Oberverwaltungsgericht NRW v. 03.09.2018: Zur fernstraßenrechtlichen Auslegung des Hochbau-Begriffs und der Bewertung von Bauvorhaben mit mehreren Anlagen

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Urteil vom 03.09.2018 - 11 A 2511/16) hat entschieden:

1. Der Begriff des "Hochbaus" im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG ist spezifisch fernstraßenrechtlich auszulegen.

2. Ein aus mehreren baulichen Anlagen bestehendes Bauvorhaben kann fernstraßenrechtlich je nachdem, welche bauliche Anlage im Blickpunkt steht, unterschiedlich bewertet werden, mag das Gesamtvorhaben nach dem landesrechtlichen Bauordnungsrecht auch einheitlich zu beurteilen sein.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
StÃ¶rung von Anlagen oder Einrichtungen, die der Ã¶ffentlichen Ordnung oder Sicherheit dienen

Tenor:

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Gründe:

I. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass die Klägerin für die von ihr geplante Errichtung eines Wohnhauses nebst (Feuerwehr-)Zufahrt nicht die Zulassung einer Ausnahme nach § 9 Abs. 8 des Bundesfernstraßengesetzes (FStrG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. Juni 2007 (BGBl. I S. 1206), im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. April 2018 (BGBl. I S. 472), benötigt. Das Vorhaben der Klägerin unterliegt nicht dem Anbauverbot des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG. Nach dieser Vorschrift dürfen längs der Bundesfernstraßen Hochbauten jeder Art in einer Entfernung bis zu 40 Meter bei Bundesautobahnen und bis zu 20 Meter bei Bundesstraßen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten, jeweils gemessen vom äußeren Rand der befestigten Fahrbahn, nicht errichtet werden.

Der Hochbau, d. h. das geplante zweigeschossige Zweifamilienhaus, liegt nach den von der Klägerin zur Prüfung eingereichten Bauvorlagen und nach den unstreitigen Angaben beider Beteiligter außerhalb der 40-Meter-Anbauverbotslinie. Die bauordnungsrechtlich zur Erschließung gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen - Landesbauordnung (BauO NRW) - in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. März 2000 (GV. NRW. S. 256), hier maßgeblich in der Fassung des Gesetzes vom 21. Dezember 2017 (GV. NRW. S. 1005), erforderliche Zuwegung, die gleichzeitig (deckungsgleich) als eine wohl nach § 5 BauO NRW notwendige Feuerwehrzufahrt dienen soll, liegt zwar innerhalb der Anbauverbotszone. Diese Zufahrt ist selbst allerdings kein Hochbau. Denn sie soll nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben der Klägerin ebenerdig errichtet werden. Auch wenn die Zufahrt ein bauordnungsrechtlich notwendiger Bestandteil des Vorhabens der Klägerin sein mag, hat dies nicht zur Folge, dass damit das Vorhaben der Klägerin insgesamt als Hochbau zu bewerten ist und damit dem fernstraßenrechtlichen Anbauverbot unterfällt. Der Begriff des "Hochbaus" im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG ist spezifisch fernstraßenrechtlich auszulegen (dazu 1.). Ein aus mehreren baulichen Anlagen bestehendes Bauvorhaben kann fernstraßenrechtlich je nachdem, welche bauliche Anlage im Blickpunkt steht, unterschiedlich bewertet werden, mag das Gesamtvorhaben nach dem landesrechtlichen Bauordnungsrecht auch einheitlich zu beurteilen sein (dazu 2.).

1. Der Begriff des "Hochbaus" im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG ist spezifisch fernstraßenrechtlich auszulegen.

a) Das Verbot, längs der Bundesfernstraßen Hochbauten jeder Art in einer Entfernung bis zu 40 Meter bei Bundesautobahnen und bis zu 20 Meter bei Bundesstraßen, gemessen vom äußeren Rand der befestigten Fahrbahn, zu errichten, war bereits in § 9 Abs. 1 Satz 1 FStrG in seiner Ursprungsfassung vom 6. August 1953 (BGBl. I S. 903) enthalten. Bereits zuvor waren in früheren Gesetzen Baubeschränkungen an Straßen geregelt.

Vgl. BT.-Drucks. 1/4248, S. 21.

