Oberverwaltungsgericht NRW v. 10.10.2019: Zur Anwendbarkeit des Arbeitszeitgesetzes auf Fahrer im Straßenverkehr neben EU-Lenk- und Ruhezeitvorschriften

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Urteil vom 10.10.2019 - 4 A 1334/17) hat entschieden:

Das Arbeitszeitgesetz (ArbZG) ist auf Fahrer im Straßenverkehr anwendbar, die Straßenverkehrstätigkeiten im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 ausüben. Die Anwendbarkeit des ArbZG wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass nach § 21a Abs. 1 Satz 2 ArbZG die Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 unberührt bleiben, da beide Regelungswerke unabhängig voneinander koexistieren und unterschiedliche Schutzbereiche abdecken.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Fahrpersonal
und
Taeuschung ueber die Einhaltung von Lenk-und Ruhezeiten

Tenor:

Die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 3.5.2017 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt auch die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Gründe:

Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Ihre Klage ist zwar zulässig, jedoch unbegründet (dazu unten I.), die Widerklage des Beklagten dagegen zulässig und begründet (dazu unten II.).

I. Die als Feststellungsklage zulässige Klage ist unbegründet. Die Klägerin kann nicht die Feststellung begehren, dass die Arbeitszeiten ihrer Fahrer nicht unter die Bestimmungen des Arbeitszeitgesetzes (ArbZG) fallen. Vielmehr ist das Arbeitszeitgesetz auf ihre Fahrer anwendbar.

Die Anwendbarkeit des Arbeitszeitgesetzes auf die Fahrer der Klägerin ergibt sich aus § 21a Abs. 1 Satz 1 ArbZG (dazu unten 1.). Die bei der Klägerin beschäftigten Fahrer werden nicht dadurch von der Anwendung des Arbeitszeitgesetzes ausgenommen, dass nach § 21a Abs. 1 Satz 2 ArbZG die Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 unberührt bleiben (dazu unten 2.). Die auf die Fahrzeuge der Klägerin anwendbaren Vorschriften der §§ 2 Nr. 3 lit. a) und b) Fahrpersonalgesetz (FPersG), 18 Abs. 1 Nr. 14 Fahrpersonalverordnung (FPersV) enthalten keinen Ausschluss von der Anwendung von Regelungen des Arbeitszeitgesetzes über die Arbeitszeit (dazu unten 3.). Eine Verpflichtung des Senats, das Verfahren auszusetzen und eine Vorabentscheidung durch den Europäischen Gerichtshof zur Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 einzuholen, besteht nicht. Hierzu besteht auch sonst kein Anlass (dazu unten 4.).

1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 21a Abs. 1 Satz 1 ArbZG liegen vor. Nach dieser Vorschrift gelten für die Beschäftigung von Arbeitnehmern als Fahrer oder Beifahrer bei Straßenverkehrstätigkeiten im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.3.2006 zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 3821/85 und (EG) Nr. 2135/98 des Rats sowie zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 des Rates (ABl. EG Nr. L 102 S. 1) oder des Europäischen Übereinkommens über die Arbeit des im internationalen Straßenverkehr beschäftigten Fahrpersonals (AETR) vom 1.7.1970 (BGBl. II 1974 S. 1473) in ihren jeweiligen Fassungen die Vorschriften dieses Gesetzes, soweit nicht die folgenden Absätze abweichende Regelungen enthalten. Insbesondere üben die bei der Klägerin beschäftigten Fahrer eine Straßenverkehrstätigkeit im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 aus. Nach Art. 2 Abs. 1 lit. a) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 gilt diese für Güterbeförderungen mit Fahrzeugen, deren zulässige Höchstmasse einschließlich Anhänger oder Sattelaufleger 3,5 t übersteigt, was bei den Transporten, die die Fahrer der Klägerin durchführen, zutrifft. Ihre Tätigkeit ist auch nicht nach Art. 2 Abs. 2 und Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 von dem Anwendungsbereich der Verordnung ausgenommen. Weder sind die Fahrzeuge der Klägerin außerhalb der Europäischen Union im Einsatz (Art. 2 Abs. 2) noch gehören sie zu den enumerativ aufgezählten Fahrzeugkategorien des Art. 3 der Verordnung. Ebenso wenig enthalten die folgenden Absätze des § 21a ArbZG hier einschlägige, abweichende Regelungen, die die Anwendung des Arbeitszeitgesetzes ausschlössen. Insbesondere in § 21a Abs. 6 ArbZG ist deutlich formuliert, dass selbst die Tarifbeteiligten nicht die Anwendung des Arbeitszeitgesetzes insgesamt ausschließen, sondern ausschließlich einzelne Normen des Arbeitszeitgesetzes abweichend regeln können.

