Verwaltungsgericht Köln v. 03.12.2019: Zur Nichtigkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrages wegen Verstoßes gegen das Gebot, Stellplatzablösemittel zweckgerichtet zu verwenden (§ 51 Abs. 6 Satz 1 l
Das Verwaltungsgericht Köln (Urteil vom 03.12.2019 - 2 K 2417/18) hat entschieden:
Zur Nichtigkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrages wegen Verstoßes gegen das Gebot, Stellplatzablösemittel zweckgerichtet zu verwenden (§ 51 Abs. 6 Satz 1 lit. a BAUO NRW 2000)
Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des aufgrund des Urteils jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Gründe:
Die Klage hat keinen Erfolg.
1. Die Klage ist zulässig, insbesondere in Gestalt der allgemeinen Leistungsklage statthaft. Für das Klagebegehren besteht auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Die Beklagte hat den mit der Klägerin geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrag vom 29. April 2014 über die Gewährung eines einmaligen Kostenzuschusses aus Stellplatzablösemitteln zur Herstellung und zum Betrieb von zusätzlichen öffentlichen Stellplätzen durch Schreiben ihrer Prozessbevollmächtigten vom 08. Dezember 2017 gekündigt. Schon damit hat die Beklagte eindeutig zum Ausdruck gebracht, dass sie den nach § 2 des Vertrages formell noch zu gewährenden Zuschuss i.H.v. 100.000 € an die Klägerin nicht auszahlen wird. Auf das in der Folge ergangene Schreiben der Klägerin vom 28. Dezember 2017, worin die Beklagte zur Zahlung dieser Geldsumme bis zum 19. Januar 2018 aufgefordert worden ist, hat die Beklagte dann auch nicht reagiert. Damit ist es offenkundig, dass die Klägerin ihr Ziel nicht ohne Inanspruchnahme des Verwaltungsgerichts erreichen kann.
2. Die Klage ist aber nicht begründet. Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch auf Auszahlung von 100.000 € auf der Grundlage von § 2 des am 29. April 2014 mit der Beklagten geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrages nicht zu. Es bedarf insoweit keiner Entscheidung durch die erkennende Kammer, ob die Kündigung des Vertrages durch die Beklagte mit Schreiben vom 08. Dezember 2017 wirksam ist oder nicht, worüber die Beteiligten intensiv gestritten haben. Der öffentlich-rechtliche Vertrag vom 29. April 2014 ist nämlich rechtsunwirksam.
Nach § 54 Satz 1 VwVfG NRW kann ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts durch Vertrag begründet, geändert oder aufgehoben werden, soweit Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen. § 59 Abs. 1 VwVfG NRW bestimmt, dass ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig ist, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs ergibt. Der hier geschlossene Vertrag ist nichtig, weil er gegen ein gesetzliches Verbot im Sinne von § 134 BGB verstößt. § 134 BGB sieht vor, dass ein Rechtsgeschäft, das gegen ein gesetzliches Verbot verstößt, nichtig ist, wenn sich nicht aus dem Gesetz ein anderes ergibt. Bei der entsprechenden Anwendung auf öffentlich-rechtliche Verträge gemäß § 59 Abs. 1 VwVfG NRW sind sowohl die fehlende Privatautonomie der gesetzesgebundenen Verwaltung als auch der ausdifferenzierte Katalog der Nichtigkeitsgründe des § 59 VwVfG NRW zu berücksichtigen. Insoweit führt nicht jeder Verstoß gegen formelles oder materielles Recht und damit gegen die allgemeine Gesetzesgebundenheit der Verwaltung zur Nichtigkeit nach § 59 Abs. 1 VwVfG NRW i.V.m. § 134 BGB, sondern nur ein qualifizierter Rechtsverstoß. Vorliegen muss ein Verstoß gegen eine zwingende Rechtsnorm, der mit dem Verstoß erreichte Rechtserfolg muss nach Wortlaut und Sinn und Zweck der Rechtsnorm unbedingt ausgeschlossen sein und es müssen durch den Verstoß öffentliche Belange oder Interessen von einigem Gewicht beeinträchtigt werden, mit anderen Worten nicht reine Bagatellfehler vorliegen.
Gemessen an diesen Grundsätzen liegt hier ein qualifizierter Rechtsverstoß vor, der zur Nichtigkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrages vom 29. April 2014 führt.
