BVerwG v. 12.04.2018: Klagebefugnis von Flughafennutzern gegen die Genehmigung von Flughafenentgeltordnungen; Vorlage an den EuGH.

Das BVerwG (Entscheidung vom 12.04.2018 - 3 C 20/16) hat entschieden:

Zur Klärung unionsrechtlicher Vorfragen in Bezug auf die Frage, ob Flughafennutzer die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) zur Anfechtung der Genehmigung der Entgeltordnung für Flughafenentgelte besitzen, wird eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union eingeholt. 9

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Das Verfahren wird ausgesetzt. Dem Gerichtshof der Europäischen Union werden folgende Fragen zur Auslegung der Richtlinie 2009/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2009 über Flughafenentgelte (ABl. L 70 S. 11) zur Vorabentscheidung vorgelegt: 1. Ist eine nationale Vorschrift, die vorsieht, dass die vom Flughafenleitungsorgan beschlossene Flughafenentgeltregelung der unabhängigen Aufsichtsbehörde zur Billigung vorzulegen ist, ohne dem Flughafenleitungsorgan und dem Flughafennutzer zu verbieten, andere als die von der Aufsichtsbehörde gebilligten Entgelte festzusetzen, mit der Richtlinie 2009/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2009 über Flughafenentgelte (ABl. L 70 S. 11), insbesondere deren Art. 3, Art. 6 Abs. 3 bis 5 sowie Art. 11 Abs. 1 und 7, zu vereinbaren? 2. Ist eine Auslegung des nationalen Rechts mit der genannten Richtlinie vereinbar, wonach es einem Flughafennutzer verwehrt ist, die Billigung der Entgeltordnung durch die unabhängige Aufsichtsbehörde anzufechten, er aber gegen das Flughafenleitungsorgan Klage erheben und dort geltend machen kann, dass das in der Entgeltordnung festgelegte Entgelt nicht der Billigkeit entspreche?

Gründe:

A. Nationaler Rechtsrahmen

Für die rechtliche Beurteilung der Revision kommt es insbesondere auf die nachfolgend in der maßgeblichen Fassung aufgeführten Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. März 1991 (BGBl. I S. 686), zuletzt geändert durch Art. 5 Abs. 2 des Gesetzes vom 8. Oktober 2017 (BGBl. I S. 3546), des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Mai 2007 (BGBl. I S. 698), zuletzt geändert durch Art. 2 Abs. 11 des Gesetzes vom 20. Juli 2017 (BGBl. I S. 2808) und des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Januar 2002 (BGBl. I S. 42, 2909; 2003 I S. 738), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 20. Juli 2017 (BGBl. I S. 2787) an:

§ 42 VwGO (Anfechtungs- und Verpflichtungsklage)

(1) Durch Klage kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts (Anfechtungsklage) sowie die Verurteilung zum Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden.

(2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.

19b LuftVG (Entgeltordnung)

(1) 1 Der Unternehmer eines Verkehrsflughafens oder Verkehrslandeplatzes trifft eine Regelung über die zu entrichtenden Entgelte für die Nutzung der Einrichtungen und Dienstleistungen, die mit der Beleuchtung, dem Starten, Landen und Abstellen von Luftfahrzeugen sowie mit der Abfertigung von Fluggästen und Fracht in Zusammenhang stehen (Entgeltordnung). 2 Die Entgeltordnung ist der Genehmigungsbehörde zur Genehmigung vorzulegen. 3 Die Genehmigung wird erteilt, wenn die Entgelte in der Entgeltordnung nach geeigneten, objektiven, transparenten und diskriminierungsfreien Kriterien geregelt sind. 4 Insbesondere ist zu gewährleisten, dass

1. die zu entgeltenden Dienstleistungen und Infrastrukturen klar bestimmt sind,

2. die Berechnung der Entgelte kostenbezogen erfolgt und im Voraus festgelegt ist,

3. allen Flugplatznutzern in gleicher Weise Zugang zu den Dienstleistungen und Infrastrukturen des Verkehrsflughafens oder Verkehrslandeplatzes gewährt wird,

4. den Flugplatznutzern nicht ohne sachlichen Grund Entgelte in unterschiedlicher Höhe auferlegt werden.

5 Eine Differenzierung der Entgelte zur Verfolgung von öffentlichen oder allgemeinen Interessen ist für Verkehrsflughäfen und -landeplätze zulässig; die hierfür herangezogenen Kriterien müssen geeignet, objektiv und transparent sein. 6 In der Entgeltordnung von Verkehrsflughäfen ist eine Differenzierung der Entgelte nach Lärmschutzgesichtspunkten vorzunehmen; daneben soll eine Differenzierung nach Schadstoffemissionen erfolgen.