2. Die bei der Klägerin beschäftigten Fahrer werden nicht dadurch von der Anwendung des Arbeitszeitgesetzes ausgenommen, dass nach § 21a Abs. 1 Satz 2 ArbZG die Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 unberührt bleiben.

§ 21a Abs. 1 Satz 2 und Abs. 5 ArbZG bestätigen nach dem Willen des Gesetzgebers ausschließlich die unabhängige Geltung von Arbeitszeitregelungen und solchen zu Lenk- und Ruhezeiten nach der Verordnung (EG) Nr. 561/2006. Sie wurde in das Arbeitszeitgesetz eingefügt, um diesbezügliche Rechtsunsicherheiten zu vermeiden und die Vorgaben der Richtlinie 2002/15/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.3.2002 zur Regelung der Arbeitszeit von Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben, ABl. EG Nr. L 80 S. 35 (im Folgenden: Fahrpersonalrichtlinie), in nationales Recht umzusetzen.

Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom 31.5.2006, BT-Drs. 16/1685, S. 11 f.

Damit vollzieht der Gesetzgeber die unionsrechtlich vorgegebene Unterscheidung der Regelungsbereiche und die jeweils eigenständige Bedeutung der Fahrpersonalrichtlinie und der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 im nationalen Recht nach. Schon der Erwägungsgrund (1) der Richtlinie 2002/15/EG bringt das unabhängige Nebeneinanderbestehen von Vorschriften zur Arbeitszeitregelung und Lenk- und Ruhezeitregelungen für die abhängig beschäftigten Kraftfahrer zum Ausdruck. Dort heißt es, dass durch die Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 des Rates vom 20.12.1985 über die Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr ‒ das ist die Vorgängerverordnung der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 ‒ gemeinsame Regeln für die Lenk- und Ruhezeiten von Fahrern festgelegt worden seien. Andere Aspekte der Arbeitszeit im Straßenverkehr würden von der genannten Verordnung nicht erfasst. Folgerichtig ergänzt die Fahrpersonalrichtlinie nach ihrem Art. 2 Abs. 4 die Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 und erforderlichenfalls des AETR-Übereinkommens. Dies stimmt mit den Regelungen der bereits vor der Fahrpersonalrichtlinie erlassenen Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 überein, die keine Bestimmungen zu Arbeitszeiten, sondern ausschließlich zu Lenk- und Ruhezeiten enthielt. Auch in der nachfolgenden, heute maßgeblichen Verordnung (EG) Nr. 561/2006, die in ihrem Art. 28 die Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 aufhebt, wird das Nebeneinander der Regelungen von Arbeitszeit einerseits sowie Lenk- und Ruhezeit andererseits beibehalten. In ihrem Erwägungsgrund (2) bekräftigt die Verordnung (EG) Nr. 561/2006 die sich aus der Fahrpersonalrichtlinie ergebende Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Beschränkung der wöchentlichen Höchstarbeitszeit des Fahrpersonals. Nach Art. 1 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 werden durch diese (nur) Vorschriften zu den Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten für Kraftfahrer im Straßengüter- und ‑personenverkehr festgelegt. Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 definiert in lit. e) "andere Arbeiten" unter Bezugnahme auf die in der Richtlinie 2002/15/EG als "Arbeitszeit" definierten Tätigkeiten. Art. 6 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 bestimmt darüber hinaus, dass die wöchentliche Lenkzeit 56 Stunden nicht überschreiten und nicht dazu führen dürfe, dass die in der Richtlinie 2002/15/EG festgelegte wöchentliche Höchstarbeitszeit überschritten werde. Unabhängig von möglichen Abweichungen von Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 nach ihrem Art. 13 bringen der Erwägungsgrund (2), Art. 1 sowie Art. 6 Abs. 2 der Verordnung zum Ausdruck, dass die Verordnung nicht den Anspruch der Richtlinie 2002/15/EG in Frage stellt, ausweislich ihrer Art. 1 und 10 Mindestvorschriften für die Gestaltung der Arbeitszeit festzulegen, die zwar für das Fahrpersonal günstigeren (nationalen) Regelungen nicht entgegenstehen, aber weder durch mitgliedstaatliche noch durch unionsrechtlich harmonisierte Regelungen zu Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten für Kraftfahrer unterlaufen werden dürfen bzw. sollen.