Der Vertrag ist mit einer zwingenden Rechtsnorm des Bauordnungsrechts nicht vereinbar. Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung ist insoweit der Zeitpunkt des Vertragsabschlusses.
Vgl. nur Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 59 Rz. 9a.
Die damals im Jahr 2014 geltende Vorschrift des § 51 Abs. 6 Satz 1 BauO NRW 2000 schrieb zwingend vor, dass der Geldbetrag nach § 51 Abs. 5 BauO NRW 2000 (der sogenannte Stellplatzablösebetrag) für bestimmte Zwecke zu verwenden war. Diese Verwendungszwecke waren im Gesetz abschließend aufgeführt. Nach § 51 Abs. 6 Satz 1 lit. a BauO NRW 2000 durfte der von einer Kommune vereinnahmte Geldbetrag (nur) für die Herstellung zusätzlicher Parkeinrichtungen im Gemeindegebiet verwendet werden. Zusätzliche Parkeinrichtungen in diesem Sinn können sowohl öffentliche als auch privat betriebene Parkeinrichtungen sein. Öffentliche Parkplätze können auch in privater Trägerschaft entstehen. Von einer öffentlichen Parkeinrichtung kann allerdings nur dann gesprochen werden, wenn sie der Öffentlichkeit uneingeschränkt zur allgemeinen Benutzung zur Verfügung steht. Denn die "zusätzlichen" Parkeinrichtungen im Sinne von § 51 Abs. 6 Satz 1 lit. a BauO NRW 2000 müssen objektiv geeignet sein, zur Entlastung der öffentlichen Verkehrsflächen wirksam beizutragen. Allein für diesen Zweck dürfen von einer Gemeinde vereinnahmte Ablösebeträge verwandt werden. Denn diese Ablösebeträge dienen als zweckgebundene Sonderabgaben der Finanzierung einer besonderen Aufgabe; sie sollen die öffentlichen Verkehrsflächen vom ruhenden Verkehr entlasten. Nur mit Blick darauf findet ihre Erhebung als Surrogat für die in § 51 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW 2000 gesetzlich auferlegte Handlungspflicht, bei der Errichtung baulicher Anlagen die erforderlichen Stellplätze zu schaffen, ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung.
Mit der uneingeschränkten Benutzung von Parkplätzen durch die Öffentlichkeit unvereinbar ist allerdings ein besonderes Nutzungsrecht eines Stellplatzpflichtigen an diesen Plätzen. Zusätzliche Parkplätze im Sinne von § 51 Abs. 6 Satz 1 lit. a BauO NRW 2000 dürfen nicht als notwendige Stellplätze für eine andere bauliche Anlage dienen. Sie müssen vielmehr zusätzlichen Parkraum schaffen, andernfalls wird der gesetzlich verankerte Zweck der Stellplatzpflicht in jeder Hinsicht verfehlt.
Vgl. Gädtke/Czepuck/Johlen/Plietz/Wenzel, Kommentar zur Bauordnung NRW 2000, 12. Aufl. 2011, § 51 Rz. 116; in diesem Zusammenhang ferner Spannowsky/Manssen, BeckOK, Bauordnungsrecht Bayern, Art. 47 BayBO Rz. 132 ff.
Gegen diese im Jahr 2014 geltenden zwingenden gesetzlichen Vorgaben verstößt der öffentlich-rechtliche Vertrag vom 29. April 2014, der von den Beteiligten zur Herstellung und zum Betrieb von zusätzlichen öffentlichen Stellplätzen abgeschlossen worden ist. Die nach § 1 des Vertrages in Verbindung mit dessen Präambel von der Klägerin auf dem Grundstück I.----straße 00 in M. (Gemarkung M. , Flur 0, Flurstücke 0000, 0000, 0000, 0000, 0000, 0000) herzustellenden und dauerhaft zu betreibenden 81 öffentlichen Stellplätze für Kraftfahrzeuge, für deren Herstellung und Betrieb die Beklagte nach § 2 Abs. 1 und ausweislich der Präambel des Vertrages einen einmaligen Zuschuss i.H.v. 200.000 € aus Stellplatzablösemitteln gewährt, stehen der Öffentlichkeit nämlich nicht im dargelegten Sinne uneingeschränkt zur Verfügung. Schon die am 3. September 2014 in das Baulastenverzeichnis der Beklagten eingetragene Baulast sichert nur die Ausweisung von 71 Stellplätzen als öffentliche Stellplätze. Hinzu kommt, dass 67 Parkplätze rechtlich als notwendige Stellplätze im Sinne von § 51 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW 2000 zu qualifizieren sind. Mit ihnen wird kein zusätzlicher Parkraum für die Öffentlichkeit geschaffen. Sie sind vielmehr nach der der Klägerin erteilten Baugenehmigung der Beklagten vom 16. Juli 2013 insbesondere für den Betrieb des SB-Marktes auf dem Grundstück I.----straße 00 in M. anzulegen und dienen nach dem verbindlichen Inhalt dieses Bescheides der Unterbringung der Kraftfahrzeuge der Kunden, die diesen Markt während dessen Betriebszeit anfahren. Dementsprechend ist die Stellplatzanlage von der Klägerin nach Inbetriebnahme des F. -Marktes auch als reiner "Kundenparkplatz" ausgeschildert worden, wie Fotografien im Verwaltungsvorgang der Beklagten belegen.
