Oberverwaltungsgericht NRW v. 10.12.2019: Zur Genehmigung von Buslinien im eigenwirtschaftlichen Verkehr; Versagungsgründe nach PBefG und Konkurrentenklage

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Urteil vom 10.12.2019 - 13 A 254/17) hat entschieden:

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage in einer personenbeförderungsrechtlichen Konkurrentenklage ist der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung. Die in § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG aufgeführten Versagungsgründe für eine Genehmigung im eigenwirtschaftlichen Verkehr beinhalten ein Doppel- oder Parallelbedienungsverbot zum Schutz bestehender Linien vor schädlichem Wettbewerb. Der Genehmigungsbehörde kommt bei der Bewertung öffentlicher Verkehrsinteressen ein Beurteilungsspielraum zu, der jedoch bei reinen Rechts- oder Tatsachenfragen der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegt; eine befriedigende Bedienung des Verkehrs mit vorhandenen Mitteln liegt nicht vor, wenn eine Lücke im Verkehrsangebot besteht.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 14. Dezember 2016 geändert. Der der Klägerin erteilte Bescheid vom 7. Februar 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 28. Mai 2014 sowie der den Beigeladenen erteilte Bescheid vom 3. Juli 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. August 2014 werden aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung für die Einrichtung und den Betrieb der Buslinie L … für die Laufzeit vom 21. August 2014 bis zum 20. August 2024 neu zu bescheiden. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Die Gerichtskosten für das Verfahren in beiden Instanzen tragen der Beklagte, die Beigeladene zu 2) und die Klägerin jeweils zu 1/3. Der Beklagte und die Beigeladene zu 2) tragen zudem 2/3 der der Klägerin entstandenen außergerichtlichen Kosten. Die Klägerin trägt 1/3 der dem Beklagten und der Beigeladenen zu 2) entstandenen außer-gerichtlichen Kosten. Eine weitere Kostenerstat-tung findet nicht statt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungs-gläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe:

Die Berufung der Klägerin hat teilweise Erfolg.

Die Klage ist zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang auch begründet. Sie ist, soweit die Klägerin unter Aufhebung des Bescheids der Bezirksregierung N. vom 7. Februar 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 28. Mai 2014 die Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihr eine Genehmigung für den beantragten Betrieb der Buslinie L … zu erteilen, als Verpflichtungsklage und im Hinblick auf die zugleich erstrebte Aufhebung der den Beigeladenen mit Bescheid der Bezirksregierung N. vom 3. Juli 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. August 2014 erteilten Genehmigung als (Dritt-) Anfechtungsklage statthaft. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist in der damit gegebenen Konstellation einer personenbeförderungsrechtlichen Konkurrentenklage sowohl für das Verpflichtungsbegehren als auch für die Anfechtung der dem Konkurrenten erteilten Genehmigung der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung.

A) Die Versagung der durch die Klägerin beantragten Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Verkehr der Buslinie L ... mit dem Bescheid der Bezirksregierung N. vom 7. Februar 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 28. Mai 2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (1). Die Klägerin hat gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO einen Anspruch auf eine erneute Bescheidung ihres Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Ein Anspruch auf die Erteilung der beantragten Genehmigung besteht wegen fehlender Spruchreife der Sache im Sinne von § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO hingegen nicht (2).

1. Der Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Verkehr der Buslinie L ... ist nach näherer Maßgabe der §§ 12, 13 PBefG grundsätzlich genehmigungsfähig. Der Beklagte hat die beantragte Genehmigung zu Unrecht gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG wegen einer Beeinträchtigung öffentlicher Verkehrsinteressen (a) bzw. gemäß § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG wegen einer Unvereinbarkeit des beantragten Verkehrs mit dem maßgeblichen Nahverkehrsplan des Kreises T. als zuständigem Aufgabenträger (b) versagt.

a) Der Genehmigung stehen keine zwingenden Versagungsgründe im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG entgegen. Hiernach ist die Genehmigung zu versagen, wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere a) der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann, b) der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen, c) die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 3 PBefG selbst durchzuführen oder d) der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Abs. 3 PBefG festgelegten Linienbündel herauslösen würde.

Die in § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG ausdrücklich aufgeführten Versagungsgründe beinhalten ein sog. Doppel- oder Parallelbedienungsverbot. Sie bauen auf dem Gedanken auf, dass ein Linienverkehr in der Regel nur durch einen Anbieter betrieben werden soll, um eine optimale Bedienung der öffentlichen Verkehrsbedürfnisse sicherzustellen. Sie bewirken zugleich einen gewissen Investitionsschutz und Planungssicherheit für den Betreiber bestehender Linien mit dem Ziel einen schädlichen Wettbewerb zu vermeiden, der eine Verschlechterung der Gesamtbedienung der Verkehrsbedürfnisse zur Folge haben und letztlich auch den Bestand weiterer Linien gefährden könnte. Sie haben vor allem zur Konsequenz, dass während der Geltungsdauer der einem Betreiber erteilten Liniengenehmigung ein anderer Bewerber in der Regel keine Möglichkeit hat, eine entsprechende Genehmigung zu erhalten. Er wird regelmäßig auf das Ende der befristet erteilten Genehmigung zu verweisen sein.

Die Tatbestände des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG bauen ihrer Regelungslogik nach aufeinander auf und sind daher entsprechend der gesetzlichen Reihenfolge zu prüfen.

Die Tatbestände des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG sind allerdings auch nicht abschließend. Wie die dort gewählte Formulierung "insbesondere" zeigt, bleibt neben den ausdrücklich geregelten Versagungsgründen Raum für die Berücksichtigung weiterer, gesetzlich nicht konkretisierter öffentlicher Verkehrsinteressen, die eine Versagung der Genehmigung erfordern.

