Verwaltungsgericht Aachen v. 21.01.2020: Zur isolierten Befreiung von einer Festsetzung im Bebauungsplan, die einen Bereich ohne Ein- und Ausfahrt entlang einer Kreisstraße regelt.
Das Verwaltungsgericht Aachen (Urteil vom 21.01.2020 - 3 K 1602/15) hat entschieden:
Zur isolierten Befreiung von einer Festsetzung im Bebauungsplan, die einen Bereich ohne Ein- und Ausfahrt entlang einer Kreisstraße regelt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die jeweilige Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Gründe:
Die Klage bleibt insgesamt ohne Erfolg.
Sie ist mit ihrem Hauptantrag zulässig (I.), aber unbegründet (II.); auch der Hilfsantrag bleibt ohne Erfolg (III.).
I. Der Hauptantrag ist zulässig.
Die Statthaftigkeit des Hauptantrags als Verpflichtungsklage ist gegeben, vgl. § 42 Abs. 1 Fall 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), und zwar in der Form der "Verurteilung zum Erlass eines unterlassenen Verwaltungsakts", vgl. § 42 Abs. 1 Fall 2 Alt. 2 VwGO. Die Klägerin, die auf ihren Antrag keinen Verwaltungsakt erhalten hat, begehrt die gerichtliche Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung des nachgesuchten Verwaltungsakts, nämlich einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 des Baugesetzbuches (BauGB).
Der Zulässigkeit des Hauptantrags steht nicht entgehen, dass zwischen dem Antrag bei der Behörde (11. Juni 2015) und der Klageerhebung (4. September 2015) weniger als drei Monate liegen. Zwar sieht § 75 Satz 2, 2. Fall VwGO vor, dass die Klage im Regelfall erst nach einer behördlichen Untätigkeit von drei Monaten zulässigerweise erhoben werden kann.
Diese Sperrfrist ist aber eine Zulässigkeitsvoraussetzung, die das Gericht nach der Dauer der behördlichen Untätigkeit zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung zu beurteilen hat.
Damit greift die Frist nicht mehr ein, wenn die behördliche Untätigkeit sich nach (verfrühter) Klageerhebung während der Dauer des Prozesses fortsetzt, wie es hier seit dem 4. September 2015 der Fall ist.
Abgesehen davon gilt die Drei-Monats-Frist des § 75 VwGO ohnehin nur für den Regelfall und dürfte hier durch die speziellere Vorschrift des § 74a Satz 3 der Bauordnung (BauO) NRW 2000 verdrängt worden sein. Diese galt zum Zeitpunkt der Antragstellung im Jahr 2015 und bestimmte, dass die Behörde über einen Antrag auf Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplanes in wesentlich kürzerer Frist zu entscheiden hatte, und zwar "innerhalb von 6 Wochen nach Eingang".
Vgl. Boeddingshaus/Hahn/Schulte/Radeisen, Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Stand: 1. Dezember 2016, § 74a BauO NRW Rn. 50.
II. Der zulässige Hauptantrag ist unbegründet.
Die Klägerin hat zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Befreiung, vgl. § 113 Abs. 5 VwGO.
Bei dieser Einschätzung stützt sich die Kammer nicht auf das Fehlen der formellen Anspruchsvoraussetzungen. Vielmehr unterstellt sie zu Gunsten der Klägerin, dass ihr Antrag einen prüffähigen Inhalt besitzt, obwohl die Antragsunterlagen insoweit Zweifel aufwerfen. Das Vorhaben der Errichtung von Ein- und Ausfahrten ist dort mit mehreren Varianten dargestellt und lässt keine exakten Vermaßungen erkennen.