Seit der erstmaligen Normierung des Bundesfernstraßenrechts im Jahr 1953 ist im Bundesfernstraßengesetz bezüglich der Bundesautobahnen durchgehend ein Bauverbot für Hochbauten in der Anbauverbotszone normiert.

Vgl. BT.-Drucks. 7/1265, S. 19.

Seine noch heute gültige Fassung hat § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG durch das Zweite Rechtsbereinigungsgesetz vom 16. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2441) erhalten.

Vgl. auch Bender, in: Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz mit Bundesmautgesetz, Kommentar, 2. Aufl. (2013), § 9 Rn. 16.

b) Das Bundesfernstraßengesetz definiert den Begriff des "Hochbaus" nicht. Weder den Materialien zum Bundesfernstraßengesetz 1953 noch denjenigen zum Zweiten Rechtsbereinigungsgesetz lassen sich genauere Anhaltspunkte für eine solche Definition entnehmen.

Vgl. BT.-Drucks. 1/4248, S. 21 f., und BT.-Drucks. 7/1265, S. 19 f.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Hochbau dadurch gekennzeichnet, dass eine bauliche Anlage über die "Erdgleiche" herausragt und mit dem Erdboden verbunden ist. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG geht hiernach ersichtlich von einem weiten Begriff des "Hochbaus" aus. Das Gesetz betont nämlich ausdrücklich, dass Hochbauten "jeder Art" erfasst werden sollen.

Zu den Hochbauten zählen daher unter anderem Gebäude, Leitungs- oder Funkmaste, Kläranlagen, länger abgestellte Verkaufsstände oder -wagen bzw. Wohnwagen, Windräder und Mauern.

Vgl. Aust, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. (2010), S. 950 (Rn. 33), Grupp, in: Marschall, Bundesfernstraßengesetz, Kommentar, 6. Aufl. (2012), § 9 Rn. 3 (S. 286), und Bender, in: Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz mit Bundesmautgesetz, Kommentar, 2. Aufl. (2013), § 9 Rn. 18, jeweils m. w. N.

c) Bei der Definition des Begriffs "Hochbau" ist allein § 9 Abs. 1 Satz 1 FStrG maßgeblich. Nur das bundesrechtliche Straßenrecht ist bei der Begriffsbestimmung heranzuziehen. Unerheblich ist daher insbesondere, mit welchem Inhalt etwa die Straßengesetze der Länder den Begriff "Hochbau" verwenden. Anders läge es nur, wenn das Bundesrecht - ausdrücklich oder wenigstens sinngemäß - auf die landesrechtlichen Begriffsinhalte verwiese. Davon kann indessen keine Rede sein. Namentlich § 9 Abs. 1 Satz 2 FStrG, der klarstellt, dass "weitergehende bundes- oder landesrechtliche Vorschriften ... unberührt" bleiben, hat nicht die Bedeutung einer Verweisung.

Wegen der eigenständigen Bedeutung des fernstraßenrechtlichen Begriffs des "Hochbaus" kann zu seiner näheren Bestimmung auch nicht auf bauordnungsrechtliche Kriterien der Landesbauordnung zurückgegriffen werden, selbst wenn Übereinstimmungen bestehen sollten.

2. Ein aus mehreren Bauwerken bestehendes Bauvorhaben kann fernstraßenrechtlich je nachdem, welche bauliche Anlage im Blickpunkt steht, unterschiedlich bewertet werden, mag das Gesamtvorhaben nach dem landesrechtlichen Bauordnungsrecht auch einheitlich zu beurteilen sein.

Daher unterliegt im vorliegenden Fall das streitige Vorhaben, bestehend aus einem Gebäude - einem Hochbau - und einer hierfür bauordnungsrechtlich erforderlichen, nicht über die Erdgleiche hinausragenden (Feuerwehr-)Zufahrt, fernstraßenrechtlich unterschiedlichen Beurteilungskriterien.

