Verwaltungsgericht Düsseldorf v. 02.04.2019: Zur Qualifizierung des Abschleppunternehmers als Verwaltungshelfer bei der Ausstellung eines Leistungs- und Gebührenbescheides

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf (Urteil vom 02.04.2019 - 14 K 7088/18) hat entschieden:

Das Handeln eines Abschleppunternehmers, der lediglich als Verwaltungshelfer für die Behörde tätig wird, ist dieser in vollem Umfang zuzurechnen. Eine zulässige Verwaltungshilfe liegt vor, wenn der Verwaltungshelfer nicht selbstständig handelt, sondern seine Tätigkeit sich auf die Vorbereitung, Unterstützung oder rein tatsächliche Durchführung der Verwaltungsaufgabe im Auftrag und nach Weisung der Behörde beschränkt. Hierfür bedarf es keiner gesetzlichen Grundlage, da der Verwaltungshelfer keine Hoheitsgewalt ausübt und die alleinige Entscheidungskompetenz bei der Behörde verbleibt.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Streitwert Verwaltung
und
Streitwert Verwaltung

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils beizutreibenden Betrages abwenden, soweit nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Gründe:

Aufgrund des entsprechenden Einverständnisses der Klägerin und der Beklagten konnte das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Die zulässige Klage hat keinen Erfolg.

Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthaft. Danach kann durch Klage die Aufhebung eines Verwaltungsaktes begehrt werden. Nach § 35 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Demnach ist Voraussetzung, dass es sich vorliegend um eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde handelt, d.h. eine Maßnahme, die von einer Behörde in ihrer Eigenschaft als Trägerin öffentlicher Verwaltung getroffen wird oder ihr zumindest zuzurechnen ist.

Der hier in Rede stehende Bescheid ist als Maßnahme einer Behörde, nämlich der Beklagten, anzusehen. Zwar hat vorliegend der Abschleppunternehmer bzw. dessen Mitarbeiter die einzelnen Beträge (Abschleppkosten und Verwaltungsgebühren) in den Bescheid eingetragen. Dieses Handeln ist jedoch in vollem Umfang der Behörde zuzurechnen, weil der Abschleppunternehmer lediglich als Verwaltungshelfer für die Behörde tätig geworden ist. Zwar sind Behörden regelmäßig zur Erfüllung ihrer Aufgaben in Selbstorganschaft verpflichtet und nicht befugt, behördenexternen Stellen die Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten im Namen der Behörde zu erteilen.

Allerdings können auch Privatpersonen unter bestimmten Voraussetzungen mit der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben betraut werden. Neben der Möglichkeit der Aufgabenübertragung im Wege einer Beleihung, die hier von vornherein nicht in Betracht kommt, weil das Abschleppunternehmen den streitgegenständlichen Bescheid nicht im eigenen Namen erlassen hat, kann dies insbesondere durch Einschaltung eines Verwaltungshelfers geschehen. Eine in diesem Sinne zulässige Verwaltungshilfe liegt dann vor, wenn der Verwaltungshelfer nicht selbstständig handelt, sich seine Tätigkeit also auf die Vorbereitung, Unterstützung oder rein tatsächliche Durchführung der Verwaltungsaufgabe im Auftrag und nach Weisung der Behörde beschränkt. In diesem Rahmen üben Verwaltungshelfer keine Hoheitsgewalt aus, sondern operieren nur im Verwaltungsbinnenbereich, indem sie private Dienstleistungen gegenüber der Verwaltung erbringen. Da die zulässige Verwaltungshilfe weder die Organisationsstruktur noch die Aufgabenträgerschaft verändert, bedarf es für die Einschaltung privater Dritter als Verwaltungshelfer keiner gesetzlichen Grundlage. Der Verwaltungshelfer wird - ohne eigene Entscheidungskompetenz - nur als verlängerter Arm der Verwaltungsbehörde tätig; er nimmt nur Hilfstätigkeiten im Auftrag und nach Weisung der Behörde wahr.