Es fehlt jedenfalls an den in § 31 Abs. 2 des Baugesetzbuchs (BauGB) geregelten materiellen Voraussetzungen für den behaupteten Anspruch auf Erteilung einer Befreiung. Das Vorhaben der Klägerin bedarf einer Befreiung, weil an der Wirksamkeit der entgegenstehenden Festsetzung im Bebauungsplan kein Zweifel besteht (dazu 1.). Die Klägerin hat aber keinen Anspruch auf Erteilung der erforderlichen Befreiung, weil die Zulassung ihres Vorhabens die Grundzüge der (Verkehrs-) Planung berührt. (dazu 2.)
1. Die bauplanungsrechtliche Festsetzung eines Bereichs "ohne Ein- und Ausfahrt" entlang der N straße ist rechtswirksam.
Die Festsetzung beruht auf § 9 Abs 1 Nr. 11 BauGB. Danach können aus städtebaulichen Gründen "Flächen für (…) den Anschluss anderer Flächen an die Verkehrsflächen" im Bebauungsplan festgesetzt werden. Diese Norm ermächtigt den Plangeber zur positiven Festsetzung von Bereichen, in denen Ein- und Ausfahrten zulässig sind. Die gesetzliche Ermächtigung zur Festsetzung des Standorts von Ein- und Ausfahrten ergäbe aber keinen Sinn, wenn mit ihr nicht auch die - hier strittige - Ermächtigung des Plangebers verbunden wäre, in anderen Bereichen, die Unzulässigkeit von Ein- und Ausfahrten festzusetzen. Diese doppelte Richtung der Ermächtigung spiegelt sich im Übrigen auch in der nach § 2 Abs. 5 Nr. 4 BauGB ergangenen Planzeichenverordnung wider. Diese enthält unter Bezugnahme auf § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB in der Ziffer 6.4 ihrer Anlage ein eigenes Planzeichen für die Festsetzung eines Bereichs ohne Ein- und Ausfahrt: .
Die Beklagte hat dieses Planzeichen i.V.m. einem Textzusatz "Bereich ohne Ein- und Ausfahrt" in der maßgeblichen 2. Änderung ihres Bebauungsplanes Nr. 000 verwandt und das Verbot der Ein- und Ausfahrt an der N straße hinreichend klar festgesetzt.
Das Verbot ist, wie nach § 9 Abs 1 Nr. 11 BauGB erforderlich, aus städtebaulichen Gründen erfolgt. Geht es - wie hier bei der N straße bzw. Kreisstraße 00 als Osttangente - um eine Straßenplanung durch einen Bebauungsplan, ist es ein Bestandteil der Städtebaupolitik, dass eine Kommune ihre eigenen städtebaulichen Vorstellungen im Hinblick auf die geplante Verkehrsführung umsetzt, das heißt im Rahmen der Selbstverwaltung das Festsetzungsinstrumentarium des § 9 BauGB für eine eigene "Verkehrspolitik" nutzt.
Dies ist hier geschehen. Die Beklagte hat das Verbot der Ein- und Ausfahrt festgesetzt, um den Verkehrsfluss auf der N straße (nach der Planung eine zukünftige Kreisstraße) durch Gewährleistung der Anbaufreiheit nicht zu beeinträchtigen. Die Leichtigkeit und Sicherheit des Verkehrs auf der N straße ist damit von städtebaulicher Bedeutung. Im neu geplanten Verkehrskonzept der Beklagten führt diese Straße als Kreisstraße zur Autobahnanschlussstelle und damit zur Verbesserung der bisher als schwierig geltenden Verkehrssituation im Gewerbegebiet ("Entzerrung der Verkehre").
Die Festsetzung des Verbots der Ein- und Ausfahrt an der N straße lässt auch keine Abwägungsfehler erkennen.
Vgl. zu den rechtlichen Anforderungen, die das Abwägungsgebot an Planungsentscheidungen stellt: BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 - IV C 105.66 -, juris, Rn. 29 und BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1975 - IV C 21.74 -, juris, 37.
