Verwaltungsgericht Minden v. 26.06.2018: Unerlaubte Werbung im öffentlichen Verkehrsraum: Sofortige Vollziehung einer Entfernungsanordnung

Das Verwaltungsgericht Minden (Beschluss vom 26.06.2018 - 1 L 729/18) hat entschieden:

Ein formeller Mangel in der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsakts gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO kann im gerichtlichen Verfahren nachgeholt werden. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer Entfernungsanordnung für unerlaubte Werbung an Telekommunikationsanlagen im öffentlichen Verkehrsraum ist rechtmäßig, wenn die Begründung den Mindestanforderungen genügt und die zugrundeliegende Entfernungsanordnung offensichtlich rechtmäßig ist.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Werbung - Werbeanlagen - Sondernutzung
und
StraÃŸenrecht - Gemeingebrauch - Sondernutzung - WidmungsbeschrÃ¤nkungen

Tenor:

1. Der Antrag wird abgelehnt.

2. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.

3. Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe:

Der sinngemäß gestellte Antrag der Antragstellerin,

die aufschiebende Wirkung der Klage vom 13.06.2018 - 1 K 2413/18 - gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 28.05.2018 - 2.5.5/Gö - hinsichtlich der Entfernungsanordnung wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen,

ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO i. V. m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO bzw. § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO i. V. m. §§ 112 Satz 1 JustG NRW, 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO zulässig.

In der Sache hat der Antrag jedoch keinen Erfolg.

Das Gericht kann nach § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt. VwGO die aufschiebende Wirkung einer Klage anordnen, wenn - wie hier hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 112 Satz 1 des JustG NRW - die aufschiebende Wirkung kraft Gesetzes entfällt. Es kann nach § 80 Abs. 5 Satz 1, 2. Alt. VwGO die aufschiebende Wirkung einer Klage wiederherstellen, wenn - wie hier hinsichtlich der Entfernungsanordnung - gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsakts angeordnet worden ist. Hierbei hat das Gericht jeweils eine Interessenabwägung vorzunehmen. Dem privaten Interesse des Antragstellers, von der sofortigen Durchsetzung des Verwaltungsakts vorläufig verschont zu bleiben, ist das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts gegenüberzustellen. Ausgangspunkt dieser Interessenabwägung ist eine - im Rahmen des Eilrechtsschutzes allein mögliche und gebotene summarische - Prüfung der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache. Ergibt diese Prüfung, dass der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt regelmäßig das Aussetzungsinteresse des Antragstellers und ist deshalb die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs anzuordnen bzw. wiederherzustellen. Denn an der Vollziehung eines ersichtlich rechtswidrigen Verwaltungsakts kann grundsätzlich kein öffentliches Vollzugsinteresse bestehen. Erweist sich der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig, überwiegt das Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse des Antragstellers, in Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO allerdings nur dann, wenn zusätzlich ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts besteht. Denn die behördliche Vollziehungsanordnung stellt eine Ausnahme vom Regelfall der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO dar und bedarf deswegen einer besonderen Rechtfertigung. Erscheinen die Erfolgsaussichten in der Hauptsache offen, ist die Entscheidung auf der Grundlage einer umfassenden Folgenabwägung zu treffen. Hat die Behörde die sofortige Vollziehung des Verwaltungsaktes angeordnet, ist die Anordnung unabhängig von einer Interessenabwägung aufzuheben, wenn sie formell rechtswidrig ist.

Im konkreten Fall ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Entfernungsanordnung nicht mehr rechtswidrig. Zwar wies die ursprüngliche Anordnung der sofortigen Vollziehung keine ordnungsgemäße Begründung auf. Aufgrund der ergänzenden Begründung der Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren ist dieser Rechtsfehler allerdings nicht mehr zu beanstanden.

Gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Im Rahmen des § 80 Abs. 3 VwGO, der die Behörde dazu zwingen soll, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzuges besonders sorgfältig zu prüfen, ist jede schriftliche Begründung ausreichend, die - sei sie sprachlich oder gedanklich auch noch so unvollkommen - zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten hält.

Es handelt sich um ein formales, den Mindestinhalt der Begründung betreffendes Erfordernis, an das keine überspannten Anforderungen gestellt werden dürfen. Die Begründung darf sich allerdings nicht auf eine bloße Wiedergabe des Gesetzestextes beschränken oder lediglich formelhafte, abstrakte und letztlich inhaltsleere Wendungen ohne jeden Bezug zu dem konkreten Fall enthalten. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO verlangt dagegen nicht, dass die angeführten Gründe auch materiell überzeugen und damit auch inhaltlich die getroffene Maßnahme rechtfertigen.

Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung genügte diesen Mindestanforderungen zunächst nicht. Die gewählte Formulierung in dem Bescheid vom 28.05.2018 stellt sich als formelhaft und inhaltsleer dar und gibt nicht zu erkennen, warum die Antragsgegnerin es im konkreten Fall für geboten hielt, die sofortige Vollziehung anzuordnen. Es wird lediglich ausgeführt, nur durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung könne der rechtswidrige Zustand der unerlaubten Werbung im öffentlichen Verkehrsraum zeitnah beendet werden. Damit lässt die Antragsgegnerin zwar einen rudimentären Bezug zum Einzelfall erkennen, darüber hinaus ist jedoch ein inhaltlicher Gehalt der Anordnung nicht vorhanden. Es wird lediglich auf die Rechtswidrigkeit der unerlaubten Werbung - mit der die Entfernungsanordnung begründet wurde - Bezug genommen. Weshalb dieser Zustand zeitnah zu beenden sei, wird nicht im Ansatz deutlich.

Dieser Mangel ist jedoch unbeachtlich, da die Antragsgegnerin die erforderliche Begründung in ihrer Antragserwiderung vom 22.06.2018 nachgeholt hat. Eine solche Nachholung im gerichtlichen Verfahren ist zulässig.

In ihrer Antragserwiderung hat die Antragsgegnerin ergänzend ausgeführt, dass die vorliegende Werbung an Telekommunikationsanlagen der U. E. GmbH im Gebiet der Antragsgegnerin eine neue Erscheinungsform der unerlaubten Werbung im öffentlichen Raum darstelle. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung solle verhindern, dass sich dieser neue rechtswidrige Zustand verfestige und entsprechend nachgeahmt werde. Nur durch eine sofortige Vollziehung könne insoweit verhindert werden, dass dieser Fall zu einem Bezugsfall werde.

Mit dieser ergänzenden Begründung genügt die Antragsgegnerin den oben dargelegten formellen Erfordernissen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die Antragsgegnerin hat zu erkennen gegeben, dass sie sich des Ausnahmecharakters der Anordnung der sofortigen Vollziehung bewusst ist, und dargelegt, aus welchen Gründen sie diese Anordnung für geboten hält. Inwieweit diese Begründung tragfähig ist, ist eine Frage der Interessenabwägung.

Diese fällt zu Lasten der Antragstellerin aus. Der Bescheid der Antragsgegnerin vom 28.05.2018 erweist sich nach summarischer Prüfung als offensichtlich rechtmäßig. Das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin.

Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung, alle im Stadtgebiet I. durch die Antragstellerin auf Schaltkästen der U. ohne Sondernutzungserlaubnis angebrachten Werbeflächen zu entfernen oder entfernen zu lassen, ist § 22 Satz 1 StrWG NRW. Danach kann die für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde die erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung der Benutzung anordnen, wenn eine Straße ohne die erforderliche Erlaubnis benutzt wird.

In formeller Hinsicht bestehen keine Bedenken gegen die Anordnung. Insbesondere ist die Antragstellerin gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW zum Erlass der Anordnung angehört worden. Mit Schreiben vom 11.05.2018, welches mit "Anhörung nach § 28 VwVfG NRW" überschrieben war, kündigte die Antragsgegnerin der Antragstellerin den Erlass der Ordnungsverfügung an. Sofern die Antragstellerin geltend macht, es hätte ausdrücklich über die Äußerungsmöglichkeit belehrt und eine angemessene Frist gesetzt werden müssen, vermögen diese Einwände nicht zu überzeugen. Denn mit Schreiben vom 18.05.2018 reagierte die Antragstellerin über ihren Prozessbevollmächtigten auf jenes Anhörungsschreiben und brachte bereits zu diesem Zeitpunkt die Sichtweise der Antragstellerin zum Ausdruck. Gelegenheit zur Stellungnahme war damit jedenfalls gegeben.

Auch in materieller Hinsicht stellt sich die Verfügung bei summarischer Prüfung als offensichtlich rechtmäßig dar. Durch das Anbringen von Plakatwerbung an Multifunktionsgehäusen und Kabelverzweigern der U. E. GmbH auf öffentlichen Verkehrswegen (im Folgenden: Anlagen) werden diese Straßen ohne die erforderliche Erlaubnis benutzt.