(2) Absatz 1 gilt nicht für ... (hier nicht einschlägig)

(3) Unbeschadet des Absatzes 1 gilt für die Genehmigung der Entgeltordnung von Verkehrsflughäfen, die jährlich mehr als fünf Millionen Fluggastbewegungen aufweisen, Folgendes:

1. Der Unternehmer eines Verkehrsflughafens legt den Flughafennutzern spätestens sechs Monate vor dem beabsichtigten Inkrafttreten der Entgeltordnung einen Entwurf mit einer Begründung zum Zwecke der Einigung vor. 2 Gleiches gilt für Änderungen der Entgeltordnung. 3 Die Frist nach Satz 1 gilt nicht, wenn außergewöhnliche Umstände vorliegen, die gegenüber den Flughafennutzern darzulegen sind.

2. Der Antrag auf Genehmigung ist bis spätestens fünf Monate vor dem Inkrafttreten der beabsichtigten Entgeltordnung bei der Genehmigungsbehörde zu stellen. 2 Er ist zu begründen. 3 Auf abweichende Ansichten der Flughafennutzer ist einzugehen. 4 Die in den Nummern 6 und 7 aufgeführten Informationen sind beizufügen.

3. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn zwischen der Höhe der vom Unternehmer des Verkehrsflughafens festgelegten Entgelte und der Höhe der voraussichtlich tatsächlichen Kosten ein angemessenes Verhältnis besteht und die Orientierung an einer effizienten Leistungserstellung erkennbar ist. 2 Die Genehmigungsbehörde kann von der Prüfung nach Satz 1 absehen, wenn von dem Unternehmer des Verkehrsflughafens eine schriftliche Einigung mit den Flughafennutzern über die Entgeltordnung vorgelegt wird und kein Verstoß gegen das Beihilfenrecht vorliegt.

4. Die Entscheidung der Genehmigungsbehörde soll innerhalb von zwei Monaten nach Eingang des Antrags auf Genehmigung der Entgeltordnung ergehen. 2 Die Genehmigungsentscheidung ist grundsätzlich spätestens zwei Monate vor ihrem Inkrafttreten in den Nachrichten für Luftfahrer zu veröffentlichen.

5. Der Unternehmer des Verkehrsflughafens führt mindestens einmal im Jahr eine Konsultation mit den Flughafennutzern bezüglich der Entgeltordnung durch. 2 Der Termin ist den Flughafennutzern spätestens einen Monat im Voraus bekannt zu geben. 3 Die Flughafennutzer können zur Konsultation ihre Verbände hinzuziehen oder Vertreter benennen.

6. Der Unternehmer des Verkehrsflughafens hat den Flughafennutzern rechtzeitig vor dem Konsultationstermin folgende Unterlagen und Informationen vorzulegen:

a) ein Verzeichnis der verschiedenen Dienstleistungen und Infrastrukturen, die im Gegenzug für das erhobene Flughafenentgelt bereitgestellt werden;

b) die für die Festsetzung der Flughafenentgelte verwendete Methode;

c) die Gesamtkostenstruktur hinsichtlich der Einrichtungen und Dienstleistungen, auf die sich die Flughafenentgelte beziehen. 2 Diese sollte erkennen lassen, dass sich der Unternehmer eines Verkehrsflughafens an einer effizienten Leistungserstellung orientiert hat;

d) die Erlöse der verschiedenen Entgelte und Gesamtkosten der damit finanzierten Dienstleistungen;

e) jegliche Finanzierung von Einrichtungen und Dienstleistungen durch die öffentliche Hand, auf die sich die Flughafenentgelte beziehen;

f) die voraussichtliche Entwicklung der Entgelte und des Verkehrsaufkommens am Verkehrsflughafen sowie beabsichtigte Investitionen;

g) die tatsächliche Nutzung der Infrastruktur und der Gerätschaften des Verkehrsflughafens in einem bestimmten Zeitraum sowie

h) das absehbare Ergebnis geplanter größerer Investitionen hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf die Flughafenkapazität. 2 Als Investitionen kommen hierbei nur solche in Betracht, die dem unmittelbaren Ausbau des Verkehrsflughafens als verkehrliche Einrichtung dienen. 3 Vorfinanzierungen sollen nur berücksichtigt werden, wenn Flughafennutzer von verbesserten oder kostengünstigeren Leistungen profitieren, die entsprechenden Entgeltanteile ausschließlich für die Finanzierung der geplanten Infrastrukturvorhaben verwendet werden und sie zeitlich begrenzt erhoben werden.

7. Die Flughafennutzer haben dem Unternehmer eines Verkehrsflughafens rechtzeitig vor dem Konsultationstermin insbesondere folgende Informationen zur Verfügung zu stellen:

a) voraussichtliches Verkehrsaufkommen,

b) voraussichtliche Zusammensetzung und beabsichtigter Einsatz ihrer Flotte,

c) geplante Ausweitung ihrer Tätigkeit auf dem betreffenden Flughafen und

d) Anforderungen an den betreffenden Flughafen.

8. Die im Rahmen der Konsultation übermittelten oder erhaltenen Informationen sind als vertraulich oder wirtschaftlich schutzwürdig anzusehen und zu behandeln. 2 Im Fall von börsennotierten Unternehmen sind insbesondere börsenrechtliche Vorgaben zu beachten. 3 Bei der Übermittlung der Informationen an Verbände und benannte Vertreter stellen die Flughafennutzer sicher, dass die Vertraulichkeit gewahrt wird.

