Oberverwaltungsgericht NRW v. 15.05.2018: Gebührenpflichtige Sondernutzung einer mittelbaren Zufahrt zu einer Landesstraße; Verlust des Bestandsschutzes bei wesentlicher Änderung.

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Beschluss vom 15.05.2018 - 11 A 3113/17) hat entschieden:

1. Ein Grundstück, dessen Zufahrt zu einer Landesstraße außerhalb einer Ortsdurchfahrt teilweise (hier: in einer Tiefe von ca. 4 Metern) über ein nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmetes Grundstück eines Dritten verläuft, ist jedenfalls mittelbar an die Landesstraße angeschlossen. Auch die mittelbare Zufahrt zu einer Landesstraße außerhalb einer Ortsdurchfahrt ist eine gebührenpflichtige Sondernutzung.

2. Wird eine bislang im Rahmen des Gemeingebrauchs genutzte bestehende Zufahrt zu einer Landesstraße außerhalb einer Ortsdurchfahrt (sog. Zufahrt von alters her) wesentlich geändert, verliert sie ab diesem Zeitpunkt einen gegebenenfalls bestehenden Bestandsschutz und ihre weitere Nutzung stellt eine Sondernutzung dar.

3. Zur Frage der wesentlichen Änderung einer bestehenden Zufahrt gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW.

4. Zum behördlichen Ermessen bei der Schuldnerauswahl zwischen mehreren in Betracht kommenden Gesamtschuldnern

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Streitwert Verwaltung
und
Streitwert Verwaltung

Tenor:

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 3.798,- Euro festgesetzt.

Gründe:

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Der allein geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor.

"Ernstliche Zweifel" im Sinne des Gesetzes sind gegeben, wenn die Richtigkeit des angefochtenen Urteils einer weiteren Prüfung bedarf, ein Erfolg der angestrebten Berufung nach den Erkenntnismöglichkeiten des Zulassungsverfahrens mithin möglich ist.

Es reicht nicht aus, wenn Zweifel lediglich an der Richtigkeit einzelner Rechtssätze oder tatsächlicher Feststellungen bestehen, auf welche das Urteil gestützt ist. Diese müssen vielmehr zugleich Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses begründen.

Das ist hier nicht der Fall. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht mit der Begründung abgewiesen, dass es sich bei der Zufahrt zum klägerischen Grundstück über die Flurstücke 616 und 617 um eine gebührenpflichtige Sondernutzung handele, der Kläger sich nicht auf Bestandsschutz berufen könne, keine Bedenken gegen die Höhe der Gebühr bestünden und auch die Heranziehung des Klägers im Rahmen des Schuldnerauswahlermessens nicht zu beanstanden sei.

Das Zulassungsvorbringen zeigt an dieser Beurteilung keine durchgreifenden ernstlichen Zweifel auf.

1. Bei der über die Flurstücke 616 und 617 verlaufenden Zuwegung zum Grundstück des Klägers handelt es sich um eine Zufahrt zur L 510.

Zufahrten sind nach der Legaldefinition des § 20 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW die für die Benutzung mit Kraftfahrzeugen bestimmten Verbindungen von anliegenden Grundstücken mit Straßen. Für den Begriff der Zufahrt ist es gleichgültig, ob dafür eine besondere Anlage erforderlich ist oder nicht.

Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die streitgegenständliche Zuwegung verbindet das Grundstück des Klägers mit der L 510. Sie ist nach ihrem Ausbauzustand offensichtlich zur Benutzung mit Kraftfahrzeugen bestimmt und stellt nach ihrer Errichtung nunmehr die einzige Verbindung zwischen dem Grundstück des Klägers und der L 510 dar, nachdem eine weitere Zufahrt zum Grundstück geschlossen wurde, die früher etwas weiter westlich unmittelbar vor dem Hotelgebäude lag. Das Grundstück des Klägers ist auch "anliegendes Grundstück" im Sinne der Vorschrift, denn es ist von der L 510 aus zu erreichen und grenzt jedenfalls westlich der Bebauung unmittelbar an die L 510 an. Dass das Grundstück im Bereich der Zuwegung nicht unmittelbar an die Landesstraße angrenzt, sondern die Zuwegung in einer Tiefe von ca. 4 Metern über das Flurstück 617 verläuft, das seinerseits unmittelbar an die L 510 angrenzt und im Eigentum der Stadt H. steht, ist für die Einordnung als Zufahrt unschädlich. Das klägerische Grundstück ist auf diese Weise jedenfalls mittelbar angeschlossen, was ausreicht.