Diese Unterscheidung der Regelungsbereiche und deren jeweils eigenständige Bedeutung hat der Gerichtshof der Europäischen Union im Zusammenhang von Arbeitszeiten einserseits sowie Lenk- und Ruhezeiten von Kraftfahrern andererseits hervorgehoben und davon gesprochen, die (Vorgänger)Verordnung werde durch die Richtlinie sachgerecht ergänzt.

Ein Anwendungsausschluss des Arbeitszeitgesetzes entspräche auch nicht Sinn und Zweck der unionsrechtlichen Vorschriften, die jeweils zum Schutze der Arbeitnehmer und zur Sicherheit des Straßenverkehrs Regelungen zur Arbeitszeit einerseits sowie zu Lenk- und Ruhezeiten andererseits vorsehen. Wenn auf abhängig beschäftigte Kraftfahrer ausschließlich die Verordnung (EG) Nr. 561/2006 Anwendung fände, wäre zwar geregelt, wie lange Kraftfahrer aktiv am Straßenverkehr teilnehmen, nicht dagegen, wie lange Kraftfahrer (zusätzlich) noch mit anderen Arbeiten als der Fahrtätigkeit beschäftigt werden dürften. Auch diese Beschäftigungszeiten haben Einfluss auf die Gesundheit der Arbeitnehmer und die Sicherheit des Straßenverkehrs.

3. Die Anwendung des Arbeitszeitgesetzes ist auch nicht deshalb für die beschäftigten Fahrer der Klägerin ausgeschlossen, weil sie mit ihren Fahrzeugen tierische, nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte Nebenprodukte transportieren. Die auf diese Fahrzeuge anwendbaren Vorschriften der §§ 2 Nr. 3 lit. a) und b) FPersG, 18 Abs. 1 Nr. 14 FPersV enthalten keine Ausnahme von der Anwendung von Regelungen des Arbeitszeitgesetzes über die Arbeitszeit.

Zwar ermöglicht Art. 13 Abs. 1 lit. n) der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 den Mitgliedsstaaten Abweichungen von den Art. 5 bis 9 für Fahrzeuge, die zur Beförderung von tierischen Abfällen oder von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten Tierkörpern verwendet werden. Diese Möglichkeit gilt auch für die Fahrzeuge der Klägerin, mit denen tierische Nebenprodukte zu ihrer Fleischmehlfabrik transportiert werden. Auch sieht § 2 Nr. 3 lit. a) und b) FPersG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 Nr. 14 FPersV eine solche Ausnahme von der Regelung des Art. 6 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 vor, wonach die wöchentliche Lenkzeit 56 Stunden nicht überschreiten und nicht dazu führen darf, dass die in der Richtlinie 2002/15/EG festgelegte wöchentliche Höchstarbeitszeit überschritten wird. Nach § 2 Nr. 3 lit. a) und b) FPersG wird das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales mit Zustimmung des Bundesrats zur Gewährleistung der Sicherheit im Straßenverkehr oder zum Schutz von Leben und Gesundheit der Mitglieder des Fahrpersonals Rechtsverordnungen über Arbeitszeiten, Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Schichtzeiten sowie über Ruhezeiten und Ruhepausen zu erlassen. Dies ist mit Erlass der Fahrpersonalverordnung allerdings nur insofern geschehen, als Regelungen zu Lenk- und Ruhezeiten im Straßenverkehr getroffen worden sind. Nach § 1 Abs. 1 FPersV haben die dort näher bezeichneten Fahrer nämlich nur Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten nach Maßgabe der Art. 4, 6 bis 9 und 12 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 einzuhalten. Nur von diesen Regelungen nimmt § 1 Abs. 2 Nr. 1 FPersV die Fahrzeuge aus, die ‒ wie die der Klägerin (nach § 18 Abs. 1 Nr. 14 FPersV) ‒ in § 18 FPersV genannt sind.