Bei der nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG vorzunehmenden Bewertung von Verkehrsbedürfnissen der unterschiedlichsten Art und ihrer befriedigenden Bedienung sowie bei der Bewertung einer wesentlichen Verbesserung der Verkehrsbedienung kommt der Genehmigungsbehörde ein Beurteilungsspielraum zu, der auch die Frage einschließt, wie gewichtig einzelne öffentliche Verkehrsinteressen sowohl für sich gesehen als auch im Verhältnis zu anderen sind. Dazu hat die Genehmigungsbehörde die Verkehrsbedürfnisse zu ermitteln und zu bewerten, um dann entscheiden zu können, ob und in welchem Maße sie befriedigt werden können und sollen. Diese Entscheidung setzt nicht nur prognostische, sondern auch verkehrs- und raumordnerische Wertungen voraus. Sie ist deshalb ähnlich wie andere planerische Verwaltungsentscheidungen der gerichtlichen Überprüfung nur begrenzt zugänglich. Ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum besteht allerdings nicht schlechthin. Soweit die Prüfung der gesetzlichen Versagungsgründe reine Rechtsfragen betrifft, wie etwa diejenige, ob ein bestimmter Belang überhaupt ein öffentliches Verkehrsinteresse darstellt, besteht in Anbetracht der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG kein tragfähiger Grund, den gerichtlichen Kontrollmaßstab bei der Überprüfung einer Verwaltungsentscheidung zurückzunehmen. Gleiches gilt für die Prüfung reiner Tatsachenfragen, die im vorliegenden Zusammenhang etwa auf die Beurteilung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit eines Unternehmens oder die Auswirkungen eines beantragten Linienverkehrs auf die wirtschaftliche Tragfähigkeit bestehender Linien zielen können.

aa) Hiernach hat der Beklagte die Genehmigung nicht schon deshalb versagen dürfen, weil der beantragte Verkehr gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a) PBefG mit den vorhandenen Verkehrsmitteln bereits befriedigend bedient werden könnte. Eine befriedigende Bedienung des Verkehrs mit den vorhandenen Verkehrsmitteln im Sinne dieser Regelung findet dann nicht statt, wenn eine Lücke im Verkehrsangebot besteht, d.h. - mit anderen Worten - wenn die Nachfrage das Angebot übersteigt. Ob der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient wird, hängt regelmäßig von einer Vielzahl von Faktoren ab. Hierzu zählen unter anderem die Streckenführung, die zeitliche Dichte der Verkehrsbedienung, die angefahrenen Haltestellen und die davon abhängende Vernetzung mit anderen Relationen sowie die Reisegeschwindigkeit und der mit dem entsprechenden Verkehrsmittel verbundene Reisekomfort. Ebenso sind die Höhe der Fahrpreise und die eventuelle Einbindung in ein einheitliches Tarifsystem von Bedeutung.

Bei Zugrundelegung dieser Voraussetzungen überschreitet die Annahme, es bestehe bereits keine Verkehrslücke, die durch den durch die Klägerin beantragten Linienverkehr geschlossen werden solle, den dem Beklagten bei der Prüfung einer befriedigenden Verkehrsbedienung im Ausgangspunkt zustehenden Beurteilungsspielraum. Denn es ist schon in Anbetracht der Festlegungen im 2. Nahverkehrsplan des Kreises T. aus dem Jahr 2006 und der im Genehmigungsverfahren eingeholten Stellungnahme des Kreises T. unabweisbar, dass ein öffentliches Verkehrsbedürfnis an dem Betrieb der Buslinie L ... als solcher besteht. Weder die "RegioBus"-Linie R.. noch die Regionalbahnlinie RB .. übernehmen eine vollständige Erschließung der Orte B. , O. und C. einschließlich der Bedienung des dort anfallenden Schulverkehrs in dem Sinne, dass die Buslinie L ... funktionslos wäre. Auch der Beklagte bestreitet insoweit nicht, dass die Klägerin mit der weitgehenden Fortschreibung des bestehenden Fahrplanangebots der Buslinie L ... ein ohne deren Betrieb grundsätzlich unbefriedigt bleibendes Verkehrsbedürfnis erfüllt. Er fasst aber den Versagungstatbestand des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a) PBefG in rechtlich unzutreffender Weise zu weit, indem er ihn isoliert innerhalb des beantragten Linienverkehrs nur auf die 29 Fahrtenpaare anwendet, bei denen das Fahrplanangebot der Klägerin - seiner Auffassung nach - durch die Gestaltung von An- und Abfahrtszeiten an gemeinsam genutzten Haltepunkten darauf ausgelegt ist, Fahrgäste der "RegioBus"-Linie R.. und der Regionalbahnlinie RB .. abzuwerben und insoweit deren Aufgaben zu übernehmen. Die diesbezüglich beanstandeten Fahrtenpaare betreffen nur einen Bruchteil des gesamten zur Genehmigung gestellten Fahrplanangebots und lassen damit ein Verkehrsbedürfnis für den beantragten Linienverkehr als solchen nicht mit der Folge entfallen, dass dessen Genehmigung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a) PBefG zwingend zu versagen wäre.

bb) In ähnlicher Weise hat der Beklagte die Genehmigung nicht deshalb versagen dürfen, weil der beantragte Verkehr gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. b) PBefG ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen solle, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnähmen. Eine Wahrnehmung derselben Verkehrsaufgabe im Sinne dieser Regelung liegt nicht schon dann vor, wenn - wie hier zumindest partiell im Bereich der Orte B. , O. und C. - dieselbe Strecke bedient wird, sondern setzt darüber hinaus voraus, dass auch derselbe Nutzerkreis angesprochen wird.

Dies ist im Hinblick auf die im Streit stehenden Linienverkehre nicht der Fall. Unabhängig davon, dass eine gewisse Parallelität in der Linienführung jedenfalls zwischen der Buslinie L ... und der "RegioBus"-Linie R.. ausweislich des zum Nahverkehrsplan gehörenden Kartenmaterials bereits durch die Planung des Kreises T. als zuständigem Aufgabenträger angelegt ist, übernehmen die im Streit stehenden Linienverkehre als solche - und insoweit unstreitig - unterschiedliche Verkehrsaufgaben. Die Buslinie L ... verkehrt auch mit dem durch die Klägerin zur Genehmigung gestellten Fahrplan in beiden Richtungen allein auf der Relation (M. -) B. - O. - C. . Sie übernimmt dort jedenfalls jenseits der durch den Beklagten als unzulässige Konkurrenzierung beanstandeten Fahrtenpaare schon aufgrund der weitgehenden Fortschreibung des bisher bestehenden Fahrplanangebots eine Feinerschließung dieser Ortschaften, die insoweit weder durch die "RegioBus"-Linie R.. noch durch die Regionalbahnlinie RB .. wahrgenommen wird. Die "RegioBus"-Linie R.. bedient demgegenüber trotz des partiellen Gleichlaufs in der Linienführung und insoweit teilweise gemeinsam mit der Buslinie L ... genutzter Haltpunkte in den Ortszentren von B. , O. und C. ein anderes Quell- und Zielgebiet, indem sie die regionalen Zentren des Kreises T. und die benachbarten Zentren in beiden Richtungen auf der Relation C1. - N. verbindet. Entsprechendes gilt für die Regionalbahnlinie RB .., die in beiden Richtungen von Enschede nach N. führt und die den Betriebsbereich der Buslinie L ... allein an den Bahnhöfen berührt. Selbst wenn sich die Annahme des Beklagten, das Fahrplanangebot der Klägerin ziele mit den beanstandeten 29 Fahrtenpaaren auf die Übernahme einer der "RegioBus"-Linie R.. zugewiesenen Verkehrsaufgabe, als zutreffend erwiese, weil insoweit tatsächlich derselbe Nutzerkreis angesprochen wäre, ließe dies vor diesem Hintergrund nicht den Bedarf für das Fahrplanangebot der Klägerin insgesamt entfallen, weil die mit diesem übernommenen Verkehrsaufgaben bereits vollständig durch die beiden anderen Linienverkehre wahrgenommen würden. Entsprechendes gilt erst recht im Hinblick auf die Regionalbahnlinie RB ...

