Verwaltungsgericht Köln v. 18.03.2019: Klagebefugnis des ÖPNV-Aufgabenträgers gegen eigenwirtschaftliche Linienverkehrsgenehmigung bei fehlender Dauerhaftigkeit des Betriebs

Das Verwaltungsgericht Köln (Urteil vom 18.03.2019 - 18 K 11690/16) hat entschieden:

Die Planungs- und Sicherstellungsaufgabe der ÖPNV-Aufgabenträger nach § 1 RegG, § 8 Abs. 3 PBefG, § 8a PBefG und § 3 ÖPNVG NRW entfaltet eine drittschützende Wirkung, die die Klagebefugnis gegen die Erteilung einer eigenwirtschaftlichen Linienverkehrsgenehmigung eröffnet, wenn der dauerhafte eigenwirtschaftliche Betrieb entgegen § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG nicht sichergestellt ist. Die Dauerhaftigkeit des Verkehrs stellt ein sonstiges öffentliches Verkehrsinteresse im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG dar.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Die Berufung wird zugelassen.

Gründe:

Der Kläger wendet sich gegen die der Beigeladenen erteilte Genehmigung zum Betrieb eines Linienverkehrs für die Linie O. 0 von M. -X. nach M. -C. für den Zeitraum vom 16.12.2016 bis zum 15.12.2026.

Der Kläger ist Aufgabenträger für die ÖPNV-Dienstleistungen im Kreisgebiet und damit zuständig für die Planung, Organisation und Ausgestaltung des ÖPNV.

Die Beigeladene war bereits in den Jahren 2006 bis 2014 Inhaberin der betreffenden Linienverkehrsgenehmigung, die in dieser Zeit gemeinwirtschaftlich betrieben wurde. Der Kläger und die Stadt M1. schlossen mit der Beigeladenen zeitlich aufeinanderfolgende Verkehrsdurchführungsverträge. In den Verträgen wurde auch die Zahlung jährlicher Ausgleichszahlungen an die Beigeladene geregelt, die die Beigeladene für die Erbringung der Verkehrsleistungen u.a. auch auf der Linie P. . 0 erhielt. Die Erstattungsleistungen betrugen in den Jahren 2007 bis 2014 jährlich zwischen 854.000 € und 995.000 €. Seit dem Jahr 2008 erhielt die Beigeladene zusätzlich von der L. Verkehrsbetriebe AG Erstattungszahlungen.

Im Dezember 2014 schlossen der Kläger, die Stadt M1. und die Beigeladene einen zweiten Verkehrsdurchführungsvertrag über die Erbringung des Linienverkehrs mit einer Laufzeit bis zum 12.12.2016. Der Vertrag wurde im Wege der Direktvergabe als Notmaßnahme gemäß Art. 5 Abs. 5 Satz 1 und 2 VO (EG) 1370/2007 an die Beigeladene vergeben. Diesen zweiten Verkehrsdurchführungsvertrag erklärte das OLG Düsseldorf mit Beschluss vom 23.12.2015 - VII-Verg 34/15 - für unwirksam. Aus diesem Grund erhielt die Beigeladene im Jahr 2016 keine Ausgleichszahlungen von dem Kläger und der Stadt M1. . Am 22.2.2016 stellte die Beigeladene für die Restlaufzeit der ihr erteilten Genehmigungen einen Antrag auf (teilweise) Entbindung von der Betriebspflicht gemäß § 21 Abs. 4 PBefG.

Schon zuvor, am 8.12.2015, beantragte die Beigeladene bei der Beklagten die Erteilung einer eigenwirtschaftlichen Genehmigung für die Linie O. . 0 für den Zeitraum vom 16.12.2016 bis zum 15.12.2026. In der Folgezeit äußerten u.a. die Aufgabenträger im Einzelnen näher begründete Bedenken dagegen, dass die Beigeladene den Linienverkehr dauerhaft eigenwirtschaftlich erbringen könne. Die Beklagte teilte daraufhin mit, dass sie aufgrund der im Anhörungsverfahren vorgebrachten Einwendungen der Aufgabenträger beabsichtige, den Antrag abzulehnen. Mit Schreiben vom 27.5.2016 überreichte die Beigeladene eine Kalkulation der X1. Unternehmensberatung.