9. Dem Unternehmer eines Verkehrsflughafens ist freigestellt, ob und inwieweit er Erlöse und Kosten aus den sonstigen kommerziellen Tätigkeiten des Flughafens bei der Festlegung der Entgelte berücksichtigt.

(4) Ein Flughafenunternehmen nach Absatz 3, das in einem Ballungsgebiet mehr als einen Verkehrsflughafen betreibt, kann mit Zustimmung der Genehmigungsbehörde eine für alle Verkehrsflughäfen geltende Entgeltordnung erlassen.

(5) 1 Um einen reibungslosen und effizienten Betrieb auf einem Flughafen sicherzustellen, können die Unternehmer von Verkehrsflughäfen nach Absatz 3 und die Flughafennutzer Leistungsvereinbarungen bezüglich der Qualität der am Flughafen zu erbringenden Dienstleistungen abschließen. 2 Dabei sind die Entgeltordnung sowie Art und Umfang der Dienstleistungen, auf die die Flughafennutzer im Gegenzug für die Zahlung von Flughafenentgelten Anrecht haben, zu berücksichtigen.

(6) ...

§ 19b LuftVG wurde durch Artikel 1 Nr. 4 des Vierzehnten Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 8. Mai 2012 (BGBl. I S. 1032) neu gefasst; er löst die Vorgängerregelung in § 43a der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (LuftVZO) vom 19. Juni 1964 (BGBl. I S. 370) ab, die bis zum 1. Februar 2002 inhaltsgleich in § 43 LuftVZO enthalten war.

§ 43 und § 43a LuftVZO lauteten wie folgt:

(1) Vor Betriebsaufnahme hat das Flughafenunternehmen bei Verkehrsflughäfen Regelungen der Entgelte für das Starten, Landen und Abstellen von Luftfahrzeugen sowie für die Benutzung von Fluggasteinrichtungen der Genehmigungsbehörde zur Genehmigung vorzulegen.

(2) ...

Der Maßstab für die zivilgerichtliche Überprüfung der durch das Flughafenleitungsorgan festgelegten Flughafenentgelte ergibt sich aus § 315 BGB.

§ 315 BGB (Bestimmung der Leistung durch eine Partei):

(1) Soll die Leistung durch einen der Vertragschließenden bestimmt werden, so ist im Zweifel anzunehmen, dass die Bestimmung nach billigem Ermessen zu treffen ist.

(2) Die Bestimmung erfolgt durch Erklärung gegenüber dem anderen Teil.

(3) 1 Soll die Bestimmung nach billigem Ermessen erfolgen, so ist die getroffene Bestimmung für den anderen Teil nur verbindlich, wenn sie der Billigkeit entspricht. 2 Entspricht sie nicht der Billigkeit, so wird die Bestimmung durch Urteil getroffen; das Gleiche gilt, wenn die Bestimmung verzögert wird.

B. Maßgebliche Rechtsfragen des Ausgangsverfahrens und Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen

1. Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO ist Voraussetzung für die Zulässigkeit der von der Klägerin erhobenen Anfechtungsklage, dass sie klagebefugt ist; nach dieser Bestimmung ist, soweit - wie hier - gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung in eigenen Rechten verletzt zu sein. Die Verletzung eigener Rechte muss auf der Grundlage des Klagevorbringens als möglich erscheinen. Diese Möglichkeit ist nur dann auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte der Klägerin verletzt sein können (stRspr, vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 - BVerwGE 117, 93).

Nach dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 i.V.m. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 des Grundgesetzes (GG) darf einem Betroffenen gerichtlicher Rechtsschutz nicht gänzlich versagt bleiben. Das Gebot effektiven Rechtsschutzes im Sinne von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verlangt für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten, dass dem Einzelnen im Hinblick auf die Wahrung oder Durchsetzung seiner subjektiv-öffentlichen Rechte eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle zuteil wird. Dazu gehört es, dass das Gericht das Rechtsschutzbegehren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht prüfen kann und genügend Entscheidungsbefugnisse besitzt, um eine Rechtsverletzung abzuwenden oder erfolgte Rechtsverletzungen zu beheben (stRspr, vgl. z.B. BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 [ECLI:DE:BVerfG:1999:rs19991027.1bvr038590 - BVerfGE 101, 106 <122 f.> m.w.N.). Entsprechendes ergibt sich für zivilrechtliche Rechtsstreitigkeiten aus dem allgemeinen Justizgewährungsanspruch als Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips. Er verlangt eine grundsätzlich umfassende tatsächliche und rechtliche Prüfung des Streitgegenstandes durch den Richter (stRspr, vgl. z.B. BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 1992 - 1 BvL 1/89 - BVerfGE 85, 337 <345>).