Vgl. zu den Begriffen des "unmittelbaren" und "mittelbaren" Anschlusses im Bundesfernstraßenrecht: BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 1977 - IV C 47.75 -, BVerwGE 54, 328 (337 f.) = juris, Rn. 34, m. w. N.

Dieser Erschließungszusammenhang wäre erst dann unterbrochen, wenn es sich bei dem Flurstück 617 für sich genommen oder bei den Flurstücken 616 und 617 gemeinsam betrachtet um eine öffentliche Straße oder einen öffentlichen Weg i. S d. § 2 StrWG NRW handeln würde. Die Zuwegung zur L 510 wäre dann eine Einmündung bzw. eine Kreuzung gemäß § 33 Abs. 1 StrWG NRW und das Grundstück des Klägers hätte eine Zufahrt zu dieser Straße, jedoch weder unmittelbar noch mittelbar zur L 510.

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, ist dies vorliegend jedoch nicht der Fall. Öffentliche Straßen sind gemäß § 2 Abs. 1 StrWG NRW diejenigen Straßen, Wege und Plätze, die dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW ist eine Widmung die Allgemeinverfügung, durch die Straßen, Wege und Plätze die Eigenschaft einer öffentlichen Straße erhalten. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass eine förmliche Verfügung in diesem Sinne seit der Geltung des nordrhein-westfälischen Straßenrechts mit Inkrafttreten des Straßengesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen - Landesstraßengesetz - LStrG - vom 28. November 1961 (GV. NRW. S. 305; in Kraft getreten gemäß § 71 LStrG am 1. Januar 1962) weder in Bezug auf das Flurstück 616 noch in Bezug auf das Flurstück 617 erfolgt ist. Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass es sich bei der Zuwegung zum Grundstück des Klägers um eine vorhandene Straße nach altem Recht i. S. d. § 60 Satz 1 StrWG NRW handelt. Eine förmliche Widmung war hier auch nicht deshalb nach § 6 Abs. 8 Satz 1 StrWG NRW entbehrlich, weil der Ausbau der Zufahrt als Ergänzung der zwischen 2005 und 2009 auf der gegenüberliegenden Seite der L 510 durch die Stadt H. errichteten N.------straße anzusehen wäre. Hiergegen spricht schon, dass die Stadt H. im Jahr 2007 zunächst beabsichtigte, auf den genannten Flurstücken sowie auf dem damaligen Flurstück 575 (dem heutigen Flurstück 632) eine neue Stichstraße zu errichten, die in die L 510 einmünden sollte, und diese als Gemeindestraße dem öffentlichen Verkehr zu widmen. Zu einer entsprechenden Widmung kam es dann aber in der Folgezeit ausdrücklich nicht mehr, nachdem sich die Verhandlungen zwischen dem Kläger und der Stadt H. über die Zustimmung des Klägers zu dem teilweise auf dem heutigen Flurstück 616 zu realisierenden Straßenbauvorhaben zerschlugen.

2. Die Zufahrt vom Grundstück des Klägers zur L 510 stellt eine gebührenpflichtige Sondernutzung dar, der kein Bestandsschutz entgegensteht.

Die Nutzung einer Zufahrt zu einer Landesstraße außerhalb einer Ortsdurchfahrt ist eine Nutzung über den Gemeingebrauch hinaus und stellt damit eine Sondernutzung dar.

Aus § 20 Abs. 1 Sätze 2 und 3 StrWG NRW ergibt sich vorliegend nichts anderes. Danach gilt die Anlage neuer oder die wesentliche Änderung bestehender Zufahrten oder Zugänge zu einer Landesstraße, einer Radschnellverbindung des Landes oder einer Kreisstraße außerhalb von Ortsdurchfahrten als Sondernutzung, wobei dies auch gilt, wenn eine Zufahrt gegenüber dem bisherigen Zustand einem wesentlich größeren oder andersartigen Verkehr dienen soll.