Mit Bescheid vom 3.6.2016 lehnte die Beklagte den Antrag der Beigeladenen auf Erteilung der Genehmigung für einen Linienverkehr nach § 42 PBefG für die Linie O. . 0 ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Es sei nicht ausreichend nachgewiesen, dass die Beigeladene die Verkehrsleistungen eigenwirtschaftlich erbringen könne. Da die Beigeladene seit 2014 erkläre, dass sie die Linie O. . 0 mit den Erlösen aus dem VRS-Tarif nicht mehr betreiben könne und sie vorübergehend einen finanziellen Ausgleich durch die Aufgabenträger im Rahmen eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages erhalten habe und sie nach Wegfall dieser Zahlungen durch die Aufgabenträger noch im Februar des Jahres Anträge auf Entbindung der Betriebspflicht für die Linie O. . 0 und auf Teil-Entbindungen der Betriebspflicht bei anderen Linien gestellt habe, bestünden erhebliche Zweifel, dass die Beigeladene nunmehr für die Dauer von zehn Jahren diese Leistung eigenwirtschaftlich ohne einen weiteren finanziellen Ausgleich erbringen könne. Zwar werde der VRS-Tarif fast jährlich mit einer gewissen Preissteigerung genehmigt, diese Anpassung des Tarifs reiche aber keinesfalls aus, um die von der Beigeladenen im Rahmen des öffentlichen Dienstleistungsauftrages erhaltenen Beträge zu kompensieren. In der wirtschaftlichen Prognose werde vornehmlich auf die Restrukturierung des Verkehrsunternehmens verwiesen. Es würden bestimmte Maßnahmen beschrieben, wie z.B. eine Reduzierung des Personals, konkrete Zahlen zu dem Einsparpotenzial seien bei den Positionen jedoch nicht angegeben. Im Ergebnis blieben die Bedenken, die auch von den Aufgabenträgern in ihren Stellungnahmen vorgetragen worden seien, bestehen.

Hiergegen erhob die Beigeladene am 6.7.2016 Widerspruch und beantragte, ihr eine einstweilige Erlaubnis für die Zeit vom 16.12.2016 bis zum 15.6.2017 zu erteilen. Mit E-Mail vom 25.8.2016 nahm die Beigeladene ihre Anträge auf (Teil-) Betriebspflichtentbindung zurück. Sie legte ferner eine Eigenwirtschaftlichkeitsbestätigung vom 29.9 und 30.9.2016 vor.

Die Beklagte erließ zunächst unter dem 27.10.2016 einen Abhilfe- und Genehmigungsbescheid mit zwei Nebenbestimmungen, gegen den die Beigeladene Widerspruch einlegte.

Mit Abhilfe- und Genehmigungsbescheid vom 14.11.2016 hob die Beklagte den Abhilfe- und Genehmigungsbescheid vom 27.10.2016 auf und erteilte der Beigeladenen die vom 16.12.2016 bis zum 15.12.2026 befristete Genehmigung zum Weiterbetrieb eines Linienverkehrs für die Linie O. . 0 von M. -X. nach M. -C. und strich die im Abhilfe- und Genehmigungsbescheid vom 27.10.2016 enthaltene Nebenbestimmung Nr. 2. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Aufgrund der Höhe der in der Vergangenheit von den Aufgabenträgern an die Beigeladene geleisteten Zahlungen und wegen des im letzten Jahr zunächst gestellten Teil-Entbindungsantrages von der Betriebspflicht hätten zunächst erhebliche Zweifel bestanden, ob die Beigeladene den beantragten Linienverkehr für die Dauer der Genehmigungszeit tatsächlich eigenwirtschaftlich betreiben könne. Nachdem die Beigeladene den Teilentbindungsantrag unter Bezugnahme auf Einsparungen wegen der erfolgten Umstrukturierung des Verkehrsunternehmens zurückgenommen habe und nachdem sie überdies ausdrücklich bestätigt habe, dass sie den eigenwirtschaftlichen Antrag auch in Ansehung der in dem Schreiben vom 26.9.2016 aufgeführten Parameter aufrechterhalte, sei der Beigeladenen die beantragte Genehmigung erteilt worden.

Am 14.12.2016 hat der Kläger Klage erhoben.

Zur Begründung der Klage trägt der Kläger im Wesentlichen vor:

Als ÖPNV-Aufgabenträger sei er klagebefugt. Die Erteilung einer eigenwirtschaftlichen Linienverkehrsgenehmigung für einen Verkehr, dessen dauerhafter eigenwirtschaftlicher Betrieb entgegen § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG nicht sichergestellt sei, greife in unzulässiger Weise in Rechte des Aufgabenträgers ein. Denn dieser sei gemäß § 3 Abs. 1 ÖPNVG NRW für die Planung, Organisation und Ausgestaltung des ÖPNV und gemäß § 8 Abs. 3 PBefG i.V.m. § 1 RegG für die Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung im ÖPNV zuständig. Die Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung zähle zu den von Art. 28 Abs. 2 GG umfassten Aufgaben der kommunalen Selbstverwaltung.