2. Die Klagebefugnis für ihre Anfechtungsklage besäße die Klägerin nach deutschem Recht zum einen dann, wenn die nach § 19b Abs. 1 Satz 2 LuftVG erforderliche (Vorab-)Genehmigung der von der Beigeladenen als Flughafenleitungsorgan beschlossenen Entgeltordnung durch den Beklagten eine privatrechtsgestaltende Wirkung hätte, die Vereinbarung abweichender Entgelte also ausgeschlossen wäre. Mit dem Genehmigungserfordernis hat der deutsche Gesetzgeber von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Art. 6 Abs. 5 Satz 1 Buchst. a der Richtlinie 2009/12/EG eröffnet; danach kann ein Mitgliedstaat entscheiden, die Absätze 3 und 4 in Bezug auf Änderungen der Höhe oder der Struktur der Flughafenentgelte an denjenigen Flughäfen nicht anzuwenden, für welche die nationalen Rechtsvorschriften ein obligatorisches Verfahren vorsehen, nach dem Flughafenentgelte oder deren maximale Höhe von der unabhängigen Aufsichtsbehörde festgelegt oder gebilligt werden.

a) Die Nutzung der von der Entgeltordnung erfassten Einrichtungen und Dienstleistungen des Flughafens Berlin-Tegel durch die Flughafennutzer erfolgt - wie auch sonst an in Deutschland gelegenen Flughäfen - auf zivilrechtlicher Grundlage. Der Entgeltanspruch des Flughafenleitungsorgans gegen einen Flughafennutzer ergibt sich aus dem zivilrechtlichen Vertragsverhältnis, das zwischen ihnen mit der faktischen Nutzung des Flughafens durch Start oder Landung der Flugzeuge zustande kommt. In diesem Rechtsverhältnis zwischen Flughafenleitungsorgan und Flughafennutzer sind die Entgeltordnungen rechtlich als einseitig vom Flughafenleitungsorgan festgesetzte Allgemeine Geschäftsbedingungen (AGB) einzuordnen (stRspr, vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1977 - VII C 72.74 - ZLW 1978, 49, juris Rn. 18 f.; BGH, Urteil vom 18. Oktober 2007 - III ZR 277/06 - BGHZ 174, 48 <51> m.w.N.). An diesem zivilrechtlichen "Grundverhältnis" für die Flughafennutzung hat sich nach übereinstimmender Auffassung durch die Neuregelung des § 19b LuftVG nichts geändert (vgl. u.a. VGH München, Beschluss vom 19. Mai 2014 - 8 A 13.40059 [ECLI:DE:BAYVGH:2014:0519.8A13.40059.0A - NVwZ-RR 2014, 623, juris Rn. 5; Schiller, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 19b LuftVG Rn. 30; Rathgeb/Schiwek, in: Giemulla/Schmid, Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, § 19b LuftVG Rn. 15; Hobe/Fremuth, NVwZ 2017, 183 <183>).

b) Hat eine Genehmigung privatrechtsgestaltende Wirkung, können die betroffenen Vertragspartner geltend machen, in ihrem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt zu sein, was ihre Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) begründet. Die allgemeine Handlungsfreiheit im Sinne von Art. 2 Abs. 1 GG umfasst die Vertragsfreiheit und damit das Recht, den Inhalt vertraglicher Vereinbarungen mit der Gegenseite frei von staatlicher Bindung auszuhandeln. Auf dieses Grundrecht können sich gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch juristische Personen des Privatrechts berufen (vgl. dazu u.a. BVerwG, Urteil vom 5. August 2015 - 6 C 8.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:050815U6C8.14.0] - BVerwGE 152, 355 Rn. 12 ff. m.w.N.).

Eine Genehmigung hat privatrechtsgeltende Wirkung, wenn das in der Entgeltordnung durch eine der Vertragsparteien bestimmte und durch die Aufsichtsbehörde genehmigte Entgelt für die Vertragsparteien verbindlich vorgegeben und ihnen beim Abschluss von Nutzungsverträgen ein Abweichen hiervon verwehrt ist. Im Bereich der Regulierung von Post- und Telekommunikationsentgelten ist dies teilweise der Fall. So bestimmt § 23 Abs. 1 PostG, dass der Lizenznehmer verpflichtet ist, ausschließlich die von der Regulierungsbehörde genehmigten Entgelte zu verlangen. § 23 Abs. 2 Satz 1 PostG sieht vor, dass Verträge über Dienstleistungen, die andere als die vereinbarten Entgelte enthalten, mit der Maßgabe wirksam sind, dass das genehmigte Entgelt an die Stelle des vereinbarten Entgelts tritt. Gemäß § 23 Abs. 2 Satz 2 PostG sind die Verträge unwirksam, wenn es an einem genehmigten Entgelt fehlt, obwohl das Entgelt nach § 19 (PostG) genehmigungsbedürftig ist. Vergleichbare Regelungen enthält das Telekommunikationsgesetz. Nach § 37 Abs. 1 TKG darf ein Betreiber eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes, der über beträchtliche Marktmacht verfügt, keine anderen als die von der Bundesnetzagentur genehmigten Entgelte verlangen. Nach § 37 Abs. 2 TKG werden Verträge über Dienstleistungen, die andere als die genehmigten Entgelte enthalten, mit der Maßgabe wirksam, dass das genehmigte Entgelt an die Stelle des vereinbarten Entgelts tritt. Ausgehend davon hat das Bundesverwaltungsgericht den Eingriff in die Privatautonomie und die privatrechtsgestaltende Wirkung der betreffenden Genehmigungen jeweils darin gesehen, dass an die Stelle eines von den Vertragsparteien vereinbarten Entgelts ein hoheitlich festgelegtes Entgelt tritt (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. August 2015 - 6 C 8.14 - BVerwGE 152, 355 Rn. 12 und 20).