Mithin hat der deutsche Verordnungsgeber ausschließlich von Regelungen zu Lenk- und Ruhezeiten nach der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 Abweichungen vorgesehen. Das gilt auch, soweit eine Abweichung von Art. 6 Abs. 2 der Verordnung bestimmt worden ist. Regelungen zu Arbeitszeiten und insbesondere Abweichungen, die sich auf Arbeitszeitbestimmungen beziehen sollen, enthält die Fahrpersonalverordnung nämlich nicht. Dabei ist unerheblich, dass ‒ was die Klägerin bestreitet ‒ Art. 6 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 wegen des Arbeitszeitregelungen nicht einschließenden begrenzten Anwendungsbereichs der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 nicht als (systemwidrige) Regelung über die Arbeitszeit anzusehen ist, sondern nur als deklaratorischer Hinweis auf die arbeitszeitrechtlichen Grenzen der Richtlinie 2002/15/EG. Jedenfalls wurde in der Fahrpersonalverordnung, obwohl § 2 Nr. 3 lit. a) FPersG auch die Verordnungsermächtigung zur Regelung von Arbeitszeiten enthält, der begrenzte allgemeine Regelungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 nachvollzogen. Der nationale Verordnungsgeber ist davon ausgegangen, dass die Verordnung (EG) Nr. 561/2006 ‒ wie ausgeführt ‒ keine Abweichungen von den unionsrechtlich gleichfalls harmonisierten Regelungen zu Höchstarbeitszeiten zulassen wollte und hat solche Abweichungen auch seinerseits nicht vorgesehen.

Entgegen der Einschätzung der Klägerin stellt die eingeschränkte Privilegierung ihrer Kraftfahrer keinen unverhältnismäßigen Eingriff dar. Dass der Verordnungsgeber eine Privilegierung der Fahrzeugkategorie der Klägerin nur hinsichtlich der Einhaltung der Lenk- und Ruhezeiten, nicht dagegen hinsichtlich der Arbeitszeiten vorgenommen hat, gefährdet nicht den Ausnahmezweck und beschränkt die Klägerin nicht unzumutbar in ihrer wirtschaftlichen Betätigung. Nur weil sie mit dem Einsatz ihrer Fahrer und Fahrzeuge im öffentlichen Interesse der Gefahrenbeseitigung und Seuchenhygiene handelt, tritt die Einhaltung der Arbeitszeitregelungen für ihre Fahrer, die ebenfalls der Gefahrenabwehr im Straßenverkehr dient, nicht in den Hintergrund. Abgesehen davon, dass sich insofern gleichgewichtige öffentliche Interessen gegenüberstehen, ist weder dargelegt, noch bestehen hinreichende objektive Anhaltspunkte dafür, dass derartige Transporte nur dann ordnungsgemäß durchgeführt werden könnten, wenn die entsprechenden Fahrer keinen Arbeitszeitregelungen unterlägen. Das wirtschaftliche Interesse der Klägerin an dem möglichst effektiven Einsatz der Fahrer und der Auslastung der Fahrzeuge tritt hinter dem allgemeinen öffentlichen Interesse an der Sicherheit des Straßenverkehrs zurück.

4. Eine Verpflichtung des Senats, das Verfahren auszusetzen und eine Vorabentscheidung durch den Europäischen Gerichtshof zur Auslegung der Verordnung (EG) 561/2006 einzuholen, besteht nicht. Hierzu besteht auch sonst kein Anlass.

Nach Art. 267 Abs. 1 und 2 AEUV entscheidet der Gerichtshof der Europäischen Union im Wege der Vorabentscheidung über die Auslegung von Unionsrecht, wenn eine derartige Frage einem Gericht eines Mitgliedsstaates gestellt wird und dieses Gericht eine Entscheidung darüber zum Erlass seines Urteils für erforderlich hält. Verpflichtet ist ein Gericht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV zur Anrufung des Gerichtshofs dann, wenn eine derartige Frage in einem schwebenden Verfahren bei einem einzelstaatlichen Gericht gestellt wird, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können.