cc) Der Beklagte hat die Genehmigung auch nicht deshalb versagen dürfen, weil der durch die Klägerin beantragte Verkehr jedenfalls teilweise, nämlich im Hinblick auf die beanstandeten 29 Fahrtenpaare, auf einen Parallelbetrieb zur "RegioBus"-Linie R.. ausgelegt wäre, der den wirtschaftlichen Betrieb dieser Linie in rechtlich erheblicher Weise beeinträchtigte. Dabei kann dahinstehen, ob das damit der Sache nach geltend gemachte öffentliche Verkehrsinteresse in Fortentwicklung der auf eine Konstellation wie die vorliegende nicht unmittelbar zugeschnittenen Voraussetzungen noch auf die Regelungen in § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a) und b) PBefG zurückgeführt werden kann oder in Anbetracht des nicht abschließend gefassten Tatbestandes als ein "sonstiges" öffentliches Interesse im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG aufzufassen ist. In der Rechtsprechung ist jedenfalls anerkannt, dass es im Allgemeinen zur Wahrung öffentlicher Verkehrsinteressen im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG gehört, dass nicht mehreren Unternehmen für denselben Verkehr parallel zueinander eine Linienverkehrsgenehmigung erteilt wird, wenn davon auszugehen ist, dass eine annähernd kostendeckende Bedienung der Linie nur durch einen Unternehmer erfolgen kann und eine Konkurrenz zu einem ruinösen Wettbewerb führen muss.

Die Wirtschaftlichkeit eines Linienbetriebs kann dabei nicht allein unter Umständen gefährdet sein, in denen zwei oder mehrere Linienverkehre miteinander konkurrieren, die sich ganz auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung beziehen. Vielmehr sind auch Konstellationen denkbar, in denen bereits ein partieller Parallelbetrieb zu einer rechtlich erheblichen wirtschaftlichen Beeinträchtigung eines Linienverkehrs führen kann. Sogar Linienverkehre, die von der Nachfrageseite her verschiedenen Verkehrsarten zuzurechnen sind, können je nach örtlicher oder überörtlicher Situation so miteinander verbunden sein, dass eine Vermehrung des Angebots bei der einen Verkehrsart eine Verminderung bei der nach Nachfrage nach Leistungen im Bereich der anderen Verkehrsart nach sich ziehen kann.

Vgl. zum Verhältnis von Ortsverkehr und Überlandlinien bereits BVerwG, Urteil vom 28. Juli 1989 - 7 C 39.87 -, BVerwGE 82, 260 = Rn. 14.

Der Beklagte hat jedoch - ohne dass ihm hierbei nach den vorstehend wiedergegebenen Grundsätzen ein gerichtlich nur beschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zukäme - zu Unrecht eine rechtlich erhebliche wirtschaftliche Beeinträchtigung des bestehenden Linienverkehrs durch den durch die Klägerin beantragten Verkehr angenommen. Weder aus dem Inhalt der Akten noch aus dem sonstigen Vortrag der Beteiligten ergeben sich substantiierte Anhaltspunkte dafür, dass der durch die Klägerin beantragte Verkehr mit der Buslinie L ... den wirtschaftlichen Betrieb der "RegioBus"-Linie R.. im Sinne eines ruinösen Wettbewerbs spürbar beeinträchtigen könnte. Dies liegt auch schon im Ausgangspunkt nicht nahe, weil beide Linienverkehre - wie aufgezeigt - im Wesentlichen unterschiedliche Verkehrsbedürfnisse bedienen und die "RegioBus"-Linie R.. über andere Quell- und Zielgebiete verfügt. In Anbetracht dessen versteht es sich gerade nicht von selbst, dass Fahrgäste der "RegioBus"-Linie R.. trotz der Fahrplangestaltung der Klägerin in nennenswertem Umfang auf die Buslinie L ... umsteigen würden, weil mit dieser etwa die Fernziele N. bzw. C1. gar nicht erreicht werden könnten. Eine aussagekräftige Fahrgastzählung, die Auskunft über die Verteilung der Fahrgästeströme liefern könnte, haben weder der Beklagte noch die Beigeladenen vorgelegt. Soweit die Beigeladene zu 2) im Berufungsverfahren die Ergebnisse einer Fahrgastzählung für die "RegioBus"-Linie.. aus dem Februar 2019 präsentiert hat, beziehen sich diese sehr niedrigen Zahlen zumeist aus dem einstelligen Bereich allein auf die im fraglichen Bereich B. /C. ein- bzw. aussteigenden Fahrgäste. Sie geben keine Auskunft über das für die Beurteilung der wirtschaftlichen Auswirkungen erforderliche Fahrgastaufkommen auf der "RegioBus"-Linie R.. insgesamt, die jedenfalls nach den Angaben des 2. Nahverkehrsplans des Kreises T. aus dem Jahr 2006 zu den nachfragestärksten Buslinien des Kreises mit über 2000 Fahrgästen pro Tag an Werktagen gehört und auch am Wochenende einen Nachfrageschwerpunkt bildet. Aus demselben Grund besitzt auch der seitens der Beigeladenen geschätzte Einnahmeverlust von rund 30.000 Euro pro Jahr ohne eine Gegenüberstellung mit den durch den Betrieb der "RegioBus"-Linie R.. insgesamt erzielten Erlösen keinerlei Aussagekraft. Nähere Informationen hierzu sind im Verwaltungsverfahren mit Hinweis auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse nicht mitgeteilt worden. Auch im Berufungsverfahren ist eine nähere Plausibilisierung der geltend gemachten Bedenken unterblieben, obwohl der Senat frühzeitig auf die aus seiner Sicht im Tatsächlichen nicht hinreichend unterfütterte Annahme einer wirtschaftlichen Beeinträchtigung der "RegioBus"-Linie R.. hingewiesen hat und deren Betreiberin als Beigeladene zu 1) am hiesigen Verfahren unmittelbar beteiligt ist. Anlass zu weiteren Ermittlungen hat vor diesem Hintergrund nicht bestanden. Im Hinblick auf den Betrieb der Regionalbahnlinie RB .. sind negative wirtschaftliche Auswirkungen von vornherein nicht behauptet worden.