c) Vergleichbare Regelungen enthält § 19b LuftVG nicht. Auch in der Gesetzesbegründung finden sich keine Hinweise darauf, dass der Normgeber dem Genehmigungserfordernis des § 19b Abs. 1 Satz 2 LuftVG eine privatrechtsgestaltende Wirkung im obigen Sinne beilegen wollte (vgl. BT-Drs. 17/8098 S. 1, 11 und 15). Solche Hinweise wären zu erwarten. Dem Gesetzgeber waren neben den Regelungen im Post- und Telekommunikationsbereich auch die Rechtsprechung von Bundesgerichtshof und Bundesverwaltungsgericht zu § 43 und § 43a LuftVZO bekannt. So hatte der Bundesgerichtshof entschieden, dass das Fehlen der staatlichen Genehmigung die privatrechtliche Verbindlichkeit der Entgeltregelung für den Flughafennutzer nicht beeinträchtigt und der Genehmigung nach § 43 Abs. 1 LuftVZO keine unmittelbare preisrechtliche Wirkung zukommt (vgl. BGH, Urteil vom 24. November 1977 - III ZR 27/76 - ZLW 1979, 140, juris Rn. 60 f.). Das Bundesverwaltungsgericht hatte entschieden, dass eine gemäß § 43 LuftVZO dem Flughafenunternehmer (= Flughafenleitungsorgan) für die Erhöhung der Entgelte erteilte Genehmigung allein das Rechtsverhältnis zum Genehmigungsempfänger betrifft und den Luftfahrtunternehmer, der den Flughafen zum Landen und Abstellen seiner Luftfahrzeuge benutzt (= Flughafennutzer) nicht in seinen eigenen Rechten verletzen kann, weshalb dem Flughafennutzer die Klagebefugnis fehle (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1977 - VII C 72.74 - ZLW 1978, 49, juris Rn. 16 ff.).

Dies spricht dafür, dass Flughafennutzern und Flughafenleitungsorgan auch unter Geltung des § 19b LuftVG die Möglichkeit offen bleiben sollte, die Flughafenentgelte abweichend von den genehmigten Tarifen zu bestimmen. Hinzu kommt, dass mit einer privatrechtsgestaltenden Wirkung der Genehmigung der Flughafenentgelte und der daraus für die Flughafennutzer folgenden Klagebefugnis eine grundlegende Veränderung des bisherigen Rechtsschutzsystems verbunden wäre. Der Rechtsschutz für die Flughafennutzer würde vom Zivil- in den Verwaltungsrechtsweg verlagert. Das wirft Folgefragen auf, die bei der Neufassung des § 19b LuftVG nicht in den Blick genommen wurden. Im Übrigen hat der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht im Revisionsverfahren in Abstimmung mit dem für den Gesetzentwurf zuständigen Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur vorgetragen, dass sich das Ministerium in den Besprechungen mit den Bundesländern und Fachverbänden stets dahin positioniert habe, dass sich die Rechtswirkung der Genehmigung der Entgeltordnung - wie bisher - ausschließlich auf den Flughafenbetreiber beschränken solle. Der Gesetzgeber habe eine solche privatrechtsgestaltende Wirkung bewusst nicht angeordnet.

d) Diese auf das nationale Recht abstellenden Erwägungen könnten jedoch nicht durchgreifen, wenn die Richtlinie 2009/12/EG gebieten würde, dem Flughafenleitungsorgan und den Flughafennutzern - abgesehen von den in Art. 10 der Richtlinie aufgeführten Fällen einer Differenzierung von Dienstleistungen - zu verwehren, für eine Nutzung der in Art. 2 Nr. 4 der Richtlinie genannten Einrichtungen und Dienstleistungen des Flughafens andere als die von der unabhängigen Aufsichtsbehörde nach Art. 6 Abs. 5 Satz 1 Buchst. a der Richtlinie gebilligten Entgelte zu vereinbaren. Das hätte zur Folge, dass die behördliche Genehmigung nach § 19b LuftVG aus Gründen des Unionsrechts auch in dieser Hinsicht verbindlich wäre. Der behördlichen Genehmigung der vom Flughafenleitungsorgan bestimmten Entgeltregelung käme damit eine privatrechtsgestaltende Wirkung im Sinne des nationalen Rechts zu; hierdurch würde zugleich die Klagebefugnis der Flughafennutzer im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO begründet.