Vorliegend scheidet eine Verpflichtung zur Anrufung bereits deshalb aus, weil die vorliegende Entscheidung noch mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann. Die vom Senat zugelassene Revision ist ein innerstaatliches Rechtsmittel im Sinne des Art. 267 Abs. 3 AEUV.

Darüber hinaus hält der Senat eine Entscheidung des Gerichtshofs zur Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 zum Erlass seines Urteils weder für erforderlich noch für angebracht. Im vorliegenden Verfahren geht es um die Anwendbarkeit und Auslegung der Vorschriften des § 21a ArbZG und § 18 FPersV, also nationaler Vorschriften. Nach ständiger Rechtsprechung ist der Gerichtshof der Europäischen Union nicht zur Entscheidung über die Vereinbarkeit einer nationalen Maßnahme mit dem Unionsrecht befugt. Er kann dem vorlegenden Gericht nur Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts geben, die es diesem ermöglichen, die Frage der Vereinbarkeit für die Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits zu beurteilen.

Die der Auslegung der nationalen Vorschriften zugrundeliegende unionsrechtliche Frage lässt sich ‒ wie dargelegt ‒ unmittelbar anhand der einschlägigen Rechtsakte des Gemeinschaftsrechts beantworten und ist zugleich bereits in der Rechtsprechung des Gerichtshofs geklärt, was nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs eine Vorlage an diesen entbehrlich macht.

Bereits in seinem Urteil vom 9.9.2004 ‒ C-184/02 u.a. ‒,

juris, Rn. 36, Leitsatz 1,

hat der Gerichtshof die gleichzeitige und unabhängige Gültigkeit der europäischen Regelungen zur Arbeitszeit des Fahrpersonals neben denjenigen zu Lenk- und Ruhezeiten des Fahrpersonals geklärt. Er hat festgestellt, dass die Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 ‒ die durch die Verordnung (EG) Nr. 561/2006 ersetzt worden ist ‒ nur eine Gefahrenquelle für die Straßenverkehrssicherheit betrifft, nämlich zu lange Lenkzeiten des Fahrpersonals, und durch die Mindestanforderungen an die Arbeitszeit festlegende Richtlinie 2002/15/EG ‒ zu deren Umsetzung der Bundesgesetzgeber § 21a ArbZG geschaffen hat ‒ sachgerecht ergänzt wird.

II. Die Widerklage des Beklagten auf Feststellung, dass hinsichtlich des Fahrpersonals der Klägerin § 3 ArbZG nicht durch § 21a Abs. 4 ArbZG ‒ soweit der Anwendungsbereich der letztgenannten Vorschrift eröffnet ist ‒ verdrängt wird, ist sowohl zulässig (dazu unten 1.) als auch begründet (dazu unten 2.).

1. Die Widerklage ist nach § 89 Abs. 1 Satz 1 VwGO grundsätzlich zulässig, weil der Gegenanspruch mit dem mit der Klage geltend gemachten Anspruch zusammenhängt. Sie ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Das Feststellungsinteresse des Beklagten ergibt sich aus dem bereits durchlaufenen Bußgeldverfahren und dem Drohen weiterer Verfahren gegenüber der Klägerin. Diese hält an ihrer Rechtsauffassung der fehlenden Anwendbarkeit des Arbeitszeitgesetzes fest und hat bereits erklärt, sie würde einen Bescheid anfechten, durch den festgestellt würde, dass hinsichtlich ihres Fahrpersonals § 3 ArbZG nicht durch § 21a Abs. 4 ArbZG verdrängt wird. Dem Beklagte fehlt weder das Rechtsschutzinteresse, weil er sein mit der Feststellungsklage geltend gemachtes Begehren mit einem Feststellungsbescheid gegenüber der Klägerin geltend machen (dazu unten a), noch, weil das mit der Widerklage erhobene Begehren bereits im Klageantrag erfasst sein könnte (dazu unten b).