dd) Sonstige öffentliche Verkehrsinteressen im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG sind auch nicht deshalb beeinträchtigt, weil Zweifel an einer dauerhaften eigenwirtschaftlichen Erbringung des durch die Klägerin beantragten Linienverkehrs bestünden. Zwar ist im Ausgangspunkt anerkannt, dass die Dauerhaftigkeit des angebotenen Linienbetriebs als ein sonstiges Verkehrsinteresse einzustufen ist. Dies ergibt sich unmittelbar aus dem Sinn und Zweck von öffentlichem Personennahverkehr, für die Bevölkerung eine ausreichende Verkehrsbedienung im Nahbereich sicherzustellen. Dieser Zweck würde verfehlt, wenn der Inhaber einer Linienverkehrsgenehmigung, der sich damit gegenüber möglichen Konkurrenten zugleich auf das sog. Doppel- oder Parallelbedienungsverbot berufen kann, die ihm obliegenden Beförderungsleistungen aus wirtschaftlichen Gründen vorzeitig wieder ganz oder teilweise einstellen muss und hierzu die vollständige oder teilweise Entbindung von der Betriebspflicht nach § 21 Abs. 4 PBefG beantragt. Zusätzliche Gründe ergeben sich aus der Systematik der personenbeförderungsrechtlichen Regelungen. Sie ergeben sich zum einen aus den Aufsichtspflichten, die die Genehmigungsbehörde im Anschluss an die Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung treffen. Zum anderen folgen sie aus dem Vorrang einer eigenwirtschaftlichen Verkehrsbedienung nach § 8 Abs. 4 Satz 1 und 3 PBefG und der Notwendigkeit, eine missbräuchliche Ausnutzung dieses Vorrangs durch eines der um eine Linienverkehrsgenehmigung konkurrierenden Verkehrsunternehmen zu verhindern.

Der Senat sieht indes weder auf der Grundlage des schriftlichen Vortrags der Beteiligten, noch aufgrund der Ergebnisse der mündlichen Verhandlung hinreichend konkrete Anhaltspunkte, die Anlass zu ernstlichen Zweifeln an einer dauerhaften eigenwirtschaftlichen Erbringung des durch die Klägerin beantragten Linienverkehrs mit der Folge geben könnten, der Klägerin die Vorlage weiterer Unterlagen aufzugeben und die Tragfähigkeit ihres wirtschaftlichen Konzepts näher zu überprüfen. Es ist im Ausgangspunkt nicht zweifelhaft, dass der Betrieb der Buslinie L ... mit einem im Wesentlichen auf die Bedienung der Orte B. , O. und C. zugeschnittenen Betriebskonzept auf Dauer eigenwirtschaftlich betrieben werden kann. Dies ist schon daraus ersichtlich, dass die Beigeladenen die Buslinie L ... während des vergangenen zehnjährigen Genehmigungszeitraums tatsächlich eigenwirtschaftlich betrieben haben und ausweislich ihres erneuten Genehmigungsantrags auch eine ausreichende Grundlage für eine Fortsetzung des eigenwirtschaftlichen Betriebs der Buslinie bis zum Jahr 2024 erkennen. Auch der Beklagte hat vor diesem Hintergrund im Genehmigungsverfahren im Hinblick auf beide, das bisherige Fahrplanangebot im Wesentlichen fortschreibenden Anträge keinen Anlass für eine vertiefte Prüfung der wirtschaftlichen Tragfähigkeit gesehen. Soweit der Beklagte und die Beigeladenen erstmals im Berufungsverfahren konkretere Bedenken gegen die wirtschaftliche Tragfähigkeit des Antrags der Klägerin geäußert haben, beziehen sich diese im Wesentlichen allein auf die Ausweitung des Fahrplanangebots in Zeiten außerhalb des Schulverkehrs und auf die erstmalige Erschließung der Ortschaften T1. und X. . Dabei mag die im Einzelnen näher substantiierte Annahme des Beklagten, aufgrund der örtlichen Siedlungsstruktur sei dort ein relevantes Fahrgastaufkommen nicht zu erwarten, für sich genommen zutreffend sein. Auch die Klägerin hat sich schließlich dahin eingelassen, durch ein temporäres Überangebot in diesen Bereichen erst mittel- und langfristig eine entsprechende Nachfrage schaffen zu wollen. Eine insoweit nur bescheidene und nichtkostendeckende Nachfrage nach öffentlichem Personennahverkehr auf einzelnen Fahrten würde aber nur dann ernstliche Zweifel an einer dauerhaften eigenwirtschaftlichen Erbringung des durch die Klägerin beantragten Linienverkehrs begründen, wenn hierdurch die wirtschaftliche Tragfähigkeit des gesamten Linienbetriebs in Mitleidenschaft gezogen würde. Hierfür bestehen zur Überzeugung des Senats keine konkreten Anhaltspunkte. Die Klägerin hat vielmehr im Rahmen der mündlichen Verhandlung, ohne dass die übrigen Beteiligten dem widersprochen hätten, nachvollziehbar dargetan, dass die Auskömmlichkeit des gesamten Linienbetriebs - wie auf Buslinien in vergleichbaren ländlich geprägten Siedlungsstrukturen üblich - ohnehin zu 80 % bis 90 % auf Einnahmen aus dem Schülerverkehr beruhe. Etwaige Einnahmen aus dem Jedermannverkehr seien demgegenüber weitgehend zu vernachlässigen, so dass die beanstandete Ausweitung des Fahrplans für die Klägerin kein nennenswertes wirtschaftliches Risiko darstelle.