Für eine solche strikte Bindung an die von der unabhängigen Aufsichtsbehörde gebilligten Flughafenentgelte könnte sprechen, dass Art. 6 Abs. 5 Satz 1 Buchst. a der Richtlinie den Mitgliedstaaten die Nichtanwendung der Absätze 3 und 4 nicht nur eröffnet, wenn die Flughafenentgelte durch die unabhängige Aufsichtsbehörde (vorab) gebilligt, sondern auch dann, wenn die Entgelte von der Aufsichtsbehörde selbst festgelegt wurden. Im letzteren Fall erscheint es aber eher fernliegend, dass eine Abweichung von den behördlich festgelegten Entgelten möglich sein soll; dasselbe müsste dann wohl auch für die erste Fallgruppe gelten. In beiden Fällen trifft die unabhängige Aufsichtsbehörde nach Art. 11 Abs. 7 Satz 1 der Richtlinie eine Entscheidung darüber, ob die Entgelthöhe begründet ist. Zudem bestimmt Art. 11 Abs. 7 Satz 4 der Richtlinie, dass die Entscheidungen der unabhängigen Aufsichtsbehörde verbindlich sind, unbeschadet einer parlamentarischen oder gerichtlichen Überprüfung entsprechend den einschlägigen Regelungen der Mitgliedstaaten.

Da es zur Klärung der unionsrechtlichen Wirkungen der Billigung von Flughafenentgelten durch die unabhängige Aufsichtsbehörde gemäß Art. 6 Abs. 5 Satz 1 Buchst. a der Richtlinie einer Auslegung der Richtlinie 2009/12/EG bedarf und das Auslegungsergebnis nicht klar ist (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - C-283/81 [ECLI:EU:C:1982:335] - CILFIT, Slg. 1982, 3415), wird zu der im Tenor unter 1. aufgeführten Frage eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 3 AEUV eingeholt.

3. Unabhängig hiervon bestünde die Befugnis eines Flughafennutzers zur Anfechtung einer solchen Genehmigung nach § 42 Abs. 2 VwGO, wenn § 19b LuftVG drittschützend zugunsten der Flughafennutzer wäre. Voraussetzung hierfür ist, dass sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen der entsprechenden Norm ein Personenkreis entnehmen lässt, der sich hinreichend von der Allgemeinheit unterscheidet (stRspr, vgl. u.a. BVerwG, Urteile vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 11 und vom 3. August 2000 - 3 C 30.99 - BVerwGE 111, 354 <357> m.w.N.). Aus dem im Wege der Auslegung zu ermittelnden Schutzzweck der Norm muss sich ergeben, dass die Norm unmittelbar (auch) den rechtlichen Interessen dieses Personenkreises zu dienen bestimmt ist und nicht nur tatsächlich, also reflexartig, dessen Rechte berührt (stRspr, vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 - BVerwGE 117, 93 <99>).

a) Wie gezeigt hat das Bundesverwaltungsgericht unter der Geltung von § 43 LuftVZO - und damit vor dem Inkrafttreten der Richtlinie 2009/12/EG - die Befugnis von Flughafennutzern verneint, gegen die behördliche Genehmigung der vom Flughafenbetreiber festgelegten Flughafenentgelte im Verwaltungsrechtsweg vorzugehen; die Rechtsstellung des Flughafennutzers werde durch die Genehmigung nicht berührt (BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1977 - VII C 72.74 - ZLW 1978, 49, juris Rn. 18 f.). Schon zuvor hatte der Bundesgerichtshof entschieden, dass Entgelte für das Starten und Landen von Flugzeugen, die auf der Grundlage einer nach § 43 LuftVZO behördlich genehmigten Entgeltordnung erhoben werden, vor den ordentlichen Gerichten geltend zu machen sind, da ihnen ein privatrechtlicher Vertrag über die Benutzung des Flughafens zugrunde liege. Die Entgeltordnungen seien allgemeine Geschäftsbedingungen des Flughafenbetreibers, die der zivilgerichtlichen Kontrolle nach § 315 Abs. 3 BGB unterlägen. Die behördliche Genehmigung der einseitig festgelegten Entgeltregelung schließe die Überprüfung durch die Zivilgerichte nicht aus (BGH, Urteil vom 27. Oktober 1972 - KZR 1/72 - DVBl 1974, 558). Diese Rechtsprechung hat der Bundesgerichtshof in zwei weiteren Urteilen bestätigt und dahin ergänzt, dass das Fehlen der staatlichen Genehmigung die privatrechtliche Wirksamkeit einer Entgeltordnung nicht beeinträchtige (BGH, Urteile vom 24. November 1977 - III ZR 27/76 - ZLW 1979, 140 und vom 23. Januar 1997 - III ZR 27/96 - NZV 1997, 223).