a) Neu zu errichtende Hochbauten im fernstraßenrechtlichen Sinn können in vielfältiger Weise entweder technisch-konstruktiv oder auf Grund von baurechtlichen Vorschriften im Allgemeinen bzw. bauordnungsrechtlichen Bestimmungen im Besonderen mit weiteren baulichen Anlagen verbunden sein, die für sich genommen nicht dem Regelungsbereich des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG unterfallen. Diese Anlagen können oberirdisch, aber erdgleich liegend, in die Anbauverbotszone des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG hineinragen. Zu denken ist etwa - wie hier - an Zufahrten oder aber auch einzelne Stellplätze bzw. Parkplatzanlagen. In die 40-Meter-Zone hereinragende Bauwerke können ebenso unterirdisch liegen, zum Beispiel Tiefgaragen, Keller oder Hauskleinkläranlagen. Gerade bei solchen unterirdischen Kellern oder Tiefgaragen, die über die Grundfläche des Gebäudes hinausgehen, sind die tragenden Bauteile der unterirdischen Anlage aus statischen Gründen zusätzlich als Fundament des Gebäudes konstruktiv erforderlich. Zudem werden Tiefgaragen oder Parkplätze nur in den seltensten Fällen isoliert, d. h. ohne Bezug zu einem konkreten Hochbauvorhaben errichtet. Vielmehr sind die dort vorgesehenen Stellplätze in aller Regel für die Unterbringung des ruhenden und durch das Bauvorhaben verursachten Kraftfahrzeugverkehrs erforderlich - sog. notwendige Stellplätze (vgl. etwa § 51 BauO NRW).

Ebenso kann nach nordrhein-westfälischem Bauordnungsrecht unter bestimmten Voraussetzungen - insbesondere zur Gefahrenabwehr - bei bereits bestehenden baulichen Anlagen eine nachträgliche Anpassung an das geltende Bauordnungsrecht verlangt werden (vgl. § 87 BauO NRW). Eine solche Anpassung könnte im Einzelfall wohl auch aus Gründen der Sicherheit für Leben oder Gesundheit die nachträgliche Anordnung der Anlegung einer Feuerwehrzufahrt umfassen, die gegebenenfalls aus Platzmangel nur in der Anbauverbotszone liegen kann.

b) Es verbietet sich, die ebenerdige Zufahrt zu dem Wohngebäude hier nur wegen einer bauordnungsrechtlichen Einheit mit in den fernstraßenrechtlichen Hochbaubegriff einzubeziehen. Der Begriff des "Hochbaus" im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG ist zwar nach der vorzitierten höchstrichterlichen Rechtsprechung wegen des Zusatzes "jeder Art" weit auszulegen. Eine über den Wortsinn hinausgehende erweiterte Auslegung ist aber bereits deshalb ausgeschlossen, weil ein vorsätzlicher oder fahrlässiger Verstoß gegen § 9 Abs. 1 FStrG gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 7 FStrG eine Ordnungswidrigkeit ist, die nach Absatz 2, zweiter Halbsatz, dieser Vorschrift mit einer Geldbuße bis zu fünftausend Euro geahndet werden kann.

Es entspricht daher der übereinstimmenden Meinung in der Literatur, dass ebenerdige oder unterirdische bauliche Anlagen wie etwa ein Parkplatz ohne besondere weitere bauliche Elemente oder eine Tiefgarage nicht unter den Begriff des "Hochbaus" im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG fallen, auch wenn sie "bauliche Anlagen" im Sinne der Nr. 2 dieser Bestimmung sind. Denn der Begriff der "baulichen Anlage" geht über den des "Hochbaus" deutlich hinaus.

Vgl. Aust, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. (2010), S. 950 (Rn. 33.2), und Grupp, in: Marschall, Bundesfernstraßengesetz, Kommentar, 6. Aufl. (2012), § 9 Rn. 5 a. E. (S. 288).

Soweit der für das Sachgebiet "Baurecht" unter anderem zuständige 10. Senat des erkennenden Gerichts in einer Entscheidung eine Park- und Bewegungsfläche als Stellplatzanlage für einen Lebensmitteldiscountmarkt als Hochbau im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG bewertet hat,

kann der hier entscheidende Senat dieser Beurteilung insoweit folgen, als diese Entscheidung auch wegen der mit dem Stellplatz verbundenen baulichen Aufbauten (Randsteinen, Palisaden, Stellplatzbegrenzungen, einer mit Aufbauten versehenen Abstellmöglichkeit für Einkaufswagen, Beleuchtungsanlagen in Form von Laternen) sowie einer in die Anbauverbotszone hineinragenden, 2 m hohen Schallschutzwand getroffen worden ist. Soweit auch auf den bloßen Kraftfahrzeugverkehr auf einer ebenen Fläche abgestellt worden ist und die Voraussetzungen für einen "Hochbau" bejaht worden sind, dürfte das vorzitierte Urteil kaum von § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG gedeckt sein.