ee) Schließlich hat der Beklagte die beantragte Genehmigung nicht gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG mit der Begründung versagen dürfen, der beantragte Verkehr erfülle nicht sämtliche Bedürfnisse des Schulverkehrs und gehe über die für die Buslinie L ... im Nahverkehrsplan vorgesehene Erschließungs- und Zubringerfunktion hinaus, weil sie nach ihrer Fahrplangestaltung (partiell) Aufgaben der im Nahverkehrsplan der Qualitätsebene 2 zugeordneten "RegioBus"-Linie R.. bei der Verbindung der Ortszentren von B. , O. und C. übernähme. Dabei kann offen bleiben, ob eine befriedigende Bedienung des Schulverkehrs und eine ausreichende Erfüllung einer der Buslinie zugewiesenen Erschließungs- und Zubringerfunktion unter Berücksichtigung eines dem Beklagten im Ausgangspunkt zustehenden Beurteilungsspielraums grundsätzlich als öffentliche Verkehrsinteressen im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG anzuerkennen wären. Denn diese Belange würden durch den beantragten Verkehr jedenfalls nicht in einer Weise beeinträchtigt, dass der Beklagte abwägungsfehlerfrei von einem zwingenden Versagungsgrund ausgehen durfte. Dieser hätte nämlich zur Folge, dass der Antrag der Klägerin auch dann nicht genehmigungsfähig wäre, wenn es sich um den einzigen Antrag handeln würde. Damit würde der Beklagte unter Verstoß gegen § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG dem vollständigen Wegfall des eigenwirtschaftlichen Betriebs der Buslinie L ... den Vorzug vor einer lediglich nicht vollständigen eigenwirtschaftlichen Bedienung öffentlicher Verkehrsinteressen geben. Im Übrigen hat der Beklagte im Hinblick auf die Bedienung des Schulverkehrs unberücksichtigt gelassen, dass dessen Erfordernisse schon aufgrund sich ständig ändernder Unterrichtszeiten einem steten Wandel unterliegen und deshalb die konkreten Bedürfnisse des Schulverkehrs im hier maßgeblichen Zeitpunkt des Ablaufs der Antragsfrist ohnehin nur eine Momentaufnahme darstellten. Deren unvollständige Bedienung durch das Fahrplanangebot der Klägerin war daher nur von begrenzter Aussagekraft für die Frage nach einer befriedigenden Bedienung des Schulverkehrs während des gesamten hier den Blick zu nehmenden Genehmigungszeitraums, allzumal die Klägerin gemäß § 12 Abs. 1a PBefG verbindlich zugesichert hatte, ihren Fahrplan entsprechend den Bedürfnissen des Schulverkehrs in Abstimmung mit den Schulträgern weiterzuentwickeln.

b) Der Beklagte hat die beantragte Genehmigung zudem nicht gemäß § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG deshalb versagen dürfen, weil der beantragte Verkehr nicht mit dem hier maßgeblichen 2. Nahverkehrsplan des Kreises T. aus dem Jahr 2006 in Einklang stünde. Im Unterschied zu den Versagungsgründen nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG handelt es sich dabei um einen fakultativen, von einer fehlerfreien Ausübung des durch diese Vorschrift eröffneten Ermessens abhängigen Versagungsgrund. Er kann dann gegeben sein, wenn die beantragte Linie gar nicht oder in relevant anderer Ausführung im Nahverkehrsplan aufgeführt ist.

Vgl. Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsrecht, Loseblattsammlung, Stand: 68. Lieferung, Juni 2014, § 13 Rn. 44; VG Minden, Urteil vom 3. Dezember 2014 - 7 K 1047/13 -, juris, Rn. 39 ff.

aa) Zu Unrecht macht der Beklagte in diesem Zusammenhang geltend, dass der durch die Klägerin beantragte Verkehr deshalb nicht im Einklang mit dem Nahverkehrsplan stehe, weil er die Bedürfnisse des Schulverkehrs nicht vollständig bediene. Dem Nahverkehrsplan kann ein solches Erfordernis weder ausdrücklich noch im Wege der Auslegung entnommen werden. Soweit sich dieser überhaupt zu qualitativen Anforderungen an die sog. sonstigen Linien wie die Buslinie L ... verhält, kann ihm lediglich entnommen werden, dass diesen Linien eine Erschließungsfunktion "in der Regel mit Bedeutung vorrangig für den Schulverkehr" zukommt. Die Erschließungsfunktion für den Schulverkehr ist damit gleich in zweifacher Weise, nämlich durch die Worte "in der Regel" und "vorrangig" eingeschränkt. Hiernach kann nicht festgestellt werden, dass der von der Klägerin beantragte Verkehr in relevanter Weise von den Festlegungen des Nahverkehrsplans abweicht. Auch er ist in diesem Sinne vorrangig auf den Schulverkehr zugeschnitten, dessen Bedürfnisse er - von wenigen durch den Beklagten beanstandeten Ausnahmen abgesehen - unstreitig erfüllt. Zudem erwiese sich die Ausübung des durch § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG eingeräumten Ermessens als fehlerhaft, weil der Beklagte ausweislich der Begründung der angefochtenen Bescheide nicht hinreichend in seine Erwägungen einbezogen hat, dass die Klägerin - wie bereits ausgeführt - eine verbindliche Zusicherung zur Anpassung ihres Fahrplans an die sich ohnehin stetig ändernden Bedürfnisse des Schulverkehrs abgegeben hatte und damit eine Unterversorgung dieser Bedürfnisse tatsächlich nicht zu besorgen war.

bb) Eine relevante Abweichung von den Festlegungen des Nahverkehrsplans ergibt sich im Übrigen auch nicht im Hinblick auf die dort den sog. sonstigen Linien zugewiesene Erschließungs- oder Zubringerfunktion gegenüber den Linien der Qualitätsebenen 1 und 2. Soweit der Beklagte bestandet, dass die Buslinie L ... nach Maßgabe des durch die Klägerin zur Genehmigung gestellten Antrags dieser Erschließungs- oder Zubringerfunktion nicht gerecht werde, bezieht sich dieser Vorwurf allein auf einen Teil der geplanten Fahrten bzw. Fahrtenpaare, bei denen der Beklagte eine Konkurrenzierung insbesondere zur "RegioBus"-Linie R.. sieht. Diese stellen aber nicht den Charakter des geplanten Linienbetriebs derart in Frage, dass von einer Unvereinbarkeit mit den insoweit allenfalls ganz rudimentären Festlegungen des Nahverkehrsplan auszugehen wäre. Zudem ist anhand der angefochtenen Bescheide nicht erkennbar, dass der Beklagte auch im Hinblick auf diesen Aspekt das durch § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG eingeräumte Ermessen erkannt und ordnungsgemäß ausgeübt hätte.