Aus den bereits im Zusammenhang mit der Frage einer privatrechtsgestaltenden Wirkung der behördlichen Entgeltgenehmigung angeführten Gründen spricht auch in Bezug auf einen aus § 19b LuftVG herzuleitenden Drittschutz Einiges dafür, dass der deutsche Gesetzgeber eine Änderung des bisherigen Rechtsschutzsystems nicht beabsichtigt hat, dass - mit anderen Worten - § 19b LuftVG den Flughafennutzern weiterhin keine subjektiven Rechte verleiht.

b) Auch insoweit könnte die Richtlinie 2009/12/EG, etwa das Diskriminierungsverbot des Art. 3, gebieten, der Klägerin die Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO zur Anfechtung der Genehmigung zuzuerkennen.

aa) Das wäre - um der Klägerin als Flughafennutzerin den von Verfassungs wegen gebotenen Rechtsschutz nicht zu versagen - der Fall, wenn eine Überprüfung der Entgeltordnung durch die Zivilgerichte am Maßstab von § 315 BGB nicht den Anforderungen der Richtlinie entsprechen sollte. Eine unionsrechtrechtlich bedingte Beschränkung der zivilgerichtlichen Kontrolle genehmigter Entgelte hätte für Flughafennutzer, bliebe ihnen wegen fehlender Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) auch der Weg zu den Verwaltungsgerichten versperrt, zur Folge, dass sie keinerlei Rechtsschutz gegen die Festsetzung der Flughafenentgelte durch das Flughafenleitungsorgan in Anspruch nehmen könnten. Das wäre mit nationalem Verfassungsrecht nicht vereinbar. Angesichts des grundsätzlich gebotenen umfassenden Rechtsschutzes durch staatliche Gerichte ist es von Verfassungs wegen im Grundsatz nicht zulässig, bei staatlich regulierten Entgelten sowohl eine verwaltungsgerichtliche als auch eine zivilgerichtliche Kontrolle der materiellen Entgelte zugunsten derjenigen zu versagen, die diese Entgelte zu entrichten haben (BVerfG, [Kammer-]Beschluss vom 28. Dezember 1999 - 1 BvR 2203/98 [ECLI:DE:BVerfG:1999:rk19991228.1bvr220398] - DVBl 2000, 556). Daran gemessen wäre es verfassungsrechtlich bedenklich, den Flughafennutzern die von ihnen im Verwaltungsrechtsweg angestrebte Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Flughafenentgelte mit der Begründung zu versagen, es fehle insoweit an einem subjektiv-öffentlichen Recht, wenn auch die Zivilgerichte keine materielle Rechtmäßigkeitskontrolle vornähmen (vgl. BVerwG, Urteile vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 - BVerwGE 117, 93 <104 f.> zu Entgelten im Telekommunikationsrecht sowie vom 21. Dezember 1995 - 3 C 34.94 - BVerwGE 100, 230 <236> zur Klagebefugnis eines Privatpatienten zur Anfechtung der Genehmigung einer Pflegesatzvereinbarung). Dementsprechend müsste ein durch Unionsrecht bedingter Ausfall zivilgerichtlicher Kontrolle im Wege einer verfassungskonformen Auslegung von § 19b LuftVG zur Zuerkennung der Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO führen.

Mit Blick auf das zu eisenbahnrechtlichen Stornierungsentgelten ergangene Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 9. November 2017 - C-489/15 [ECLI:EU:C:2017:834] - (NVwZ 2018, 51) kann - trotz deutlicher Unterschiede der dort geltenden unionsrechtlichen Regelungen zu den Vorgaben der Flughafenentgelte-Richtlinie - nicht zweifelsfrei festgestellt werden, dass die zivilgerichtliche Überprüfung von Entgeltordnungen zu Flughafenentgelten am Maßstab von § 315 BGB im Einklang mit der Richtlinie 2009/12/EG steht.

Der Gerichtshof hat in diesem Urteil entschieden, dass die Richtlinie 2001/14/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn und die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur (ABl. L 75 S. 29) in der durch die Richtlinie 2004/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 geänderten Fassung, insbesondere deren Art. 4 Abs. 5 und deren Art. 30 Abs. 1, 3, 5 und 6, dahin auszulegen sind, dass sie der Anwendung einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegenstehen, wonach die Wegeentgelte im Eisenbahnverkehr von den ordentlichen Gerichten im Einzelfall auf Billigkeit überprüft und gegebenenfalls unabhängig von der in Art. 30 der Richtlinie 2001/14/EG in der durch die Richtlinie 2004/49/EG geänderten Fassung vorgesehenen Überwachung durch die Regulierungsstelle abgeändert werden können. Der Gerichtshof hat seine Entscheidung unter anderem darauf gestützt, dass eine auf den Einzelfall abstellende Billigkeitskontrolle nach § 315 BGB im Widerspruch zu dem in der Richtlinie 2001/14/EG niedergelegten Diskriminierungsverbot stehe (a.a.O. Rn. 70). Die zivilgerichtliche Rechtsprechung wende im Rahmen von § 315 BGB materielle, die Äquivalenz der Leistungen betreffende Kriterien an, die in den Bestimmungen der Richtlinie 2001/14/EG nicht vorgesehen seien (a.a.O. Rn. 72). Es bestünden praktisch unüberwindbare Schwierigkeiten, die zivilgerichtlichen Einzelfallentscheidungen in ein nicht diskriminierendes System zu integrieren (a.a.O Rn. 88). Unter anderem ergebe sich zumindest bis zu einer höchstrichterlichen Entscheidung eine Ungleichbehandlung der Nutzer der Eisenbahninfrastruktur, je nach dem, ob das Eisenbahnunternehmen ein Zivilgericht angerufen habe oder nicht, und je nach dem Inhalt der gerichtlichen Entscheidung; dies verstoße offenkundig gegen das in Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie 2001/14/EG niedergelegte Diskriminierungsverbot (a.a.O. Rn.89). Darüber hinaus griffen die Zivilgerichte in die den Infrastrukturbetreibern nach der Richtlinie 2001/14/EG zustehenden Spielräume (a.a.O. Rn. 77 ff.) und in die der Regulierungsstelle durch Art. 30 dieser Richtlinie zuerkannte ausschließliche Zuständigkeit zur Überprüfung der Entgelte und zur Durchsetzung der Vorgaben der Richtlinie ein (a.a.O. Rn. 84 ff.).