Die Ausfertigung des hier vorliegenden Bescheides durch den Abschleppunternehmer ist vor diesem Hintergrund als reine Hilfstätigkeit zu qualifizieren. Die Behörde hat dem Abschleppunternehmer vorgegeben, welche Beträge im Einzelfall einzutragen sind, woran der Abschleppunternehmer sich ohne eigene Entscheidungskompetenz zu halten hat. Vielmehr verbleibt die alleinige Entscheidungskompetenz bei der Behörde, die ihre Entscheidung bereits vorab getroffen hat. So haben die Mitarbeiter der Beklagten, die die Abschleppmaßnahme veranlasst haben, alle wesentlichen Voraussetzungen für den Erlass des hier in Rede stehenden Leistungs- und Gebührenbescheides geprüft und im Abschlepp-Bericht festgehalten. Hieraus ist ersichtlich, dass allein die Behörde demnach den vorliegenden Rechtsverstoß festgestellt und das Ermessen, ob das Fahrzeug abgeschleppt werden soll, ausgeübt hat. Darüber hinaus hat die Behörde auch die hierfür zu erhebenden Gebührensätze im Voraus und im Einzelnen festgelegt. Der Abschleppunternehmer prüft daher keine rechtlichen Tatbestände und übt auch kein Ermessen aus, sondern trägt lediglich den Namen des Pflichtigen - der sich aus dem Abschleppbericht ergibt - und die einzelnen Gebührenbeträge nach Weisung der Behörde ein. Dies ist als bloße Hilfstätigkeit anzusehen.

Vgl. zu der Frage "Abschleppunternehmer als Verwaltungshelfer" auch BGH, Urteil vom 26. Januar 2006 - I ZR 83 / 03 - sowie die ständige Rechtsprechung des erkennenden Gerichts, z.B. VG Düsseldorf, Urteil vom 26. September 2011 - 14 K 3895/11 - m.w.N.; so im Ergebnis auch: OVG NRW, Beschluss vom 30. April 2003 - 5 A 4466/01 -, juris, wonach für die Fälligkeit der behördlichen Forderung nicht einmal die vorherige Festsetzung der Kosten durch Leistungsbescheid vorausgesetzt wird.

Nach alledem ist der von dem Abschleppunternehmer der Klägerin ausgehändigte Leistungs- und Gebührenbescheid vom 30. Juli 2018 als Maßnahme einer Behörde zu qualifizieren. Damit lag ein die Klägerin belastender Verwaltungsakt vor, gegen den die Anfechtungsklage als statthafte Klageart gegeben ist.

Dieser Leistungs- und Gebührenbescheid vom 30. Juli 2018 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Der Bescheid der Beklagten findet seine Rechtsgrundlage in § 77 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes NRW (VwVG NRW) und § 20 Abs. 2 Nr. 8 der Ausführungsverordnung zum VwVG vom 08.12.2009 i.V.m. § 24 Nr. 13 des OBG NRW i.V.m. § 46 Abs. 3 Satz 1 des Polizeigesetzes NRW (PolG NRW). Hiernach hat der Ordnungspflichtige die durch eine rechtmäßige Sicherstellung entstandenen Kosten zu ersetzen.

Die Sicherstellung war hier rechtmäßig. Die in § 14 OBG NRW als Voraussetzung des ordnungsbehördlichen Einschreitens verlangte gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Sicherheit bestand vorliegend. Im Zeitpunkt des Einschreitens der Beklagten bestand hier eine Verletzung der öffentlichen Sicherheit, denn das Fahrzeug der Klägerin war ausweislich der vorgelegten Fotos entgegen dem Zeichen 241 auf einem Geh- und Radweg geparkt. Diese Fläche ist durch das Verkehrszeichen ausdrücklich nur Radfahrern und Fußgängern zugewiesen. Damit wird das Verkehrszeichen für die anderen Fahrzeuge zum Verbotszeichen,

vgl.: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 45. Aufl., 2019, § 12, Rdnr. 57.

Es kann dahinstehen, ob das Verkehrszeichen 241 hier rechtmäßig ist oder ob eventuell eher das Verkehrszeichen 240 ("Gemeinsamer Geh- und Radweg") den tatsächlichen Gegebenheiten entspräche. Denn Verkehrszeichen sind solange zu beachten, wie sie wirksam sind. Gemäß § 43 Abs. 2 VwVfG bleibt ein Verwaltungsakt - sofern er nicht nichtig und damit per se unwirksam ist (§ 43 Abs. 3 VwVfG) - wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Auch eine bloße Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes berührt seine Wirksamkeit demzufolge nicht,

Das Einschreiten der Beklagten war verhältnismäßig. Es war geeignet, den Parkverstoß zu beseitigen. Die Abschleppmaßnahme war auch erforderlich. Ein milderes, gleich geeignetes Mittel, den Parkverstoß zu beseitigen, bestand nicht. Insbesondere ist die Behörde grundsätzlich nicht verpflichtet, vor Beauftragung eines Abschleppunternehmers Ermittlungen über den Aufenthaltsort des Halters oder Fahrers des verbotswidrig geparkten Fahrzeugs anzustellen, um diesen aufzufordern, sein Fahrzeug zu entfernen. Hat sich der Fahrer von dem verbotswidrig geparkten Fahrzeug entfernt und steht er nicht unmittelbar wie jemand, der sich in Ruf- oder Sichtweite seines Fahrzeugs aufhält, zur Verfügung, sind grundsätzlich keine Ermittlungen nach dem Verbleib des Verantwortlichen veranlasst, weil deren Erfolg zweifelhaft ist und zu nicht abzusehenden weiteren Verzögerungen führt,