2. Die Klägerin hat allerdings keinen Anspruch auf die Erteilung der beantragten Genehmigung, sondern nur einen in ihrem Klageantrag als "Minus" enthaltenen Anspruch auf eine erneute Bescheidung ihres Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Der Sache fehlt die für ein Vornahmeurteil gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO erforderliche Spruchreife, weil auch der Antrag der Beigeladenen auf Erteilung der im Streit stehenden Genehmigung genehmigungsfähig ist (a) und der Beklagte damit gemäß § 13 Abs. 2b PBefG eine bislang unterbliebene Auswahlentscheidung zwischen den um die Buslinie L ... konkurrierenden Anträgen nachzuholen hat. Diese kann das Gericht schon aufgrund des dem Beklagten dabei zukommenden Beurteilungsspielraums im Klageverfahren nicht ersetzen (b).

a) Auch der Antrag der Beigeladenen auf Erteilung einer Genehmigung zum eigenwirtschaftlichen Betrieb der Buslinie L ... ist nach Maßgabe von §§ 12, 13 PBefG genehmigungsfähig. Insbesondere kann die Klägerin dem nicht mit Erfolg entgegenhalten, der Antrag verstoße gegen § 1 GWB i.V.m. § 8 Abs. 3b PBefG, weil die gemeinschaftliche Beantragung der Linienverkehrsgenehmigung durch die beiden Beigeladenen einen nicht ordnungsgemäß angemeldeten wettbewerbsverzerrenden Zusammenschluss von Unternehmen darstelle. Dabei kann offen bleiben, ob und ggf. inwieweit das durch §§ 12, 13 PBefG vorgegebene Prüfungsprogramm für die Erteilung einer personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung, deren Zweck maßgeblich in der Wahrung spezifisch öffentlicher Verkehrsinteressen liegt, überhaupt Raum für eine Berücksichtigung allgemeiner wettbewerbsrechtlicher Bestimmungen lässt. Jedenfalls steht das in § 1 GWB geregelte Kartellverbot unter den gegebenen Umständen nicht der gemeinschaftlichen Antragstellung der Beigeladenen entgegen.

§ 1 GWB bestimmt, dass Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, die eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs bezwecken oder bewirken, verboten sind. Hiervon nimmt § 8 Abs. 3b Satz 1 und 2 PBefG im Sinne einer Bereichsausnahme Vereinbarungen von Verkehrsunternehmen und Beschlüsse und Empfehlungen von Vereinigungen dieser Unternehmen aus, soweit diese dem Ziel dienen, für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne, zu sorgen. Sie bedürfen zu ihrer Wirksamkeit der Anmeldung bei der Genehmigungsbehörde. § 8 Abs. 3b PBefG geht ursprünglich auf § 99 Abs. 1 Nr. 2 GWB in der Fassung von Art. 1 Nr. 22 des Fünften Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Wettbewerbsbeschränkungen vom 22. Dezember 1989 (BGBl. I S. 2486) zurück und wurde als Vorschrift erstmals durch Art. 2 Nr. 4 des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (BGBl. I S. 2521) in das Personenbeförderungsgesetz überführt. Die Regelung ist nach der Vorstellung des Gesetzesgebers im Wesentlichen von klarstellender Bedeutung, weil Vereinbarungen aus dem Bereich des Personenbeförderungsrechts häufig als sog. Arbeitsgemeinschaften ohnehin nicht dem Kartellverbot unterlägen. Sie solle lediglich für Einzelfälle, in denen ausnahmsweise dennoch ein kartellrechtlich relevanter Sachverhalt vorliege, klarstellen, dass es bei einer Freistellung vom Kartellverbot bleibe.

Vgl. den Entwurf eines Fünften Gesetzes zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen vom 30. Mai 1989, in: BT-Drs. 11/4610, S. 27, sowie den Entwurf eines Sechsten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen vom 29. Januar 1998, in BT-Drs. 13/9720, S. 39.

Nach der diesen Erwägungen zugrundeliegenden kartell- und vergaberechtlichen Rechtsprechung stellen Arbeits- bzw. Bietergemeinschaften mehrerer Unternehmen, auch soweit sie auf demselben Markt tätig sind und zueinander in einem potenziellen Wettbewerbsverhältnis stehen, nicht per se wettbewerbswidrige Zusammenschlüsse im Sinne von § 1 GWB dar. Sie sind vielmehr wettbewerbsunschädlich, wenn die beteiligten Unternehmen jedes für sich zu einer Teilnahme an der Ausschreibung mit einem eigenständigen Angebot aufgrund ihrer betrieblichen und geschäftlichen Verhältnisse nicht leistungsfähig sind und erst der Zusammenschluss zu einer Bietergemeinschaft sie in die Lage versetzt, sich daran mit Erfolgsaussicht zu beteiligen (Fallgruppe 1), oder die Unternehmen für sich genommen zwar leistungsfähig sind, Kapazitäten aufgrund anderweitiger Bindung aktuell jedoch nicht einsetzbar sind (Fallgruppe 2), oder die beteiligten Unternehmen für sich genommen leistungsfähig sind, aber im Rahmen einer wirtschaftlich zweckmäßigen und kaufmännisch vernünftigen Entscheidung erst der Zusammenschluss ein erfolgversprechendes Angebot ermöglicht (Fallgruppe 3). In diesen Fällen wird durch die Zusammenarbeit der Wettbewerb nicht nur nicht beschränkt, sondern aufgrund des gemeinsamen Angebots gestärkt. Die Entscheidung eines Unternehmens, sich als Mitglied einer Arbeits- oder Bietergemeinschaft zu beteiligen, unterliegt im Grundsatz der Einschätzungsprärogative der beteiligten Unternehmen, die nur beschränkt auf die Einhaltung ihrer Grenzen kontrollierbar ist.