Im streitbefangenen Gewerbegebiet bestand vor der Neuplanung unstrittig eine schwierige Verkehrssituation mit Rückstaus an den Knotenpunkten. Dies hat die Beklagte erkannt und zum Anlass der Planung eines neuen Verkehrskonzepts genommen. Dafür stand ihr als kommunaler Planungsträgerin das Instrument der Straßenplanung mittels Bebauungsplan zu. Bei ihrer Planungsentscheidung für einen weiteren Autobahnanschluss durch Errichtung einer Osttangente zum Anschluss an die Bundesautobahn A 00 hat sie zuvor die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abgewogen. Insbesondere durfte sie dem Belang der Entzerrung der Verkehre im Gewerbegebiet und damit der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf der zu schaffenden Osttangente ein überragendes Gewicht einräumen und diesen Straßenzug "anbaufrei", also ohne Ein- und Ausfahrten planen. Dabei hat die Beklagte keineswegs verkannt, dass ihre Straßenplanung dazu führt, dass die N straße ihre Erschließungsfunktion für Anliegergrundstücke, wie dasjenige der Klägerin, verliert. Diese Nachteile für die Nutzung des privaten Eigentums durfte sie im Vergleich zu den Vorteilen der neuen Straßenplanung ein geringeres Gewicht zumessen. Die Bedeutung der wegerechtlichen Erschließung für die nach Art. 14 des Grundgesetzes geschützte Nutzung des Eigentums hat sie dabei nicht verkannt, sondern mit einer anderen planerischen Maßnahme hinreichend Rechnung getragen. So hat sie als Ausgleich dafür, dass die N straße als Erschließungsstraße entfällt, mit der L -D -Straße, einem Abzweig von der N straße, eine neue Erschließungsstraße geschaffen.
Ohne Erfolg bleibt der sinngemäße Einwand der Klägerin, die Festsetzung eines Verbots der Ein- und Ausfahrt an der N straße sei als funktionslos und damit unwirksam anzusehen. Die Klägerin macht dazu geltend, sie besitze im Widerspruch zur bauplanungsrechtlichen Festsetzung bereits eine Ein- und Ausfahrt zur N straße, und zwar nicht für das Vorhabengrundstück (Flurstück 0000), sondern für das durch Grundstücksteilung entstandene benachbarte Betriebsgrundstück (Flurstück 0001). Damit sei aus ihrer Sicht das Verbot ohnehin obsolet.
Zwar kann im Einzelfall eine faktische bauliche Entwicklung dazu führen, dass bauplanungsrechtlichen Festsetzungen als obsolet und damit unwirksam anzusehen sind. Das gilt nach gefestigter Rechtsprechung dann, wenn deren Verwirklichung auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen ist und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt.
Für das Vorliegen dieser Voraussetzungen gibt die bauliche Situation an der N straße nicht ansatzweise etwas her. Im Übrigen setzt das Unwirksamwerden eines zunächst wirksam erlassenen Bebauungsplanes denknotwendig eine faktische bauliche Entwicklung voraus, die nach dem Inkrafttreten der Norm einsetzt. Auch daran fehlt es offensichtlich. Die Erschließung des klägerischen Betriebsgrundstücks über die N straße war bereits vorhanden, als die Beklagte im Jahr 2005 für die Zukunft ein Verbot der Ein- und Ausfahrt an der neu geplanten Kreisstraße/Osttangente unter Berücksichtigung des vorhandenen Bestands bestimmte.
2. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Befreiung.
Nach § 31 Abs. 2 BauGB kann von den (wirksamen) Festsetzungen eines Bebauungsplans nur dann befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Ob die Grundzüge der Planung berührt werden, hängt von der jeweiligen Planungssituation ab. Die Grundzüge der Planung bilden die den Festsetzungen des Bebauungsplans zugrunde liegende und in ihnen zum Ausdruck kommende planerische Konzeption. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung der Planungskonzeption nahe, die nur im Wege der (Um-)Planung möglich ist. Die Befreiung darf nicht als Vehikel dafür herhalten, die von der Gemeinde getroffene planerische Regelung beiseite zu schieben.