Unabhängig davon kann die Nutzung des Parkplatzes eines Lebensmitteldiscountmarktes hinsichtlich der Abstellvorgänge, der Benutzerzahl und der Frequenz der Fahrzeugbewegungen nicht mit der Nutzung der hier in Rede stehenden Zufahrt verglichen werden. Bei einem Zweifamilienwohnhaus sind nur wenige Fahrzeugbewegungen pro Tag über die geplante Zufahrt zu erwarten. Eine Nutzung der Zufahrt zu Parkzwecken ist nicht zu erwarten, zumal auf einer Feuerwehrzufahrt keine Fahrzeuge abgestellt werden dürfen. Schließlich erfolgt eine Zufahrt bei Feuerwehreinsätzen nur im Notfall.

c) § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG gebietet entgegen der Auffassung des Beklagten auch im Übrigen nicht, eine Anlage, die nicht dem Begriff des "Hochbaus" unterfällt, in das Anbauverbot mit einzubeziehen, wenn diese Anlage ihrerseits mit einem außerhalb der Anbauverbotszone liegenden Hochbau bauordnungsrechtlich eine Einheit bildet.

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht auf die zu § 9 Abs. 2 FStrG ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verwiesen, wonach ein Vorhaben nach Bundesfernstraßenrecht zu beurteilen ist, ohne Rücksicht darauf, ob dieses Vorhaben unter anderen rechtlichen Gesichtspunkten oder aus wirtschaftlichen Gründen zusammen mit anderen baulichen Maßnahmen als ein einheitliches Vorhaben erscheint.

Zur Begründung hat das Bundesverwaltungsgericht dort ausgeführt: "Ausschlaggebend für das Zustimmungserfordernis ist daher, ob eine genehmigungspflichtige bauliche Maßnahme den Merkmalen gerade dieser - bundesrechtlichen - Vorschrift entspricht. Das macht bei einem auf mehrere bauliche Maßnahmen gerichteten Vorhaben eine gesonderte Prüfung für jede Einzelmaßnahme auch dann erforderlich, wenn das Vorhaben nach den für die Genehmigung maßgebenden Vorschriften Gegenstand eines einheitlichen Genehmigungsverfahrens sein kann. Betrifft eine seiner Einzelmaßnahmen keine `bauliche Anlage´ im spezifischen Sinn des § 9 Abs. 2 Satz 1 FStrG, so unterliegt sie dem Zustimmungserfordernis weder für sich selbst noch im Zusammenhang mit den übrigen Maßnahmen; stellt sie dagegen als solche die Errichtung, die erhebliche Änderung oder die Nutzungsänderung einer baulichen Anlage dar, so ist ihre Genehmigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 FStrG zustimmungsbedürftig ohne Rücksicht darauf, ob sie unter anderen rechtlichen Gesichtspunkten oder nach einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise zusammen mit den anderen Baumaßnahmen als ein einheitliches Vorhaben erscheint oder … einem anderen Vorhaben als `unselbständiger Teil zugeordnet´ ist".

Diese auf die Anbaubeschränkungen nach § 9 Abs. 2 FStrG bezogenen Erwägungen können auch nach Auffassung des erkennenden Senats auf das Anbauverbot nach § 9 Abs. 1 FStrG übertragen werden, weil beide Bestimmungen, wenn auch in unterschiedlicher Intensität, den gleichen fernstraßenspezifischen Schutzzwecken dienen.