Eine Vereinbarung verschiedener Unternehmen, sich mit einer Arbeits- und Bietergemeinschaft an der Ausschreibung für einen bestimmten Auftrag zu beteiligen, ist gemäß § 1 GWB zudem nur dann verboten, wenn die Vereinbarung geeignet ist, die Marktverhältnisse durch Beschränkung des Wettbewerbs spürbar zu beeinflussen. Das Erfordernis der Spürbarkeit setzt Außenwirkungen voraus, die in einer fühlbaren, praktisch ins Gewicht fallenden Weise zu einer Veränderung der Marktverhältnisse führen können. Die Auswirkungen von Arbeits- und Bietergemeinschaften auf das vorhandene Wettbewerbsverhältnis erweisen sich insbesondere dann als problematisch, wenn sich eine so große Anzahl an Unternehmen an der Arbeits- und Bietergemeinschaft beteiligt, dass diese nahezu das gesamte Spektrum möglicher Anbieter erfasst.

Unter Zugrundelegung dieser für den Bereich öffentlicher Auftragsvergaben herausgebildeten, der Sache nach aber auch unter den weitgehend vergleichbaren Umständen eines Genehmigungswettstreits um den eigenwirtschaftlichen Betrieb einer Buslinie anwendbaren Grundsätze zur Auslegung und Anwendung von § 1 GWB sind zur Überzeugung des Senats keine Umstände ersichtlich, die für eine Unzulässigkeit der gemeinschaftlichen Antragstellung der Beigeladenen streiten oder zumindest weitere Ermittlungen des Senats in diese Richtung erfordern würden.

Es ist zunächst nicht erkennbar, dass die Entscheidung der Beigeladenen, sich (erneut) zwecks Nutzung von Synergieeffekten gemeinschaftlich um den Betrieb der Buslinie L ... zu bewerben, den Rahmen einer wirtschaftlich zweckmäßigen und kaufmännisch vernünftigen Entscheidung zur Ermöglichung eines die öffentlichen Verkehrsbedürfnisse abdeckenden und im eigenwirtschaftlichen Betrieb auch durchführbaren Fahrplanangebots überschreitet, allzumal ein eigenwirtschaftlicher Betrieb des öffentlichen Personennahverkehrs gerade in ländlichen Gebieten wie dem Kreis T. häufig nur unter finanziell angespannten Bedingungen und erst unter Einsatz öffentlicher Mittel insbesondere aus dem Bereich des Schulverkehrs möglich ist. Es fehlen zudem greifbare Anhaltspunkte dafür, dass durch die gemeinschaftliche Beantragung der Beigeladenen eine spürbare Beschränkung des Wettbewerbs um den eigenwirtschaftlichen Betrieb der Buslinie L ... bewirkt worden sein könnte. Es ist nicht ersichtlich, dass die Beigeladenen sich auch jeweils getrennt um den Betrieb der Buslinie beworben hätten. Zudem zeigt der konkurrierende Antrag der Klägerin, dass ein - wenn auch bescheidener Wettbewerb - um den Betrieb der Linie bestanden hat, wobei die insgesamt überschaubare Zahl am Betrieb der Linie interessierter Unternehmen in erster Linie als Ausdruck der ohnehin angespannten Bedingungen für einen eigenwirtschaftlichen Betrieb der Linie und nicht als Folge einer Kartellbildung zu werten ist.

Weitere Umstände sind insbesondere auch durch die Klägerin nicht in hinreichend substantiierter Weise aufgezeigt worden, nachdem diese Fragestellung anknüpfend an deren schriftliche Ausführungen im Rahmen der mündlichen Verhandlung vor dem Senat mit den Beteiligten eingehend erörtert worden ist. Im Gegenteil hat die Klägerin den Vorwurf eines wettbewerbswidrigen Verhaltens hier im Wesentlichen allein auf den Umstand fokussiert, dass sowohl der Beklagte als auch das Verwaltungsgericht eine schädliche Konkurrenzierung des durch die Beigeladenen beantragten Linienverkehrs gegenüber der "RegioBus"-Linie R.. mit dem Argument verneint hätten, beide Verkehrsangebote seien aufeinander abgestimmt und etwaige Einnahmenverschiebungen wirkten aufgrund der Beteiligung der Beigeladenen zu 2) an dem Betrieb beider Linien wirtschaftlich neutral. Damit zielt der Vorwurf in der Sache allein gegen die durch den Beklagten und - bestätigend - durch das Verwaltungsgericht vorgenommene Beurteilung, durch welche sich die Klägerin aufgrund einer abweichenden Einschätzung des Beklagten bei der Beurteilung des eigenen Fahrplanangebots benachteiligt sieht. Dieser Vorwurf stellt indes nicht die Genehmigungsfähigkeit des Antrags der Beigeladenen selbst in Frage. Ihm ist zudem in tatsächlicher Hinsicht die Grundlage entzogen, weil der Senat auch den Antrag der Klägerin für genehmigungsfähig erachtet.

b) Für den damit gegebenen Fall des Aufeinandertreffens mehrerer genehmigungsfähiger Anträge, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistungen beziehen, sieht § 13 Abs. 2b PBefG eine durch die zuständige Genehmigungsbehörde zu treffende Auswahlentscheidung vor,

die der Beklagte bislang nicht - auch nicht hilfsweise - getroffen hat. Sie kann durch das Gericht im Klageverfahren nicht ersetzt werden und ist daher durch den Beklagten vor einer erneuten Bescheidung des Antrags der Klägerin nachzuholen.

Gemäß § 13 Abs. 2b Satz 1 PBefG ist die Auswahl des Unternehmers danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet. Hierbei sind nach § 13 Abs. 2b Satz 2 PBefG insbesondere die Festlegungen eines Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Abs. 3 PBefG einzubeziehen. Außerdem ist nach § 13 Abs. 3 PBefG der Umstand, dass ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden ist, angemessen zu berücksichtigen. Ungeachtet der Frage, ob die Vorschrift des § 13 Abs. 2b PBefG von der Genehmigungsbehörde auf der Rechtsfolgenseite eine pflichtgemäße und gerichtlich nur in den Grenzen des § 114 Satz 1 VwGO überprüfbare Ermessensentscheidung verlangt,

kommt der Genehmigungsbehörde jedenfalls bei der nach § 13 Abs. 2b Satz 1 PBefG vorzunehmenden Prüfung, welches Unternehmen die beste Verkehrsbedienung anbietet, ein durch das Gericht nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Denn die Ausfüllung des vorgegebenen Auswahlkriteriums der besten Verkehrsbedienung erfordert von der Genehmigungsbehörde eine Gewichtung der öffentlichen Verkehrsinteressen und damit einhergehend eine Bewertung, ob und inwieweit diese durch die unterschiedlichen gestellten Anträge befriedigend bedient werden können. Dies setzt nicht nur prognostische, sondern auch verkehrs- und raumordnungspolitische Wertungen voraus.