Das Abschleppen verbotswidrig abgestellter Fahrzeuge ist jedenfalls dann regelmäßig geboten, wenn sie andere Verkehrsteilnehmer behindern. Eine derartige Behinderung ist bereits dann gegeben, wenn Verkehrsflächen in ihrer Funktion beeinträchtigt sind.

Eine derartige Funktionsbeeinträchtigung war vorliegend gegeben. Der Geh- und Radweg dient den Erholungssuchenden als sicherer Bereich, um sich zu bewegen, ohne auf die Straße ausweichen zu müssen. Diese Funktion der Verkehrsfläche hat die Klägerin durch ihr verbotswidrig abgestelltes Fahrzeug beeinträchtigt. Der PKW der Klägerin stand ausweislich der Fotos und des Abschlepp-Protokolls in einer Weise auf dem Geh- und Radweg, dass lediglich eine Restbreite von 1,30 m verblieb. Die Funktionsfähigkeit des Geh- und Radwegs war dadurch nicht mehr gewährleistet, da Fußgänger und Radfahrer diesen Bereich jedenfalls nicht ohne Erschwernisse passieren konnten.

Darüber hinaus genügt die Abschleppmaßnahme auch deshalb dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, weil von dem verbotswidrig abgestellten Fahrzeug der Klägerin unter Berücksichtigung generalpräventiver Gesichtspunkte,

eine negative Vorbildwirkung für andere Kraftfahrer ausgehen konnte. Das Abstellen des Fahrzeuges auf dem Geh- und Radweg könnte andere Autofahrer zu ähnlich verbotswidrigem Verhalten veranlassen, wenn bei ihnen der Eindruck entstünde, dass gegen derartige Falschparker keinerlei Maßnahmen ergriffen werden. Diese negative Vorbildwirkung wird anschaulich durch die seitens der Klägerin vorgelegten Fotos belegt.

Die Kosten der rechtmäßig eingeleiteten Abschleppmaßnahme wurden mithin rechtsfehlerfrei der Klägerin als Verhaltens- und Zustandsstörer auferlegt, da sie durch ihr Handeln einen Rechtsverstoß und damit eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit herbeigeführt hat und somit als Kostenschuldnerin im Sinne von § 77 Abs. 1 VwVG NRW anzusehen ist.

Gegen die Verwaltungsgebühr bestehen weder dem Grunde noch der Höhe nach rechtliche Bedenken. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 77 VwVG NRW i.V.m. § 15 Abs. 1 Nr. 7 VO VwVG NRW i.V.m. § 24 Nr. 13 OBG NRW und § 46 Abs. 1 und 3 PolG NRW. Nach diesen Bestimmungen kann die Ordnungsbehörde als Vollstreckungsgläubigerin von dem Pflichtigen für das Abschleppen eines zugelassenen Kraftfahrzeugs eine Verwaltungsgebühr erheben. Die gesetzlichen Vorgaben der Gebührenfestsetzung sind eingehalten. Nach § 77 Abs. 2 Satz 6 VwVG NW sind die Gebühren für die Sicherstellung und Verwahrung entweder durch feste Sätze oder - wie in der VO VwVG NRW geschehen - durch Rahmensätze zu bestimmen. Da die Anwendung des Verwaltungszwangs für den Betroffenen in der Regel keinen Vorteil mit sich bringt, orientieren sich die Rahmensätze gemäß § 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NW abweichend von der sonst im Gebührenrecht geltenden Vorteilsausgleichung an dem durchschnittlichen Verwaltungsaufwand.

Die Beklagte ist diesen gesetzlichen Vorgaben gefolgt. Sie hat die Verwaltungsgebühr vorliegend in Höhe von 87,17 Euro angesetzt. Dies ist nicht zu beanstanden. Die Beklagte liegt damit im Bereich des zulässigen Rahmens von 25,00 bis 150,00 Euro.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Der Antrag kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV) eingereicht werden.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.

Die Berufung ist nur zuzulassen,

1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.

Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.

Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz - RDGEG -).

Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 264,78 Euro festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 3 GKG erfolgt.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.

Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_duesseldorf/j2019/14_K_7088_18_Urteil_20190402.html - DE:VGD:2019:0402.14K7088.18.00

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