Der Kläger werde durch rechtswidrige Maßnahmen der Genehmigungsbehörde in diesem verfassungsrechtlich geschützten und gesetzlich durch § 1 ReG, § 8 Abs. 3 und § 8 a PbefG sowie § 3 ÖPNVG ausgeformten Selbstverwaltungsrecht verletzt, soweit sich eine Maßnahme der Genehmigungsbehörde auf diese gesetzliche Aufgabe und die damit einhergehenden Befugnisse beziehe. Die Aufgabe der kommunalen Daseinsvorsorge im ÖPNV - also die Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung - sei mit eigenen gesetzlichen Rechten der Aufgabenträger, wie insbesondere der Planungsbefugnis nach § 8 Abs. 3 PBefG und der Bestellerkompetenz nach § 8 Abs. 3 PBefG i.V.m. VO (EG) Nr. 1370/2007 und mit Pflichten der Aufgabenträger verbunden. Durch die rechtswidrige Erteilung einer eigenwirtschaftlichen Genehmigung würden diese Rechte missachtet, da hierdurch z.B. die Möglichkeit, durch Ausschreibung den günstigsten Unternehmer zu finden, verhindert werde.

Von der in § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG i.V.m. der in § 1 RegG, § 8 Abs. 3 PBefG, § 8a PBefG, § 3 ÖPNVG NRW normierten Planungs- und Sicherstellungsaufgabe der Aufgabenträger gehe eine die Klagebefugnis eröffnende, drittschützende Wirkung aus. Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung stelle die Dauerhaftigkeit des Verkehrs ein sonstiges öffentliches Verkehrsinteresse im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG dar. Das folge unmittelbar aus dem Sinn und Zweck des öffentlichen Personennahverkehrs, für die Bevölkerung eine ausreichende Verkehrsbedienung im Nahbereich sicherzustellen. Die Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung im Nahbereich obliege den Aufgabenträgern. Die Erfüllung dieser Sicherstellungsaufgabe werde bei Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung für einen Verkehr, dessen dauerhafter eigenwirtschaftlicher Betrieb nicht sichergestellt sei, unterlaufen. Dies stehe zudem der Mitwirkungspflicht der Genehmigungsbehörde gemäß § 8 Abs. 3 a PBefG entgegen.

Bestünden - wie vorliegend - konkrete Anhaltspunkte dafür, dass ein Verkehr nicht dauerhaft eigenwirtschaftlich betrieben werden könne, dürfe er aufgrund des zwingenden Versagungsgrundes des § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 PBefG nicht genehmigt werden. Der Aufgabenträger könnte sodann die ihm obliegende Aufgabe der Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung durch die Bestellung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsdienste gemäß § 8a PBefG i.V.m. § 3 Abs. 2 ÖPNVG NRW erfüllen. Verneinte man eine Klagebefugnis des Aufgabenträgers, könnte jeder eigenwirtschaftliche Antragsteller eine Initiative des Aufgabenträgers verhindern, selbst wenn er den beantragten Verkehr nicht dauerhaft eigenwirtschaftlich bedienen könnte. Die Aufgabenträger wären mithin auf Klagen von Mitbewerbern angewiesen, um ihrer ureigenen Planungs- und Sicherstellungsaufgabe nachkommen zu können.

Die Bestellung eines gemeinwirtschaftlichen Verkehrs könne nur gegenüber einem wirklich dauerhaft eigenwirtschaftlich erbringbaren Verkehr nachrangig sein. Der Vorrang einer eigenwirtschaftlichen Verkehrsbedienung komme dann nicht zum Tragen, wenn eine eigenwirtschaftliche Genehmigung wegen der Beeinträchtigung öffentlicher Verkehrsinteressen versagt werden müsse.

Bei einer Ablehnung der Klagebefugnis wäre der Aufgabenträger gezwungen, einen Verkehr hinzunehmen, dessen Ausgestaltung er nicht lenken könne und bei dem die konkrete Gefahr bestehe, dass dieser Verkehr nicht dauerhaft eigenwirtschaftlich erbringbar sei, wodurch die dem Aufgabenträger obliegende Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung konkret gefährdet werde. Der Kläger werde durch die Genehmigungserteilung gehindert, den nicht dauerhaft eigenwirtschaftlich erbringbaren und damit defizitären Verkehr auf gemeinwirtschaftlicher Basis sicherzustellen.