a) Der Beklagte muss die mit der Widerklage begehrte Klärung des Rechtsverhältnisses zwischen § 3 ArbZG und § 21a Abs. 4 ArbZG nicht durch einen Feststellungsbescheid gegenüber der Klägerin geltend machen. Ebenso wie ein Bürger nur dann auf die Erhebung einer Gestaltungs- oder Leistungsklage im Rahmen von § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO verwiesen werden kann, wenn sich sein Klageziel nicht besser mit der Feststellungsklage erreichen lässt,

muss sich auch der öffentliche Rechtsträger erst dann auf die Verpflichtung zum Erlass eines Bescheides verweisen lassen, wenn hierdurch die Streitigkeit effektiver gelöst werden kann, was nicht der Fall ist, wenn angesichts der Streitlage ‒ wie hier auch nach Einschätzung der Klägerin ‒ ohnehin mit einer gerichtlichen Austragung gerechnet werden muss.

b) Entgegen der Ansicht der Klägerin fehlt dem Beklagten auch nicht deshalb das Rechtsschutzinteresse für die Feststellungsklage, weil sein Klagebegehren bereits von ihrem Klageantrag umfasst ist. Die mit dem Klageantrag zur Entscheidung gestellte Frage, ob das Arbeitszeitgesetz auf die Fahrer der Klägerin anwendbar ist, beinhaltet nicht die zwischen den Beteiligten gleichfalls umstrittene weitere Frage, welche Normen des Arbeitszeitgesetzes gegebenenfalls konkret heranzuziehen sind, insbesondere wie das Verhältnis von § 21a Abs. 4 ArbZG zu § 3 ArbZG ausgestaltet ist.

2. Die Widerklage ist auch begründet. Die allgemeine Regelung der werktäglichen Arbeitszeit nach § 3 ArbZG wird nicht durch die Bestimmung zur wöchentlichen Arbeitszeit von Kraftfahrern nach § 21a Abs. 4 ArbZG verdrängt.

Nach § 21a Abs. 1 Satz 1 ArbZG gelten für die Beschäftigung von Arbeitnehmern als Fahrer oder Beifahrer bei Straßenverkehrstätigkeiten im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 ‒ wie hier den Fahrern der Klägerin ‒ die Vorschriften des Arbeitszeitgesetzes, soweit nicht die folgenden Absätze abweichende Regelungen enthalten. § 21a ArbZG dient der (Rest-)Umsetzung der Fahrpersonalrichtlinie 2002/15/EG.

Dabei legt die Fahrpersonalrichtlinie ausweislich ihres Art. 1 nur Mindestvorschriften für die Gestaltung der Arbeitszeit fest. Den Mitgliedstaaten wird in Art. 4 der Richtlinie 2002/15/EG die Verpflichtung zur Regelung der wöchentlichen Höchstarbeitszeit auferlegt. Diese haben nach Art. 10 der Richtlinie die Befugnis, besser schützende Rechts- oder Verwaltungsvorschriften anzuwenden oder einzuführen.

Ist aber in der Fahrpersonalrichtlinie ausschließlich ein Mindeststandard festgelegt, den § 21a ArbZG umsetzt, so verbleibt dem Bundesgesetzgeber die Möglichkeit, im Arbeitszeitgesetz für die Arbeitnehmer, damit auch für die abhängig beschäftigten Kraftfahrer, günstigere Regelungen zu schaffen. Ob die Vorgaben in § 21a Abs. 2 ff. ArbZG von den allgemeinen Bestimmungen des Arbeitszeitgesetzes abweichende Regelungen enthalten und inwieweit ergänzend die allgemeinen Bestimmungen des Arbeitszeitgesetzes heranzuziehen sind, zu denen § 3 ArbZG gehört, richtet sich daher, sofern die Mindestanforderungen der Fahrpersonalrichtlinie nicht unterschritten werden, allein nach nationalem Recht.

