Verwaltungsgericht Köln v. 18.03.2019: Zur Klagebefugnis von ÖPNV-Aufgabenträgern bei der Genehmigung eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs

Das Verwaltungsgericht Köln (Urteil vom 18.03.2019 - 18 K 11692/16) hat entschieden:

ÖPNV-Aufgabenträger verfügen nicht über die erforderliche Klagebefugnis gegen eine eigenwirtschaftliche Linienverkehrsgenehmigung, wenn sie nicht darlegen können, dass sie durch den Verwaltungsakt in eigenen, rechtlich geschützten Positionen verletzt werden. Sie sind weder in ihrer Planungshoheit noch in ihrem Recht auf Organisation des gemeinwirtschaftlichen Verkehrs oder ihrer Finanzhoheit verletzt, da eine gemeinwirtschaftliche Verkehrsbedienung nachrangig ist und der eigenwirtschaftliche Verkehr Vorrang hat.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen als Gesamtschuldner.

Die Berufung wird zugelassen.

Gründe:

Die Klage ist unzulässig. Die Kläger verfügen nicht über die erforderliche Klagebefugnis.

Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist eine Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Verletzung eigener Rechte muss hiernach auf der Grundlage des Klagevorbringens möglich sein. Diese Möglichkeit ist auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können.

So liegt der Fall hier. Die Kläger legen keine Tatsachen dar, die es denkbar und möglich erscheinen lassen, dass sie durch die angefochtene Linienverkehrsgenehmigung in einer eigenen, rechtlich geschützten Position beeinträchtigt werden. Die Kläger berufen sich im Wesentlichen darauf, dass sie durch die Erteilung der eigenwirtschaftlichen Genehmigung in ihren Rechten als ÖPNV-Aufgabenträger und damit in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG beeinträchtigt würden, da der dauerhafte eigenwirtschaftliche Betrieb der beantragten Linie entgegen § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG nicht sichergestellt sei, obwohl ein entsprechendes Verkehrsbedürfnis bestehe. Die Kläger sind durch die streitgegenständliche Linienverkehrsgenehmigung indes weder in ihrer Planungshoheit als ÖPNV-Aufgabenträger verletzt noch wird dadurch in ihr Recht auf Organisation des gemeinwirtschaftlichen Verkehrs eingegriffen, weil eine gemeinwirtschaftliche Verkehrsbedienung nach dem Willen des Gesetzgebers nur nachrangig in Betracht kommt. Durch den angefochtenen Verwaltungsakt werden die Kläger auch nicht in ihrer Finanzhoheit verletzt, weil durch die betreffende Genehmigung als solche noch nicht in die Finanzhoheit eines ÖPNV-Aufgabenträgers eingegriffen wird.

Gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind solche, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben. Gemeint sind solche Bedürfnisse und Interessen, die den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen in der Gemeinde betreffen. Eine solche Angelegenheit ist grundsätzlich auch die (örtliche) Daseinsvorsorge.

Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie gilt allerdings nicht unbeschränkt, sondern sie wird im Rahmen der Gesetze gewährt. Dieser allgemeine Gesetzesvorbehalt bezieht sich sowohl auf den Umfang als auch auf die Art und Weise der Aufgabenerledigung.

Auch die Gemeindeverbände, also nach § 1 Abs. 2 KrO die Kreise, haben ein Selbstverwaltungsrecht, allerdings noch abgestufter, nämlich gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG nur im Rahmen des ihnen vom Gesetzgeber zugewiesenen Aufgabenbereichs.

Dass der ÖPNV eine Aufgabe der Daseinsvorsorge ist, vgl. § 1 RegG und § 1 Abs. 1 ÖPNVG NRW, und dass u.a. die Kreise und kreisfreien Städte dafür zuständig sind, vgl. § 3 Abs. 1 ÖPNVG NRW, ist unstreitig. Nach § 3 Abs. 1 Satz 3 ÖPNVG NRW führen die Aufgabenträger diese Aufgabe im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit als freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe durch. Allerdings sind die Aufgabenträger nicht allein wegen dieser grundsätzlichen Aufgabenzuweisung schon per se bei jeder Linienverkehrsgenehmigung in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG betroffen. Denn der ÖPNV findet seine nähere Ausgestaltung auch durch die Regelungen des Personenbeförderungsgesetzes, insbesondere durch die §§ 8, 8 a und 13 Abs. 2 a PBefG.

Nach § 8 Abs. 3 Satz 1 PBefG sind die von den Ländern benannten Behörden (Aufgabenträger) zuständig für die in § 1 RegG beschriebene Aufgabe der Daseinsvorsorge, nämlich die Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr. Der Aufgabenträger nimmt diese Aufgabe zunächst durch die Formulierung der Anforderungen an Umfang und Qualität des Verkehrsangebotes in einem Nahverkehrsplan wahr, § 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG.

Der Nahverkehrsplan ist das Instrument zur Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung. Er bildet den Rahmen für die Entwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs, § 8 Abs. 3 Satz 8 PBefG, ohne sämtliche Einzelheiten für die konkrete Ausgestaltung und Durchführung einzelner Linienverkehre oder Teile derselben sowie Struktur und Höhe der ÖPNV-Tarife enthalten zu müssen. Diese sind Kernelemente der unternehmerischen Eigenverantwortung der beteiligten Verkehrsunternehmen und von diesen in erster Linie unter wirtschaftlichen Aspekten festzulegen.