Die Genehmigung verletze den Kläger auch in seiner durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Finanzhoheit. Zum einen könne der Kläger als Aufgabenträger keinen gemeinwirtschaftlichen Verkehr mehr bestellen. Zum anderen bestehe die konkrete Gefahr, dass die Beigeladene aus wirtschaftlichen Gründen eine Entbindung von der Betriebspflicht beantrage und damit eine Notdirektvergabe erforderlich werde. Eine solche Notdirektvergabe verursache erheblich höhere Kosten als die reguläre Bestellung eines gemeinwirtschaftlichen Verkehrs. Sei eine Notdirektvergabe bereits im Genehmigungsverfahren aufgrund konkreter, ernsthafter Zweifel an der Eigenwirtschaftlichkeit absehbar, werde der Zweck von öffentlichem Personennahverkehr bereits durch die Genehmigungserteilung verfehlt. Überdies solle eine Notdirektvergabe nur im Ausnahmefall erfolgen.

Die Klage sei auch begründet. Die Genehmigung verstoße gegen § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 PBefG, da durch den genehmigten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt würden. Die fehlende dauerhafte Auskömmlichkeit eines Verkehrs stelle einen unbenannten zwingenden Versagungsgrund nach § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 PBefG dar. Es bestünden ernsthafte und erhebliche Zweifel daran, dass die Beigeladene die beantragten Verkehrsleistungen dauerhaft eigenwirtschaftlich erbringen könne. Diese Zweifel habe die Beigeladene im Genehmigungsverfahren trotz Nachfrage der Genehmigungsbehörde nicht ausgeräumt. Die vorgelegte X1. - Kalkulation sei nicht hinreichend aussagekräftig.

Der Kläger beantragt,

den Abhilfe- und Genehmigungsbescheid vom 14.11.2016 insoweit aufzuheben, als darin der Beigeladenen die Genehmigung zum Betrieb eines Linienverkehrs für die Linie O. . 0 von M. - X. nach M. - C. erteilt wird.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Zwar habe sie zunächst erhebliche Bedenken gehabt, ob die Beigeladene den beantragten Linienverkehr für die Dauer von zehn Jahren eigenwirtschaftlich werde erbringen können. Die ursprünglichen Bedenken habe die Beklagte letztlich zurückgestellt, nachdem sie die Beigeladene mit Schreiben vom 23.9.2016 mit den Gründen für die Bedenken konfrontiert und diese ausdrücklich um Bestätigung gebeten habe, dass sie auch unter den in dem Schreiben vom 23.9.2016 angeführten Voraussetzungen die Verkehre für die Dauer von zehn Jahren eigenwirtschaftlich werde betreiben können. Dies habe die Beigeladene bestätigt. Hinzu komme, dass die Beigeladene ihre Betriebspflichtentbindungsanträge zurückgezogen habe. Ein weiterer Grund für die Wiedererteilung der Konzession sei die Tatsache, dass der Beigeladenen nach Erteilung der Linienkonzessionen die Betriebspflicht obliege. Auch habe sich für die Beklagte im November 2016 die Frage gestellt, wie nach Auslaufen der Konzession im Dezember 2016 die Linie O. . 0 hätte weiterbetrieben werden können. Die Beigeladene bediene die Linie im Übrigen nunmehr schon seit Februar 2016 eigenwirtschaftlich.

Die Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beigeladene führt im Wesentlichen aus: Es fehle bereits die erforderliche Klagebefugnis des Klägers. Diese setze voraus, dass der Kläger hinreichend substantiiert Tatsachen vortrage, die es zumindest als möglich erscheinen ließen, dass er durch die Entscheidung in einem subjektiv öffentlichen Recht verletzt werde. Daran fehle es, wenn Rechte des Klägers unter Zugrundelegung des Klagevorbringens offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein könnten.