Nach § 21a Abs. 4 ArbZG, der Art. 4 der Richtlinie 2002/15/EG im Wesentlichen entspricht, darf die Arbeitszeit 48 Stunden wöchentlich nicht überschreiten. Sie kann auf bis zu 60 Stunden verlängert werden, wenn innerhalb von vier Kalendermonaten oder 16 Wochen im Durchschnitt 48 Stunden wöchentlich nicht überschritten werden. Nach § 3 ArbZG darf die werktägliche Arbeitszeit der Arbeitnehmer acht Stunden nicht überschreiten. Sie kann auf bis zu zehn Stunden nur verlängert werden, wenn innerhalb von sechs Kalendermonaten oder innerhalb von 24 Wochen im Durchschnitt acht Stunden werktäglich nicht überschritten werden.

Der bereits seit 1918 geltende allgemeine Grundsatz des Acht-Stunden-Tages war schon im Vorgriff auf die Einführung flexibler europäischer Rahmenregelungen in § 3 ArbZG übernommen worden.

Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Vereinheitlichung und Flexibilisierung des Arbeitszeitrechts, BT-Drs. 12/5888, S. 19, 20, 24.

Sowohl die Richtlinie 93/104/EG vom 23.11.1993, ihre Nachfolgerichtlinie 2003/88/EG vom 4.11.2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (Arbeitszeitrichtlinie), als auch die für das Fahrpersonal im Wege der Spezialität vorgehende Fahrpersonalrichtlinie (Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 2002/15/EG in Verbindung mit Art. 14 und 27 der Richtlinie 2003/88/EG sowie Art. 14 der Richtlinie 93/104/EG) bemessen grundsätzlich die zu gewährenden Höchstarbeitszeiten nicht werktäglich, sondern wöchentlich (Art. 6 der Richtlinie 93/104/EG, Art. 6 der Richtlinie 2003/88/EG und Art. 4 lit. a) der Richtlinie 2002/15/EG). Indem § 3 ArbZG die werktägliche Arbeitszeit der Arbeitnehmer auf acht Stunden begrenzt und nur eine Erhöhung auf zehn Stunden erlaubt, geht die Vorschrift in ihrer Schutzwirkung über die Vorgaben der Richtlinien hinaus, die selbst nur wöchentliche Höchstarbeitszeiten notwendig verlangen, aber die Möglichkeit eröffnen, zusätzlich Anforderungen an die tägliche Höchstarbeitszeit festzulegen. Davon ging der Bundesgesetzgeber schon bei Erlass des Arbeitszeitgesetzes aus.

Vgl. BT-Drs. 12/5888, S. 19 f.

Auch bei der Umsetzung der Fahrpersonalrichtlinie war der Bundesgesetzgeber davon überzeugt, dass das Arbeitszeitgesetz seinerzeit bereits im Wesentlichen den Vorgaben der Fahrpersonalrichtlinie entsprach.

Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom 31.5.2006, BT-Drs. 16/1685, S. 12.

Diese Entstehungsgeschichte belegt, dass der Gesetzgeber in § 3 ArbZG durch seine grundsätzlichen Vorgaben für eine tägliche Höchstarbeitszeit über die unionsrechtlichen Mindestanforderungen bewusst hinausgegangen ist und hieran auch bei der Umsetzung der Fahrpersonalrichtlinie nichts Grundlegendes ändern wollte. Der überkommene allgemeine Grundsatz zur täglichen Höchstarbeitszeit nach § 3 ArbZG wird auch nach dem Gesetzeswortlaut nicht für Fahrpersonal durch die Bestimmung zur wöchentlichen Arbeitszeit in § 21a Abs. 4 ArbZG verdrängt. Denn die Festlegung wöchentlicher Höchstarbeitszeiten in § 21a Abs. 4 ArbZG stellt im Verhältnis zur Festlegung täglicher Höchstarbeitszeiten in § 3 ArbZG keine abweichende Regelung im Sinne von § 21a Abs. 1 Satz 1 ArbZG dar. Beide Vorschriften gewähren mit unterschiedlichen Bezugsgrößen (werktäglich/wöchentlich) jeweils anders den Schutz der Arbeitnehmer, ergänzen sich dadurch und weichen schon deshalb nicht voneinander ab.

Auch nach dem erklärten Willen des Gesetzgebers sollten sich die beiden Vorschriften ergänzen.