Nicht gefolgt werden kann dem Einwand des Beklagten, die vorzitierte Entscheidung betreffe nur den Fall, dass ein Vorhaben Gegenstand eines einheitlichen Genehmigungsverfahrens sein kann, während es hier einheitlich genehmigt werden müsse. Denn das Bundesverwaltungsgericht hat in dem in Rede stehenden Urteil eine gesonderte Prüfung für jede Einzelmaßnahme unabhängig von einem baurechtlichen Genehmigungserfordernis für erforderlich gehalten.

d) Schließlich stehen Sinn und Zweck des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG einer getrennten Prüfung im vorbeschriebenen Umfang nicht entgegen. Zwar dient diese Vorschrift nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht nur der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, sondern trägt ferner der Möglichkeit einer veränderten Nutzung durch erforderliche Straßenverbreiterungen, neue Straßenanschlüsse, durch Anlegen von Parkplätzen oder Standspuren usw. Rechnung. Hochbauten erschweren hiernach aus tatsächlichen und rechtlichen Gründen die Straßenverbreiterung, Straßenveränderung oder die Herstellung von Kreuzungsanlagen oder Anschlussstellen usw. wesentlich, wobei die durch eine zusätzliche Bebauung eingetretene Werterhöhung zu einem gesteigerten Entschädigungsanspruch führen kann.

Diese ausdrücklich auf Hochbauten bezogenen Erwägungen können nicht ohne weiteres auf sonstige, dem Hochbaubegriff nicht unterfallende bauliche Anlagen übertragen werden. Das hierfür maßgebliche Schutzregime ist vielmehr § 9 Abs. 2 i. V. m. Abs. 3 FStrG zu entnehmen. Die Sicherung der Ausbauabsichten und der Straßenbaugestaltung kommt ausdrücklich und insbesondere beim Zustimmungserfordernis nach § 9 Abs. 3 FStrG für Vorhaben im Sinne des Absatzes 2 zum Tragen und liegt auch dem Berücksichtigungsgebot nach Absatz 3a zu Grunde. Das fernstraßenrechtliche Anbauverbot ist als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG aber nur wegen der abgestuften Regelungen in den § 9 Abs. 1 und Abs. 2 FStrG sowie des Anspruchs auf Zustimmung nach Absatz 3, der Dispensmöglichkeit nach Absatz 8 und der Entschädigungsregelungen in den Absätzen 9 f. der genannten Bestimmung verfassungsrechtlich zulässig.

Vgl. etwa Bender, in: Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz mit Bundesmautgesetz, Kommentar, 2. Aufl. (2013), § 9 Rn. 12 f., m. w. N.

III. Nach dem vorstehend Dargelegten dürfte das Vorhaben der Klägerin mit Blick auf § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 FStrG zwar zustimmungspflichtig sein. Die Zustimmung kann allerdings nur unter den Voraussetzungen des Absatzes 3 der vorgenannten Bestimmung versagt oder mit Bedingungen und Auflagen erteilt werden. Über diese Zustimmung ist im Rahmen und als unselbständiger Teil eines Baugenehmigungsverfahrens zu entscheiden.

In diesem Verfahren kann der Beklagte die von ihm in der Berufungsbegründung angesprochenen Belange bezüglich eventuell erforderlicher Straßenverbreiterungen und neuer Straßenanschlüsse durch Anlegung von Parkplätzen oder Standspuren zum Tragen bringen. Dort wird zu berücksichtigen sein, ob Ausbauabsichten im Sinne einer verfestigten Straßenplanung gegeben sind.

IV. Das angefochtene Urteil ist schließlich auch nicht insoweit zu beanstanden, als es den mit einer auf den Klageweg hinweisenden Rechtsmittelbelehrung versehenen Bescheid vom 24. März 2015, mit dem der Beklagte "die erforderliche straßenrechtliche Ausnahmegenehmigung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Abs. 8 Bundesfernstraßengesetz (FStrG) nicht in Aussicht gestellt" hat, als "gegenstandslos" erklärt hat. Zum einen entspricht die Berufung des Beklagten insoweit schon aus formellen Gründen nicht dem Begründungserfordernis des § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO. Zum anderen ist der Beklagte durch die fragliche "Gegenstandsloserklärung" nicht materiell-rechtlich beschwert. Denn beim Vorliegen eines Sachverhaltes, der nicht nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG, sondern nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 1 dieser Bestimmung zu beurteilen ist, fehlt es für einen versagenden Bescheid an einer rechtlichen Grundlage.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.

Die Revision ist zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO vorliegen.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2018/11_A_2511_16_Urteil_20180903.html - DE:OVGNRW:2018:0903.11A2511.16.00

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