelbar die Voraussetzung dafür schaffen, dass diese zukünftig dem öffentlichen Verkehr zur Verfügung steht und ebenfalls - und nicht wie bisher allein die K3 - genutzt werden kann, um auf die L182 zu gelangen. Beabsichtigt war damit offenbar die Schaffung einer Ortsumgehung für die Ortsteile T. und N. ("Südtangente"). In der öffentlichen Bekanntmachung der Widmungsverfügung führt die Beklagte im Rahmen der Begründung aus, dass mit der Widmung der Straßenverkehr auf der S. Straße (K3) in N. abnehmen könne und dieser Straßenverkehr die "Südtangente" - also die streitgegenständliche W. Straße - nutzen werde. Der Rat beschließe als Kompensationsmaßnahme für die mögliche Steigerung der Verkehrszahlen auf der "Südtangente", für das Grundstück der Klägerin die Kosten für entsprechende Schallschutzfenster zu übernehmen. Mit dieser Entscheidung werde eine Vielzahl von Einwohnerinnen und Einwohnern entlang der S. Straße zu Lasten einer Einwohnerin begünstigt. Zwar wird durch die Begründung der Widmungsverfügung deutlich, dass die Beklagte erkannt hat, dass die Widmung der W. Straße als Gemeindestraße ein erhöhtes Verkehrsaufkommen vor dem klägerischen Grundstück hervorrufen kann und dadurch die Rechte der Klägerin beeinträchtigt werden können. Die Beklagte hat insoweit eine - wenn auch nur rudimentäre - Abwägung der klägerischen Interessen mit denen der Anwohner der S. Straße (K3) vorgenommen. Jedoch zeigt die Begründung nicht, dass die Beklagte im Rahmen der Abwägung alle entscheidungserheblichen klägerischen Belange in ihrer Gänze erkannt und gewichtet hat. Vielmehr wird lediglich aufgezeigt, dass die Beklagte die aufgrund des erhöhten Verkehrsaufkommens möglicherweise erhöhte Lärmbelästigung auf dem klägerischen Grundstück bewertet hat. Ob diese Bewertung und die beschlossene Finanzierung von Schallschutzfenstern für das Haus der Klägerin richtigerweise erfolgt sind, kann vorliegend dahinstehen. Wenngleich aus der Akte schon nicht hervorgeht, auf welcher tatsächlichen Grundlage diese Beurteilung überhaupt ergangen ist (Verkehrsgutachten, Lärmprognose, o. Ä.).

Denn der Rat der Beklagten hat auf weitere abwägungsrelevante Belange der Klägerin, wie etwa eine erhöhte Feinstaubentwicklung, einen möglicherweise verringerten Verkehrswert des Grundstücks und die ggf. durch das erhöhte Verkehrsaufkommen eingeschränkte Nutzbarkeit des Grundstücks sowie ein gesteigertes Unfallpotential im Kreuzungsbereich, keinen Bezug genommen. Diese Belange sind vom Rat ausweislich der der Kammer zur Verfügung gestellten Unterlagen offenbar überhaupt nicht gewürdigt worden. Die mit einem erhöhten Verkehrsaufkommen einhergehende gesteigerte Staubbelastung hat die Beklagte zwar im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erkannt, jedoch konnten die Ermessenserwägungen insoweit nicht nachträglich durch ein sog. Nachschieben von Gründen gemäß § 114 Satz 2 VwGO ergänzt werden, da hier der Rat der Beklagten das entscheidende Organ ist und die Ermessenserwägungen anzustellen hat. Dass die Beklagte diese Belange erkannt und berücksichtigt hätte, ergibt sich auch nicht aus der Beschlussvorlage oder dem Protokoll der Ratssitzung vom 13. Dezember 2018. Hier führt die Beklagte lediglich aus, dass ein gerichtlicher Hinweis dahingehend erfolgt sei, dass der Rat über die mögliche erhöhte Lärmbelästigung eine Ermessensentscheidung treffen solle. Dies zeigt, dass der Rat im Rahmen der getroffenen Ermessensentscheidung gerade nicht die sonstigen Interessen der Klägerin erkannt oder hierzu Überlegungen angestellt hat.

B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 ZPO.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_aachen/j2020/10_K_56_19_Urteil_20200630.html - DE:VGAC:2020:0630.10K56.19.00

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