Soweit der Kläger geltend macht, ihm stünde nach wie vor Bestandsschutz zu, weil die streitgegenständliche Zufahrt seit der Erweiterung und Wiedererrichtung seines Hotelbetriebs aufgrund von hinter seinen Erwartungen zurückbleibender Gästezahlen keinem wesentlich größeren Verkehr diene, kann er hiermit nicht durchdringen. Es kann offenbleiben, ob die ursprünglichen zwei Zufahrten von der L 510 (bzw. früher B 54) in früheren Zeiten sogenannte Zufahrten "von alters her" gewesen sind, die nicht als Sondernutzung galten. Ein möglicherweise früher bestehender Bestandsschutz ist durch bauliche Veränderungen am Hotel und an den Zufahrten entfallen. Die westlichere der beiden Zufahrten, die unmittelbar vor dem Hotelgebäude lag, ist nämlich in der Zeit zwischen 2005 und 2009 geschlossen worden - entgegen ursprünglicher Planungen, die vorsahen, die hier streitgegenständliche östliche Grundstückszufahrt zu schließen. Demzufolge musste ab diesem Zeitpunkt der gesamte grundstücksbezogene Ziel- und Quellverkehr ausschließlich über die hier streitgegenständliche östliche Zufahrt abgewickelt werden. Bereits dieser Umstand reicht für die Annahme aus, dass die verbliebene Zufahrt im Vergleich zu dem bisherigen Zustand einem wesentlich größeren Verkehr dienen soll. Hinzu kommt, dass der Kläger im Rahmen der Wiedereinrichtung des Hotelbetriebs die dortigen Kapazitäten erweitert hat. So hat er ausweislich seines Bauantrags vom 22. Dezember 2004 sieben neue Zimmer im Dachgeschoss errichtet. Die Gesamtnutzfläche ist von 983 m² auf 1.355 m² erweitert worden. Auch dies spricht dafür, dass die Zufahrt ab dem Zeitpunkt der erfolgten Hotelerweiterung einem wesentlich größeren Verkehr dient. Schließlich stellt der in der Zeit zwischen 2005 und 2009 erfolgte faktische Ausbau der östlichen Zufahrt durch die Stadt H. auch auf dem Anwesen des Klägers, gegen den dieser nicht eingeschritten ist, eine wesentliche Änderung der bestehenden Zufahrt dar. Denn diese Zufahrt wurde asphaltiert und markiert, Bankette wurden neu errichtet sowie Anpflanzungen auf diesen vorgenommen.

Dass es sich bei der verbliebenen östlichen Zufahrt zur L 510 um eine gebührenpflichtige Sondernutzung handelt, steht zwischen den Beteiligten darüber hinaus fest aufgrund der Tatbestandswirkung des Gebührenbescheids des beklagten Landes vom 1. Juni 2010, durch den für die hier streitgegenständliche Zufahrt in der Vergangenheit bereits Sondernutzungsgebühren festgesetzt worden sind. Dieser Gebührenbescheid ist bestandskräftig geworden durch Klagerücknahme seitens des Klägers im Verfahren 7 K 1318/10 VG Münster. An dem zugrundeliegenden Sachverhalt hat sich seitdem nichts geändert.

Vgl. zur Tatbestandswirkung von Verwaltungsakten: Ramsauer, in Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 18. Aufl. 2017, § 43 Rn. 18 f.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 8. Aufl. 2014, § 43 Rn.137 ff.

3. Durchgreifende Ermessensfehler im Rahmen der behördlichen Schuldnerauswahl liegen entgegen der Auffassung des Klägers nicht vor.

Nach § 4 Abs. 1 der Verordnung über die Erhebung von Gebühren für Sondernutzungen an Bundesfernstraßen und Landesstraßen (Sondernutzungsgebührenverordnung, im Folgenden: SonGebVO) sind Gebührenschuldner die Erlaubnisnehmerin/der Erlaubnisnehmer und ihre Rechtsnachfolger (Nr. 1), sowie wer die Sondernutzung ausübt oder in seinem Interesse ausüben lässt (Nr. 2). Selbst wenn man davon ausgeht, dass die auf dem benachbarten Flurstück 374 ansässige Firma "K & K" tatsächlich ebenfalls eine Sondernutzung ausübt, indem sie ihren Kunden und Mitarbeitern gestattet, den unmittelbar in das Flurstück 616 einmündenden Weg zu benutzen, um zu ihren Firmengebäuden zu gelangen, durfte das beklagte Land allein den Kläger hinsichtlich der Sondernutzungsgebühren in Anspruch nehmen.