Art. 28 Abs. 2 GG schütze den Kläger nicht vor einem eventuell rechtswidrigen Einzelakt der Beklagten als Genehmigungsbehörde. Der Kläger sei nicht vom Drittschutz des § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG erfasst. Die höchstrichterliche Rechtsprechung habe den drittschützenden Charakter dieser Norm zu Gunsten des Konkurrenten anerkannt, der eine einem anderen Verkehrsunternehmen erteilte Genehmigung angreife. Hier klage indes kein Konkurrent der Beigeladenen, sondern der Aufgabenträger. Die in dieser Vorschrift geregelte Auskömmlichkeit sei in erster Linie ein Aspekt, der die Rechtskreise der Genehmigungsbehörde und der konkurrierenden Verkehrsunternehmen berühre. Der einzige Bezug zum Aufgabenträger bestehe darin, dass diesem die Planung, Organisation und Ausgestaltung des ÖPNV obliege. Der Aufgabenträger nehme diese Aufgabe unter anderen durch die Formulierung der Anforderungen an Umfang und Art des ÖPNV in einem Nahverkehrsplan wahr, vergleiche § 8 Abs. 3 S. 2 PBefG. Weiterhin sei er zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung befugt, gemäß § 8 a Abs. 1 PBefG allgemeine Vorschriften zu erlassen oder öffentliche Dienstleistungsaufträge zu vergeben. Letzteres gelte aber nur für den Fall, dass eine eigenwirtschaftliche Verkehrsbedienung nicht möglich sei. Die Entscheidung darüber, ob dies der Fall sei, habe der Gesetzgeber einer anderen Stelle zugewiesen, nämlich der Genehmigungsbehörde. Wenn diese die Genehmigung erteile, bedeute dies nicht, dass der Verkehr damit im Auftrag des Aufgabenträgers erfolge, auch wenn dieser für die Sicherung der Verkehrsbedienung zuständig sei.

Das Recht auf kommunale Selbstverwaltung sei durch die Aufgabenzuteilung und Zuweisung des Personenbeförderungsgesetzes konkretisiert worden. Nach der gesetzlichen Konstruktion könnten die Entscheidungen der Genehmigungsbehörde nicht in das Recht auf kommunale Selbstverwaltung eingreifen. Die Genehmigungsbehörde und der Aufgabenträger seien zwei klar voneinander abgegrenzte Organe mit jeweils eigenen Zuständigkeitsbereichen. Bei der Planungsbefugnis nach § 8 Abs. 3 PBefG sowie bei der Bestellerkompetenz nach § 8a Abs. 3 i.V.m. VO (EG) 1370/2007 und § 3 Abs. 2 ÖPNVG NRW handele es sich um Angelegenheiten der Selbstverwaltung. Die Genehmigungsbehörde werde gemäß § 11 Abs. 1 PBefG von der Landesregierung bestimmt. Deren Entscheidung über die Genehmigung zähle nach der gesetzgeberischen Entscheidung nicht zum Aufgabenkreis der Selbstverwaltungsangelegenheiten. Mithin könne auch § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG, der objektive Genehmigungsvoraussetzungen normiere, nicht drittschützend zu Gunsten des Aufgabenträgers sein, um die Verwirklichung seines Selbstverwaltungsrechts aus Art. 28 Abs. 2 GG zu gewährleisten. Die Zuständigkeiten von Aufgabenträger und Genehmigungsbehörde ergänzten sich. Zunächst sei der Aufgabenträger mit der Planung und Vorbereitung des ÖPNV befasst und gebe der Genehmigungsbehörde dadurch Kriterien an die Hand, wonach sich das öffentliche Verkehrsinteresse im Sinne des § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 PBefG bemessen lasse. Die Genehmigungsbehörde übernehme anschließend die konkrete Umsetzung der Verkehrsplanung. Sie sei dazu berufen, die einzelnen Genehmigungsanträge zu bewerten und so eine Umsetzung des Plans zu bewerkstelligen. Nach der Genehmigung habe sie die Aufsicht über die Einhaltung der Anforderungen des Personenbeförderungsgesetzes und könne entsprechende Maßnahmen zur Einhaltung treffen. Bei der Prüfung der Genehmigungsfähigkeit sei der Aufgabenträger nicht beteiligt. Er werde nach § 14 Abs. 2 PBefG lediglich angehört, seine Stellungnahme müsse gemäß § 14 Abs. 4 PBefG - lediglich - berücksichtigt werden. Die Erteilung der Genehmigung liege außerhalb seines Aufgabengebietes. Die Entscheidung der Genehmigungsbehörde, selbst wenn sie rechtswidrig sein sollte, berühre nicht den Rechtskreis des Aufgabenträgers, da seine Zuständigkeit von der Genehmigungsbehörde in dieser Hinsicht vollkommen abgegrenzt sei. Gestehe man dem Aufgabenträger eine Klagebefugnis wegen des angeblichen Nichtvorliegens von Genehmigungsvoraussetzungen zu, würde dies im Ergebnis die gesetzliche Aufgabenzuordnung unterwandern.