Schon im Hinblick hierauf ist das Gericht gehindert, die bislang fehlerhaft unterbliebene Auswahlentscheidung der Genehmigungsbehörde im Klageverfahren durch eine eigene Auswahlentscheidung zu ersetzen. Das Gericht würde dabei seine eigenen Wertungen in unzulässiger Weise an die Stelle derjenigen der Genehmigungsbehörde setzen und damit den durch das Gesetz allein dieser zugewiesenen Beurteilungsspielraum bei der Prüfung des Auswahlkriteriums der besten Verkehrsgenehmigung missachten. Entgegen der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat geäußerten Rechtsauffassung der Klägerin greift anderes auch dann nicht, wenn der im Streit stehende Genehmigungszeitraum mit der Dauer des verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahrens in zunehmendem Maße aufgezehrt zu werden droht. Dies gilt schon deshalb, weil der grundrechtlich durch Art. 19 Abs. 4 GG gewährleisteten Garantie effektiven Rechtsschutzes prozessual mit den Möglichkeiten zur Inanspruchnahme vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutzes hinreichend Rechnung getragen ist.

Die Bezirksregierung N. ist als zuständige Genehmigungsbehörde verpflichtet, vor einer Neubescheidung des Antrags der Klägerin nach näherer Maßgabe von § 13 Abs. 2b, Abs. 3 PBefG eine Auswahlentscheidung zwischen den für den eigenwirtschaftlichen Betrieb der Buslinie L ... im Genehmigungszeitraum vom 21. August 2014 bis zum 20. August 2024 vorliegenden Anträgen der Klägerin und der Beigeladenen nachzuholen. Dabei wird sie die Anträge in Folge des durch § 12 Abs. 5 Satz 5 PBefG grundsätzlich angeordneten Nachbesserungsverbots in der bei Ablauf der gesetzlichen Antragsfrist aus § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG vorliegenden Fassung zugrunde zu legen haben, sofern sie sich nicht - etwa im Hinblick auf die zum heutigen Zeitpunkt möglicherweise ohnehin bereits substantiell veränderten Bedürfnisse des Schulverkehrs - dazu entscheidet, im öffentlichen Verkehrsinteresse gegenüber beiden Antragstellern gleichermaßen eine ggf. gegenständlich klar abgegrenzte Nachbesserung der Anträge unter Inkaufnahme einer dann allerdings partiell drohenden Nivellierung wettbewerblich bedeutsamer Unterschiede anzuregen.

Zudem wird die Bezirksregierung vor einer Auswahlentscheidung gemäß § 14 PBefG ein ordnungsgemäßes Anhörungsverfahren durchzuführen haben, um sich die für Prüfung des Auswahlkriteriums der besten Verkehrsbedienung erforderliche Sachkenntnis zu verschaffen. Die Durchführung eines Anhörungsverfahrens ist unter den gegebenen Umständen auch nicht etwa deshalb entbehrlich, weil die nach § 14 PBefG anzuhörenden Interessenträger im Verwaltungsverfahren bereits Gelegenheit hatten, zu beiden Anträgen Stellung zu nehmen. Denn die hier mit dem Anhörungsverfahren vorzubereitende Auswahlentscheidung erfordert, dass die Interessenträger auch die Gelegenheit haben, die miteinander konkurrierenden Anträge vergleichend gegenüberzustellen und im Hinblick auf das nach § 13 Abs. 2b PBefG entscheidende Auswahlkriterium der besten Verkehrsbedienung zu bewerten. Das ist bislang nicht geschehen. Vielmehr hat die Bezirksregierung die im Streit stehenden Anträge lediglich einzeln und jeweils als im aktuellen Verfahrensstadium allein genehmigungsfähige Anträge präsentiert.

Im Übrigen wird die Bezirksregierung bei der vorzunehmenden Auswahlentscheidung innerhalb des durch § 13 Abs. 2b PBefG vorgegebenen Rahmens in rechtlich grundsätzlich nicht zu beanstandender Weise berücksichtigen dürfen, welcher der konkurrierenden Anträge die Bedürfnisse des Schülerverkehrs am besten bedient und mit seiner Fahrplangestaltung die bestmögliche Einbindung in das bestehende Regionalverkehrsnetz insbesondere im Hinblick auf die bestehenden Fahrpläne der "RegioBus"-Linie L ... und der Regionalbahnlinie RB .. verspricht. Ein Antrag ist zudem nicht zwingend allein schon deshalb vorzugswürdig, weil er die größte Ausweitung des Fahrplanangebots verspricht. Vielmehr kann in diesem Zusammenhang auch in die Entscheidung eingestellt werden, ob für die Ausweitung des Fahrplanangebots ein tatsächliches Verkehrsbedürfnis besteht. Erst hieraus wird sich typischerweise das Gewicht ergeben, das der Ausweitung des Fahrplanangebots bei der Abwägungsentscheidung zuzumessen ist. Für die Prüfung der besten Verkehrsbedienung kann schließlich auch bedeutsam sein, ob bestimmte Standards des beantragten Verkehrs gemäß § 12 Abs. 1a PBefG verbindlich zugesichert worden sind. Darüber hinaus ist - wie bereits ausgeführt - das sog. Altunternehmerprivileg gemäß § 13 Abs. 3 PBefG angemessen zu berücksichtigen.

B) Zugleich ist der Bescheid der Bezirksregierung N. vom 3. Juli 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. August 2014 aufzuheben. Er ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, weil der Beklagte mit ihm den Beigeladenen eine Genehmigung zum eigenwirtschaftlichen Betrieb der Buslinie L ... für den Genehmigungszeitraum vom 21. August 2014 bis zum 20. August 2014 erteilt hat, ohne zuvor eine aus den vorstehend wiedergegebenen Gründen erforderliche Auswahlentscheidung zwischen dem Antrag der Beigeladenen und dem Antrag der Klägerin nach § 13 Abs. 2b PBefG getroffen zu haben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1, § 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten des Berufungsverfahrens folgt gemäß § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO aus einer entsprechenden Anwendung von §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die hierfür gemäß § 132 Abs. 2 VwGO erforderlichen Voraussetzungen nicht gegeben sind.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2019/13_A_254_17_Urteil_20191210.html - DE:OVGNRW:2019:1210.13A254.17.00

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