Dies folgt daraus, dass mehrere Gebührenschuldner nach § 4 Abs. 2 SonGebVO Gesamtschuldner sind. Die zuständige Stelle kann nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen auswählen, von welchem Gesamtschuldner sie die Leistung fordern will. Das folgt aus dem - mangels einer abweichenden Ausgestaltung des Gesamtschuldverhältnisses in der Sondernutzungsgebührenverordnung - ergänzend heranzuziehenden § 421 BGB, wobei an die Stelle der Formulierung "nach Belieben" in der genannten Vorschrift im öffentlichen Recht das "pflichtgemäße Ermessen" tritt. Das der zuständigen Stelle eingeräumte Ermessen ist dabei sehr weit. Dies ergibt sich aus dem Zweck der gesamtschuldnerischen Haftung. Sie soll der Verwaltung den Gesetzesvollzug erleichtern und den damit verbundenen Verwaltungsaufwand verringern. Da die zuständige Stelle die Abgabenforderung rasch und sicher verwirklichen soll, darf sie nach ihrer Wahl einen Gesamtschuldner zur Ausgleichszahlung in voller Höhe heranziehen und es ihm überlassen, bei dem (oder den) mithaftenden weiteren Schuldner(n) einen Ausgleich zu suchen. Innerhalb der ihrem Ermessen lediglich durch das Willkürverbot und offenbare Unbilligkeit gezogenen Grenzen kann sie den Gesamtschuldner in Anspruch nehmen, dessen Wahl ihr namentlich unter dem Blickwinkel der Verwaltungspraktikabilität geeignet und zweckmäßig erscheint.

An diesen Grundsätzen gemessen begegnet die Schuldnerauswahl des beklagten Landes keinen Bedenken. Ungeachtet der Frage, ob die Auswahlentscheidung überhaupt gesondert begründet werden muss oder eine Begründung nicht ausnahmsweise nach § 39 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwVfG NRW entbehrlich ist,

hat das beklagte Land seine Ermessensentscheidung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren in prozessual zulässiger Weise gemäß § 114 Satz 2 VwGO durch nachgelassenen Schriftsatz vom 26. September 2016 nachträglich dahingehend begründet, dass man den Kläger als alleinigen Inhaber der Sondernutzungserlaubnis für die streitgegenständliche Zufahrt und als den Eigentümer des unmittelbar erschlossenen Grundstücks in Anspruch nehme. Die Nachbarfirma "K & K" sei dagegen nur mittelbar über das Grundstück des Klägers an die L 510 angeschlossen. Da man als Behörde zudem keinen Einblick in die rechtlichen Vereinbarungen zwischen den Nachbarn und in die tatsächlichen Nutzungsverhältnisse habe, dem Kläger dagegen stets ein Ausgleichungsanspruch nach § 426 BGB (analog) gegen andere in Frage kommende Gebührenschuldner zustehe, sei es sachgerecht, allein den Kläger zu Sondernutzungsgebühren heranzuziehen. Diese Begründung ist unter Berücksichtigung des oben herausgearbeiteten Zwecks der Ermessensnorm (§ 40 VwVfG NRW) nicht zu beanstanden, mag die rechtliche Einordnung als "unmittelbare Zufahrt" für das Grundstück des Klägers durch das beklagte Land nach dem oben unter 1. Ausgeführten auch für sich genommen fehlerhaft sein. Da Gesichtspunkte der Verwaltungspraktikabilität vorliegend entscheidend sind, kommt es entgegen der Auffassung des Klägers bei der Schuldnerauswahl nicht darauf an, ob sich der Nutzungsanspruch der Firma "K & K" hinsichtlich seiner Zufahrt mittlerweile zivil- oder gewohnheitsrechtlich zu einem nicht mehr ausschließbaren Nutzungsrecht verdichtet hat. Auch in diesem Fall bliebe dem Kläger ein Ausgleichungsanspruch.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und 3 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2018/11_A_3113_17_Beschluss_20180515.html - DE:OVGNRW:2018:0515.11A3113.17.00

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