Anders sei es, wenn das Einvernehmen des Selbstverwaltungsträgers erforderlich sei, wie z.B. im Falle des § 36 BauGB. Das Einvernehmen diene der Sicherung der kommunalen Selbstverwaltung im Sinne des Art. 28 Abs. 2 GG. Eine solche Zusammenarbeit zwischen Aufgabenträger und Genehmigungsbehörde sehe das Personenbeförderungsgesetz jedoch nur dann vor, wenn es um die Genehmigung von Anträgen gehe, die von einer Vorabbekanntmachung abwichen.

Die Finanzhoheit werde durch den Genehmigungsbescheid nicht betroffen. Durch die Finanzhoheit werde nur garantiert, dass den Kommunen das eigene Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben nicht aus der Hand genommen werde. Daraus folge kein Schutz jeder einzelnen vermögenswerten Rechtsposition. Die Finanzhoheit schütze den Selbstverwaltungsträger vor einer direkten Auferlegung finanzieller Lasten durch andere Hoheitsträger. Durch eine Notdirektvergabe werde die Finanzhoheit aber nicht betroffen. Denn eine solche würde der Kläger als Folge einer Betriebspflichtentbindung nach § 21 Abs. 4 PBefG seitens der Genehmigungsbehörde durchführen. Die Genehmigungsbehörde lege dem Aufgabenträger aber nicht selbst, unmittelbar und rechtsförmig finanzielle Lasten auf. Die Kosten zulasten des Aufgabenträgers erwüchsen diesem aus der gesetzlichen Aufgabenzuweisung aus § 8 Abs. 3 PBefG, § 1 Regulierungsgesetz, § 3 ÖPNV Gesetz NRW. Diese finanzielle Auffangfunktion des Aufgabenträgers sei in der gesetzlichen Konstruktion des Personenbeförderungsgesetzes von vornherein angelegt.

Zwar werde der Aufgabenträger durch die eigenwirtschaftliche Genehmigung von der Wahrnehmung seiner Bestellerkompetenz abgehalten. Dies geschehe aber letztlich zur Erfüllung der Haushaltsgrundsätze der Sparsamkeit und Effizienz der Verwendung von Mitteln, weil jedes eigenwirtschaftlich gefahrene Jahr dem öffentlichen Haushalt zugutekomme. Auch die Finanzhoheit als Ausfluss des Selbstverwaltungsrechts gelte im Rahmen der Gesetze. Die finanzielle Freiheit des Aufgabenträgers sei von vornherein durch die genannten Haushaltsgrundsätze begrenzt.

Dass Notdirektvergaben in jedem Fall teurer seien als andere Vergaben, habe der Kläger nicht substantiiert dargelegt. Überdies würde das vom Kläger unterstellte Szenario dessen Haushalt immer noch Belastungen ersparen, da der Verkehr wenigstens für einen gewissen Zeitraum eigenwirtschaftlich erbracht worden wäre. Überdies würde eine Notdirektvergabe nur für einen Übergangszeitraum erfolgen, bis ein ordentlicher gemeinwirtschaftlicher Verkehr ins Leben gerufen würde.

Die Klage sei auch unbegründet. Der Antrag sei auskömmlich kalkuliert. Das folge aus der vorgelegten Kalkulation der X1. Unternehmensberatung. Die Beigeladene habe einen intensiven Restrukturierungsprozess durchlaufen und dadurch ihre Kostenstruktur derart optimiert, dass die Verkehre in der Genehmigungsperiode eigenwirtschaftlich erbracht werden könnten.

Wegen des Sach- und Streitstands im Übrigen wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und auf die vorgelegten Verwaltungsvorgänge.

Die Klage ist unzulässig. Der Kläger verfügt nicht über die erforderliche Klagebefugnis.

Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist eine Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Verletzung eigener Rechte muss hiernach auf der Grundlage des Klagevorbringens möglich sein. Diese Möglichkeit ist auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können.