Vgl. BT-Drs. 12/6269, S. 143.

Die Genehmigungsbehörde hat den Nahverkehrsplan des Aufgabenträgers bei ihrer Aufgabenerfüllung zu berücksichtigen, § 8 Abs. 3 a PBefG. Steht der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang, ist die Genehmigungsbehörde jedoch nicht zwingend verpflichtet, die Genehmigung zu versagen, sondern ihr ist insoweit im Grundsatz ein Ermessen eingeräumt, § 13 Abs. 2 a Satz 1 PBefG. Übt die Genehmigungsbehörde das ihr insoweit eingeräumte Ermessen fehlerhaft zu Lasten des Aufgabenträgers aus, kann dieser die Genehmigung unter Berufung auf eine Verletzung seiner Selbstverwaltungsgarantie anfechten. Die im Nahverkehrsplan enthaltenen Vorgaben für eine Linienbündelung werden sogar durch einen zwingenden Versagungsgrund abgesichert, vgl. § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 d PBefG.

Derartige Eingriffe in die Planungsbefugnis des Aufgabenträgers stehen hier jedoch nicht im Raume. Dass die Beklagte konkrete Vorgaben des Nahverkehrsplans nicht berücksichtigt hat, ist weder vorgetragen noch sonst erkennbar.

Die Kläger sind auch nicht in ihrem Recht auf gemeinwirtschaftliche Verkehrsbedienung nach § 8 a PBefG verletzt. Der Aufgabenträger ist zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung zwar auch gemäß § 8 a Abs. 1 PBefG befugt, allgemeine Vorschriften im Sinne des Art. 3 Abs. 2 und 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007 zu erlassen oder öffentliche Dienstleistungsaufträge nach Maßgabe von Art. 3 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1370/2007 zu erteilen. Dieses Initiativ- und Organisationsrecht des Aufgabenträgers gilt allerdings nur nachrangig, nämlich soweit eine ausreichende Verkehrsbedienung auf eigenwirtschaftlicher Grundlage nicht möglich ist. Die Sicherstellungsaufgabe der Aufgabenträger wird durch die gesetzgeberische Grundentscheidung, dem eigenwirtschaftlichen Verkehr den Vorrang einzuräumen, von vornherein eingeschränkt.

Möchte ein Unternehmer im ÖPNV einen Linienverkehr auf eigenes Risiko mit den ihm zur Verfügung stehenden Finanzmitteln betreiben, hat der Aufgabenträger die durch das PBefG näher ausgestalteten Mitwirkungsrechte. Herr des Genehmigungsverfahrens ist jedoch nicht der Aufgabenträger, sondern die von der Landesregierung gemäß § 11 Abs. 1 PBefG bestimmte Behörde. Vor der Entscheidung über die Genehmigung haben die Aufgabenträger zunächst das durch § 14 PBefG näher geregelte Stellungnahmerecht. Weitergehende Rechte sind ihnen vor allem bei Abweichungen von den in einer Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen eingeräumt, vgl. § 13 Abs. 2 a PBefG, oder bei wesentlichen Abweichungen vom bisherigen Verkehrsangebot, § 16 Abs. 3 PBefG. Auf eine Verletzung solcher konkreter Rechte berufen sich die Kläger jedoch nicht. Die von ihnen konkret befürchteten Nachteile im Falle einer fehlenden Auskömmlichkeit des Verkehrs sind vielmehr als Ausfluss der gesetzgeberischen Grundentscheidung zugunsten des Vorrangs der Eigenwirtschaftlichkeit hinzunehmen. Sie sind Folge der gestuften Konstruktion für die Initiativen des Verkehrsunternehmers für eine eigenwirtschaftliche und des Aufgabenträgers für eine gemeinwirtschaftliche Verkehrsbedienung.

Die Kläger sind durch die Genehmigung eines - etwaig - nicht auskömmlichen Verkehrs auch nicht in ihrer kommunalen Finanzhoheit verletzt. Finanzielle Lasten werden ihnen durch die Genehmigung als solche nicht unmittelbar auferlegt. Eine eigenwirtschaftliche Verkehrsbedienung verringert vielmehr im Grundsatz die Kostenlast der Aufgabenträger. Eine etwa erforderliche Notdirektvergabe setzt das Hinzutreten eines weiteren Umstandes voraus, nämlich die Stellung eines Antrags auf Betriebspflichtentbindung. Schon deshalb fehlt es an einer möglichen unmittelbaren Rechtsverletzung der Kläger durch die erteilte Linienverkehrsgenehmigung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig, da diese einen Kostenantrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt hat, vgl. § 162 Abs. 3 i.V.m. § 154 Abs. 3 VwGO.

Die Kammer hat die Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil die hier entscheidungserhebliche Frage der Klagebefugnis der Aufgabenträger grundsätzliche Bedeutung hat.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu. Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen. Sie muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Statt in Schriftform kann die Einlegung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV) erfolgen.

Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt; sie muss einen bestimmten Antrag und die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe) enthalten.

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Die Berufungsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

20.000,00 €

festgesetzt.

Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Kläger ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.

Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV) erfolgen.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_koeln/j2019/18_K_11692_16_Urteil_20190318.html - DE:VGK:2019:0318.18K11692.16.00

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