Demgemäß rechtfertigen nur Planfestsetzungen, die - wie regelmäßig - ein Mindestmaß an Abstraktion oder Verallgemeinerungen enthalten, die Erteilung einer Befreiung. Hat der Plangeber hingegen eine Festsetzung "im Angesicht des Falles" für diesen Fall so und nicht anders gewollt, ist für eine Befreiung kein Raum.
Gemessen daran liegen die Voraussetzungen für die Erteilung der nachgesuchten Befreiung nicht vor. Das Vorhaben der Klägerin berührt die Grundzüge der (Verkehrs-) Planung der Beklagten.
Das festgesetzte Verbot von Ein- und Ausfahrten entlang der N straße ist, wie oben bereits dargelegt, Bestandteil einer übergeordneten Verkehrs- und Straßenplanung, welche es sich zur Aufgabe gemacht hat, die schwierige Verkehrssituation im Gewerbegebiet B L zu bewältigen. Aus diesem städtebaulichen Grund hat die Beklagte die vorher gegebene Erschließungsfunktion der N straße aufgegeben und sie mit der Schaffung einer Osttangente zur Bundesautobahn als anbaufreie Kreisstraße geschaffen. Die Zulassung von Ein- und Ausfahrten an dieser schnellen Verbindung zur Autobahn würde die mit hohem finanziellen Aufwand erzielte Bewältigung des Verkehrsproblems beeinträchtigen und damit Grundzüge der (Verkehrs-) Planung berühren.
Fehlt damit bereits die Grundvoraussetzung für Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB, kommt es auf das Vorliegen der weiteren Voraussetzungen nicht mehr an.
III. Der Hilfsantrag bleibt ohne Erfolg.
Die beantragte Feststellung ist nicht zu treffen. Eine straßenrechtliche Zustimmung, deren Bestehen das Gericht festzustellen hätte, ist nicht gegeben.
Zwar trifft es zu, dass § 25 StrWG NRW auch "fiktive Zustimmungen" kennt, die durch bloße behördliche Untätigkeit entstehen können. Gegenüber der Klägerin und ihrem Vorhaben ist eine solche Zustimmung aber nicht entstanden. So war der Anwendungsbereich des § 25 StrWG NRW schon nicht eröffnet, als die N straße noch Gemeindestraße der Beklagten war. Anwendbar ist diese Vorschrift nämlich auf bauliche Anlagen an "Landesstraßen, Radschnellverbindungen des Landes und Kreisstraßen". Nach Höherstufung der N straße zur Kreisstraße ist § 25 StrWG NRW zwar anwendbar geworden. Allerdings sind die einschlägigen Voraussetzungen, nach denen eine fiktive Zustimmung an die Klägerin zu bejahen wäre, auch in der Folge nicht erfüllt worden. Dabei lässt sich aus § 25 Abs. 2 Satz 2 StrWG NRW schon deshalb nichts für die Klägerin herleiten, weil die darin enthaltene Zustimmungsfiktion keine Verwaltungsaktqualität besitzt, sondern allein behördenintern, also im Innenverhältnis zwischen der Baugenehmigungs- und der Straßenbaubehörde von Bedeutung ist.
Auch die Zustimmungs- bzw. Genehmigungsfiktion in § 25 Abs. 4 Satz 2 StrWG NRW greift für die Klägerin nicht ein. Sie ergeht als fiktiver Verwaltungsakt für Vorhaben, die keiner bauaufsichtlichen Zulassung bedürfen und nur gegenüber Personen, die bei der Straßenbaubehörde ‑ hier der Beigeladenen ‑ einen entsprechenden Antrag auf Zustimmung bzw. Genehmigung gestellt haben, woran es bei der Klägerin fehlt.
Nach alledem war die Klage mit ihrem Haupt- und Hilfsantrag abzuweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren für erstattungsfähig zu erklären, weil sie einen Sachantrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt hat.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).