Nach § 18 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 StrWG NRW bedarf die Benutzung einer Straße über den Gemein- und Straßenanliegergebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis der Straßenbaubehörde. Nach der Legaldefinition des Gemeingebrauchs in § 14 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW ist der Gebrauch der öffentlichen Straßen jedermann im Rahmen der Widmung und der verkehrsrechtlichen bzw. verkehrsbehördlichen Vorschriften gestattet. Nach § 14 Abs. 3 Satz 1 StrWG NRW liegt kein Gemeingebrauch vor, wenn die Straße nicht vorwiegend zu dem Verkehr benutzt wird, dem sie zu dienen bestimmt ist. Nach § 14 Abs. 3 Satz 2 StrWG NRW bleibt der - hier ohnehin nicht in Betracht kommende - Straßenanliegergebrauch nach § 14a StrWG NRW unberührt.

Das Aufstellen der Anlagen ist kein Gemeingebrauch in diesem Sinne, sondern entsprechend § 18 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW erlaubnispflichtige Sondernutzung. Es handelt sich um Telekommunikationslinien im Sinne von § 3 Nr. 26 TKG. Der von diesen Anlagen eingenommene Straßenraum wird daher nicht vorwiegend zum Verkehr genutzt, sondern zu dem öffentlichen Zweck der Telekommunikation. Auch eine Nutzung als stationäre Werbeplakatträger stellt sich nicht als Verkehrsnutzung dar.

Sofern die Antragstellerin die Anlagen für Werbezwecke benutzt, ist dies auch von keiner Sondernutzungserlaubnis gedeckt.

Es ist zu erkennen, dass in den §§ 68 ff. TKG die Benutzung öffentlicher Wege für die öffentlichen Zwecken dienenden Telekommunikationslinien besonders geregelt ist. Nach § 68 Abs. 1 Satz 1 TKG ist der Bund befugt, Verkehrswege für die öffentlichen Zwecken dienenden Telekommunikationslinien unentgeltlich zu benutzen, soweit dadurch nicht der Widmungszweck der Verkehrswege dauernd beschränkt wird. Diese Nutzungsberechtigung wird gemäß § 69 Abs. 1 TKG durch die Bundesnetzagentur auf Antrag an die Eigentümer oder Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze oder öffentlichen Zwecken dienenden Telekommunikationslinien übertragen.

Damit verfügt die U. E. GmbH als Eigentümerin/Betreiberin der gegenständlichen Anlagen über eine gesetzlich geregelte Nutzungsberechtigung für diese Anlagen zu Telekommunikationszwecken. Von einer entsprechenden Übertragung nach § 69 Abs. 1 TKG auf die U. E. GmbH als Vertragspartnerin der Antragstellerin ist hier auszugehen.

Diese gesetzliche Nutzungsberechtigung beinhaltet jedoch nicht das (Sondernutzungs-)Recht, den durch die Anlagen beanspruchten Straßenkörper auch zu Werbezwecken zu benutzen bzw. zu diesem Zwecke an Unternehmen wie die Antragstellerin zu vermarkten. Schon der Wortlaut der gesetzlichen Regelungen spricht für diese Deutung. In § 68 Abs. 1 Satz 1 TKG wird ausdrücklich hervorgehoben, dass die Nutzungsberechtigung nur für die "den öffentlichen Zwecken dienenden Telekommunikationslinien" gilt. Eine solche öffentliche Zweckverfolgung ist anzunehmen, wenn die Kommunikationslinien für eine Nutzung durch die Allgemeinheit - also durch jedermann - zum Zwecke der Telekommunikation bestimmt ist.

Wird eine Telekommunikationslinie über diesen öffentlichen Zweck der Bereitstellung von Telekommunikationsdiensten für die Allgemeinheit hinaus zu anderen Zwecken genutzt, greift die Nutzungsberechtigung des § 68 Abs.1 Satz 1 TKG nicht mehr.

Dieser Ansatz steht auch mit der Sichtweise des Bundesverwaltungsgerichts im Einklang, wonach der Zweck einer Sondernutzung für die Entscheidung über deren Erlaubnis von zentraler Bedeutung ist. Zu der Konstellation, in der auf einem sondernutzungsrechtlich gestatteten Bauzaun Werbeplakate angebracht wurden, führt das Bundesverwaltungsgericht aus:

"Das Anbringen von Werbeplakaten an einem auf Straßengrund errichteten Bauzaun ändert den Zweck der bisherigen Sondernutzung. Es fügt dem bisherigen Zweck der Baustellensicherung den weiteren Zweck der Werbenutzung hinzu. Es kann aber keinem Zweifel unterliegen, dass der Zweck einer Sondernutzung für die Entscheidung über deren Erlaubnis von zentraler Bedeutung ist. So wäre es mit Sicherheit ermessensfehlerhaft und daher rechtswidrig, eine Sondernutzungserlaubnis für die Errichtung eines Zaunes zu erteilen, der eine Richtungsfahrbahn dem Verkehr entzieht und nur Werbezwecken zu dienen bestimmt ist. Die Festlegung des Zwecks einer Sondernutzung gehört folglich zum wesentlichen Inhalt jeder Sondernutzungserlaubnis. Für einen anderen als den erlaubten Zweck darf sie nicht in Anspruch genommen werden. Eine Änderung des Nutzungszwecks setzt daher eine Änderung der Sondernutzungserlaubnis voraus.