So liegt der Fall hier. Der Kläger legt keine Tatsachen dar, die es denkbar und möglich erscheinen lassen, dass er durch die angefochtene Linienverkehrsgenehmigung in einer eigenen, rechtlich geschützten Position beeinträchtigt wird. Der Kläger beruft sich im Wesentlichen darauf, dass er durch die Erteilung der eigenwirtschaftlichen Genehmigung in seinen Rechten als ÖPNV-Aufgabenträger und damit in seinem Recht auf kommunale Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG beeinträchtigt werde, da der dauerhafte eigenwirtschaftliche Betrieb der beantragten Linie entgegen § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG nicht sichergestellt sei, obwohl ein entsprechendes Verkehrsbedürfnis bestehe. Der Kläger ist durch die streitgegenständliche Linienverkehrsgenehmigung indes weder in seiner Planungshoheit als ÖPNV-Aufgabenträger verletzt noch wird dadurch in sein Recht auf Organisation des gemeinwirtschaftlichen Verkehrs eingegriffen, weil eine gemeinwirtschaftliche Verkehrsbedienung nach dem Willen des Gesetzgebers nur nachrangig in Betracht kommt. Durch den angefochtenen Verwaltungsakt wird der Kläger auch nicht in seiner Finanzhoheit verletzt, weil durch die betreffende Genehmigung als solche noch nicht in die Finanzhoheit eines ÖPNV-Aufgabenträgers eingegriffen wird.

Gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind solche, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben. Gemeint sind solche Bedürfnisse und Interessen, die den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen in der Gemeinde betreffen. Eine solche Angelegenheit ist grundsätzlich auch die (örtliche) Daseinsvorsorge.

Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie gilt allerdings nicht unbeschränkt, sondern sie wird im Rahmen der Gesetze gewährt. Dieser allgemeine Gesetzesvorbehalt bezieht sich sowohl auf den Umfang als auch auf die Art und Weise der Aufgabenerledigung.

Auch die Gemeindeverbände, also nach § 1 Abs. 2 KrO die Kreise, haben ein Selbstverwaltungsrecht, allerdings noch abgestufter, nämlich gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG nur im Rahmen des ihnen vom Gesetzgeber zugewiesenen Aufgabenbereichs.

Dass der ÖPNV eine Aufgabe der Daseinsvorsorge ist, vgl. § 1 RegG und § 1 Abs. 1 ÖPNVG NRW, und dass u.a. die Kreise und kreisfreien Städte dafür zuständig sind, vgl. § 3 Abs. 1 ÖPNVG NRW, ist unstreitig. Nach § 3 Abs. 1 Satz 3 ÖPNVG NRW führen die Aufgabenträger diese Aufgabe im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit als freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe durch. Allerdings sind die Aufgabenträger nicht allein wegen dieser grundsätzlichen Aufgabenzuweisung schon per se bei jeder Linienverkehrsgenehmigung in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG betroffen. Denn der ÖPNV findet seine nähere Ausgestaltung auch durch die Regelungen des Personenbeförderungsgesetzes, insbesondere durch die §§ 8, 8 a und 13 Abs. 2 a PBefG.

Nach § 8 Abs. 3 Satz 1 PBefG sind die von den Ländern benannten Behörden (Aufgabenträger) zuständig für die in § 1 RegG beschriebene Aufgabe der Daseinsvorsorge, nämlich die Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr. Der Aufgabenträger nimmt diese Aufgabe zunächst durch die Formulierung der Anforderungen an Umfang und Qualität des Verkehrsangebotes in einem Nahverkehrsplan wahr, § 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG.

Der Nahverkehrsplan ist das Instrument zur Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung. Er bildet den Rahmen für die Entwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs, § 8 Abs. 3 Satz 8 PBefG, ohne sämtliche Einzelheiten für die konkrete Ausgestaltung und Durchführung einzelner Linienverkehre oder Teile derselben sowie Struktur und Höhe der ÖPNV-Tarife enthalten zu müssen. Diese sind Kernelemente der unternehmerischen Eigenverantwortung der beteiligten Verkehrsunternehmen und von diesen in erster Linie unter wirtschaftlichen Aspekten festzulegen.

Vgl. BT-Drs. 12/6269, S. 143.

Die Genehmigungsbehörde hat den Nahverkehrsplan des Aufgabenträgers bei ihrer Aufgabenerfüllung zu berücksichtigen, § 8 Abs. 3 a PBefG. Steht der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang, ist die Genehmigungsbehörde jedoch nicht zwingend verpflichtet, die Genehmigung zu versagen, sondern ihr ist insoweit im Grundsatz ein Ermessen eingeräumt, § 13 Abs. 2 a Satz 1 PBefG. Übt die Genehmigungsbehörde das ihr insoweit eingeräumte Ermessen fehlerhaft zu Lasten des Aufgabenträgers aus, kann dieser die Genehmigung unter Berufung auf eine Verletzung seiner Selbstverwaltungsgarantie anfechten. Die im Nahverkehrsplan enthaltenen Vorgaben für eine Linienbündelung werden sogar durch einen zwingenden Versagungsgrund abgesichert, vgl. § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 d PBefG.