Vgl. BT-Drs. 16/1685, S. 13; VG Hamburg, Urteil vom 12.3.2015 ‒ 17 K 3507/14 ‒, juris, Rn. 34 ff.; davon abweichend der Sache nach von einer spezielleren Regelung in § 21a Abs. 4 ArbZG ausgehend: BAG, Urteil vom 18.4.2012 ‒ 5 AZR 195/11 ‒, NJW 2012, 2461 = juris, Rn. 21.

Der Gesetzgeber hat die beabsichtigte ergänzende Anwendung beider Vorschriften auch an anderer Stelle als in § 21a Abs. 1 Satz 1 ArbZG im Gesetzeswortlaut eindeutig zum Ausdruck gebracht: Nach § 21a Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 ArbZG kann in einem Tarifvertrag oder auf Grund eines Tarifvertrags in einer Betriebs- oder Dienstvereinbarung zugelassen werden, abweichend von Abs. 4 sowie den §§ 3 und 6 Abs. 2 die Arbeitszeit festzulegen, wenn objektive, technische oder arbeitszeitorganisatorische Gründe vorliegen. Die hier vorgesehenen Abweichungen von § 3 ArbZG durch die Tarifvertragsparteien setzen die grundsätzliche Geltung dieser Vorschrift neben § 21a Abs. 4 ArbZG voraus.

Die vom nationalen Gesetzgeber mithin vorgesehene ergänzende Anwendung und Beachtung der Vorgaben beider Vorschriften erhöht den Schutz der Arbeitnehmer bezogen auf die täglich höchstens zulässige Arbeitszeit. Ihr steht die durch die Fahrpersonalrichtlinie erfolgte Harmonisierung lediglich von Mindestschutzstandards, die auf die wöchentliche Höchstarbeitszeit bezogen sind, nicht entgegen.

Verfassungsrechtliche Bedenken mit Blick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG bestehen nicht. Selbständige Kraftfahrer unterliegen keinen vergleichbaren Bindungen. Dadurch, dass mit den beiden Vorschriften ausschließlich Arbeitgeber abhängig beschäftigter Kraftfahrer in die Pflicht genommen werden, ist der besonderen Abhängigkeit des Arbeitnehmers vom Weisungsrecht des Arbeitgebers Rechnung getragen, die bei selbständigen Kraftfahrern nicht besteht.

Schließlich widerspricht die ergänzende Anwendung beider Vorschriften nicht der einem besonderen Gemeinwohlinteresse entsprechenden Betätigung der Klägerin. Wie bereits oben ausgeführt (I. 3.), ist schon nicht ausreichend dargelegt oder ersichtlich, dass die Klägerin ihren Betrieb nur dann aufrechterhalten könnte, wenn ihre Fahrer keinen oder lediglich den Arbeitszeitbegrenzungen aus § 21a Abs. 4 ArbZG unterlägen. Abgesehen davon stehen sich mit dem durch die Beseitigung von Tierkörperresten verfolgten Gemeinwohlinteresse der Gefahrbeseitigung und Seuchenhygiene und dem durch die Arbeitszeitbegrenzung von Kraftfahrern verfolgten Gemeinwohlinteresse des Arbeitsschutzes und der Sicherheit des Straßenverkehrs zwei gleichgewichtige Interessen gegenüber. Dass von § 3 ArbZG abweichende Regelungen den wirtschaftlichen Interessen der Klägerin an der effektiven Ausnutzung von Arbeitskapazitäten entsprechen mögen, ist unbeachtlich, solange von den gesetzlichen Abweichungsmöglichkeiten nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 ArbZG und § 21a Abs. 6 ArbZG durch Tarifvertrag oder Betriebsvereinbarung kein Gebrauch gemacht worden ist. Dafür ist hier nichts ersichtlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Zulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Ein grundsätzlicher Klärungsbedarf ergibt sich daraus, dass das Bundesarbeitsgericht abweichend vom Regelungswillen des Gesetzgebers davon ausgegangen ist, dass § 21a Abs. 4 ArbZG eine gegenüber § 3 ArbZG speziellere Regelung enthält und die allgemeinen Vorgaben zur täglichen Arbeitszeit in seinem Anwendungsbereich verdrängt.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2019/4_A_1334_17_Urteil_20191010.html - DE:OVGNRW:2019:1010.4A1334.17.00

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