Die von der Klägerin zu schaffenden Einstellplätze stehen im Übrigen aus einem weiteren Grund der Öffentlichkeit nicht uneingeschränkt zur Verfügung. Dies erhellt § 3 des öffentlich-rechtlichen Vertrags vom 29. April 2014. Nach § 3 Nr. 1 des Vertrages stellt die Klägerin als Bauherrin die Stellplätze der Öffentlichkeit montags bis samstags in der Zeit von 8:00 Uhr bis 21:00 Uhr als Kurzzeitparkplätze zur Verfügung. Darüber hinaus stellt die Klägerin die Stellplätze der Öffentlichkeit nach § 3 Nr. 2 des Vertrages an bis zu 10 Sonn- und Feiertagen im Jahr zur Verfügung, soweit sie nachweislich noch keine eigenen Veranstaltungen auf dem Grundstück geplant hat. Die Termine legt die Beklagte fest und teilt sie der Klägerin spätestens zwei Wochen vorher mit. Diese zeitlichen Vorgaben im Vertrag machen deutlich, dass auch insoweit nicht die Rede davon sein kann, dass die Stellplatzanlage von der Öffentlichkeit uneingeschränkt genutzt werden kann.
Die nach allem feststehende Nichteinhaltung der zwingenden Vorgaben aus § 51 Abs. 6 Satz 1 lit. a BauO NRW 2000 bedeutet auch einen qualifizierten Rechtsverstoß. Denn der für die Klägerin nach dem Wortlaut des Vertrages einhergehende wirtschaftliche Erfolg - die Gewährung eines Zuschusses von 200.000 € für die Herstellung und den dauerhaften Betrieb der Stellplatzanlage mit 81 öffentlichen Einstellplätzen für Kraftfahrzeuge - soll nach der mit dem Sinn und Zweck des Gesetzes verbundenen Intention ausgeschlossen sein. Stellplatzablösemittel sollen Dritten nur dann zur Verfügung gestellt werden, wenn mit dieser Zuwendung auch tatsächlich öffentliche Parkeinrichtungen geschaffen werden, die von der Öffentlichkeit ohne jede Einschränkung genutzt werden können. Denn nur auf diese Weise wird dem Zweck der Stellplatzpflicht, den fließenden Straßenverkehr vom ruhenden Verkehr zu entlasten, wirksam Rechnung getragen. Mit der hier gewählten konkreten Vertragsgestaltung ist dies wie ausgeführt eindeutig nicht gewährleistet.
Dieser qualifizierte Rechtsverstoß berührt auch erhebliche Interessen von öffentlichem Belang. Mit Blick auf die immer weiter zunehmende Belastung des fließenden Straßenverkehrs durch die ständig fortschreitende Motorisierung der Bevölkerung drängt sich dieser Befund geradezu auf und bedarf aus Sicht der Kammer keiner weiteren Vertiefung.
Ist der öffentlich-rechtliche Vertrag vom 29. April 2014 nach allem wegen Verstoßes gegen § 59 Abs. 1 VwVfG NRW i.V.m. § 134 BGB unwirksam, steht der Klägerin weder ein Anspruch auf Zahlung von 100.000 € noch auf Zahlung von Verzugszinsen in der von ihr geltend gemachten Höhe zu.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV) erfolgen.
Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.
Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
100.000 €
festgesetzt.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.
Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV) erfolgen.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.
Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.