Dies zeigt auch die Bestimmung […] über die Bemessung der Sondernutzungsgebühren. Wenn es dort heißt, bei der Bemessung der Gebühren sei neben Art und Ausmaß der Einwirkung auf die Straßen und den Gemeingebrauch das wirtschaftliche Interesse des Gebührenschuldners zu berücksichtigen, so setzt dies voraus, dass der Nutzungszweck in die Sondernutzungserlaubnis einfließt. Nur anhand des Nutzungszwecks lässt sich nämlich das wirtschaftliche Interesse des Erlaubnisnehmers bestimmen."

Die vom Bundesverwaltungsgericht gemachten Ausführungen lassen sich auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Unabhängig von ihrem rechtlichen Charakter bezweckt es die telekommunikationsrechtliche Nutzungsberechtigung des § 68 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht, den Verkehrsweg dem Gemeingebrauch für Werbezwecke zu entziehen. Vielmehr gewährte der Gesetzgeber dem Bund bzw. den Betreibern öffentlicher Telekommunikationsnetze jenes Nutzungsrecht als unverzichtbares Mittel zur Erfüllung der Pflicht, eine flächendeckende Versorgung der Allgemeinheit mit Telekommunikationsdiensten zu gewährleisten.

Vgl. BT-Drs. 15/2316 S. 83.

Dieser Zweck allein rechtfertigt es, pauschal die Entziehung des Straßenraums zu gestatten. Beachtlich ist dabei insbesondere, dass für die den öffentlichen Zwecken dienenden Telekommunikationslinien das Nutzungsrecht an den öffentlichen Verkehrswegen per Gesetz unentgeltlich zur Verfügung gestellt wird. Auch dies rechtfertigt sich nur durch den Nutzen, welcher der Allgemeinheit durch die Nutzung der öffentlichen Verkehrswege für Telekommunikationszwecke über den Gemeingebrauch hinaus zugutekommt. Den Inhabern dieser Nutzungsberechtigung auch unentgeltlich Werbeflächen im öffentlichen Straßenraum zur Verfügung zu stellen, ist weder beabsichtigt noch interessengerecht.

Die Antragstellerin ist gemäß § 17 Abs. 1 OBG auch die richtige Adressaten, da sie mit dem Anbringen der Werbeplakate auf den Anlagen ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis den objektiven Rechtsverstoß und damit die Gefahr selbst verursacht hat.

Ermessensfehler auf der Rechtsfolgenseite sind nicht ersichtlich (§ 114 Satz 1 VwGO).

Erweist sich der Verwaltungsakt nach summarischer Prüfung als rechtmäßig, erwächst nicht alleine daraus das besondere Vollzugsinteresse.

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 80 Rn. 159 m. w. N.

Nach der vorzunehmenden weiteren Interessenabwägung überwiegt jedoch in der konkreten Situation das öffentliche Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin. So ist der Antragsgegnerin insbesondere dahingehend beizupflichten, dass die während der längeren Dauer des Hauptsacheverfahrens weiter vorhandenen Werbeanlagen Nachahmer finden könnten, die den öffentlichen Straßenraum ebenfalls ohne erforderliche Sondernutzungserlaubnis zu Werbezwecken nutzen würden. Auch ist es nicht gerechtfertigt, der Antragstellerin den Wettbewerbsvorteil einer Nutzung des Straßenraums ohne Entrichtung entsprechender Sondernutzungsgebühren für die Dauer des Hauptsacheverfahrens zu gestatten. Des Weiteren ist zu beachten, dass die von der Antragstellerin geforderten Handlungen ohne weiteres reversibel sind und keine unumkehrbaren Zustände geschaffen werden.

Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung ist der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ebenfalls unbegründet. Die Interessenabwägung fällt auch hier zu Lasten der Antragstellerin aus. Bei summarischer Prüfung der Rechtslage erweist sich auch die Zwangsgeldandrohung gemäß §§ 55 Abs. 1, 60, 63 VwVG NRW als rechtmäßig, weshalb kein Anlass besteht, von der gesetzlichen Wertung des Entfallens der aufschiebenden Wirkung abzuweichen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_minden/j2018/1_L_729_18_Beschluss_20180626.html - DE:VGMI:2018:0626.1L729.18.00

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