Derartige Eingriffe in die Planungsbefugnis des Aufgabenträgers stehen hier jedoch nicht im Raume. Dass die Beklagte konkrete Vorgaben des Nahverkehrsplans nicht berücksichtigt hat, ist weder vorgetragen noch sonst erkennbar.

Der Kläger ist auch nicht in seinem Recht auf gemeinwirtschaftliche Verkehrsbedienung nach § 8 a PBefG verletzt. Der Aufgabenträger ist zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung zwar auch gemäß § 8 a Abs. 1 PBefG befugt, allgemeine Vorschriften im Sinne des Art. 3 Abs. 2 und 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007 zu erlassen oder öffentliche Dienstleistungsaufträge nach Maßgabe von Art. 3 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1370/2007 zu erteilen. Dieses Initiativ- und Organisationsrecht des Aufgabenträgers gilt allerdings nur nachrangig, nämlich soweit eine ausreichende Verkehrsbedienung auf eigenwirtschaftlicher Grundlage nicht möglich ist. Die Sicherstellungsaufgabe der Aufgabenträger wird durch die gesetzgeberische Grundentscheidung, dem eigenwirtschaftlichen Verkehr den Vorrang einzuräumen, von vornherein eingeschränkt.

Möchte ein Unternehmer im ÖPNV einen Linienverkehr auf eigenes Risiko mit den ihm zur Verfügung stehenden Finanzmitteln betreiben, hat der Aufgabenträger die durch das PBefG näher ausgestalteten Mitwirkungsrechte. Herr des Genehmigungsverfahrens ist jedoch nicht der Aufgabenträger, sondern die von der Landesregierung gemäß § 11 Abs. 1 PBefG bestimmte Behörde. Vor der Entscheidung über die Genehmigung haben die Aufgabenträger zunächst das durch § 14 PBefG näher geregelte Stellungnahmerecht. Weitergehende Rechte sind ihnen vor allem bei Abweichungen von den in einer Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen eingeräumt, vgl. § 13 Abs. 2 a PBefG, oder bei wesentlichen Abweichungen vom bisherigen Verkehrsangebot, § 16 Abs. 3 PBefG. Auf eine Verletzung solcher konkreter Rechte beruft sich der Kläger jedoch nicht. Die von ihm konkret befürchteten Nachteile im Falle einer fehlenden Auskömmlichkeit des Verkehrs sind vielmehr als Ausfluss der gesetzgeberischen Grundentscheidung zugunsten des Vorrangs der Eigenwirtschaftlichkeit hinzunehmen. Sie sind Folge der gestuften Konstruktion für die Initiativen des Verkehrsunternehmers für eine eigenwirtschaftliche und des Aufgabenträgers für eine gemeinwirtschaftliche Verkehrsbedienung.

Der Kläger ist durch die Genehmigung eines - etwaig - nicht auskömmlichen Verkehrs auch nicht in seiner kommunalen Finanzhoheit verletzt. Finanzielle Lasten werden ihm durch die Genehmigung als solche nicht unmittelbar auferlegt. Eine eigenwirtschaftliche Verkehrsbedienung verringert vielmehr im Grundsatz die Kostenlast der Aufgabenträger. Eine etwa erforderliche Notdirektvergabe setzt das Hinzutreten eines weiteren Umstandes voraus, nämlich die Stellung eines Antrags auf Betriebspflichtentbindung. Schon deshalb fehlt es an einer möglichen unmittelbaren Rechtsverletzung des Klägers durch die erteilte Linienverkehrsgenehmigung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig, da diese einen Kostenantrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt hat, vgl. § 162 Abs. 3 i.V.m. § 154 Abs. 3 VwGO.

Die Kammer hat die Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil die hier entscheidungserhebliche Frage der Klagebefugnis der Aufgabenträger grundsätzliche Bedeutung hat.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu. Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen. Sie muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Statt in Schriftform kann die Einlegung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV) erfolgen.

Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt; sie muss einen bestimmten Antrag und die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe) enthalten.

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Die Berufungsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

20.000,00 €

festgesetzt.

Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für den Kläger ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.

Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV) erfolgen.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_koeln/j2019/18_K_11690_16_Urteil_20190318.html - DE:VGK:2019:0318.18K11690.16.00

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