Ein Diskriminierungsverbot enthält auch Art. 3 der Richtlinie 2009/12/EG. Nach dessen Satz 1 stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass Flughafenentgelte im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht keine Diskriminierung zwischen Flughafennutzern beinhalten. Dies steht nach Satz 2 der Regelung einer Differenzierung der Flughafenentgelte bei Belangen von öffentlichem und allgemeinem Interesse, einschließlich des Umweltschutzes, jedoch nicht entgegen. Die für diese Diskriminierung herangezogenen Kriterien müssen nach Satz 3 geeignet, objektiv und transparent sein. Es stellt sich daher die Frage, ob die dargelegten Erwägungen des Gerichtshofs auf den Anwendungsbereich der Richtlinie 2009/12/EG und damit die Flughafenentgelte übertragbar sind und eine zivilgerichtliche Überprüfung der vom Flughafenleitungsorgan festgelegten und von der unabhängigen Aufsichtsbehörde gebilligten Flughafenentgelte am Maßstab des § 315 BGB ausschließen.

Diese zivilgerichtliche Billigkeitsprüfung richtet sich nach folgenden Grundsätzen: Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (vgl. dazu zusammenfassend BGH, [Vorlage-]Beschluss vom 7. Juni 2016 - KZR 12/15 [ECLI:DE:BGH:2016:070616BKZR12.15.0] - WM 2016, 2047, juris Rn. 18 f.) gebietet der Maßstab der Billigkeit in § 315 BGB eine Abwägung der objektiven wirtschaftlichen Interessen beider Vertragspartner und eine umfassende Würdigung des Vertragszwecks und der Bedeutung der Leistung, für die der Preis einen angemessenen Gegenwert darstellen soll. In diese Abwägung können weitere Gesichtspunkte - wie etwaige spezialgesetzliche Vorgaben - einfließen. Der "billige Preis" entspricht dabei weder theoretisch noch praktisch einem bestimmten Betrag; dem Inhaber des Bestimmungsrechts - hier dem Flughafenleitungsorgan - verbleibt vielmehr ein Spielraum, der nach sachlichen Kriterien auszufüllen ist. Welche Kriterien das im Einzelnen sind, legt § 315 BGB selbst nicht fest. Die Vorschrift ist daher offen für die Heranziehung von Preisbemessungsfaktoren, die sich aus für das betroffene Vertragsverhältnis geltenden spezialgesetzlichen Vorschriften ergeben. So hat der Bundesgerichtshof für Verträge über die Nutzung von Strom- und Gasnetzen entschieden, dass sich der Netzbetreiber bei der Ausübung seines Ermessens bei der Preisfestsetzung an den energiewirtschaftlichen Zielen einer möglichst preisgünstigen und umweltverträglichen leistungsgebundenen Versorgung mit Elektrizität und Gas im Interesse der Allgemeinheit und darüber hinaus der Gewährleistung effektiven Wettbewerbs orientieren muss (BGH, Urteil vom 18. Oktober 2005 - KZR 36/04 - BGHZ 164, 336 <341>; zur Konkretisierung des Billigkeitsmaßstabs durch die eisenbahnrechtlichen Entgeltbemessungsgrundsätze: BGH, Urteil vom 18. Oktober 2011 - KZR 18/10 - NVwZ 2012, 189, juris Rn. 17 m.w.N.). Innerhalb der Bandbreite stehen dem Bestimmungsberechtigten regelmäßig mehrere Entscheidungsmöglichkeiten zur Verfügung. Bei der zivilgerichtlichen Überprüfung geht es darum, ob sich die von ihm getroffene Bestimmung in den Grenzen hält, die durch § 315 Abs. 3 Satz 1 BGB gezogen werden. Damit dient die Billigkeitskontrolle der Sicherung elementarer Vertragsgerechtigkeit (BGH, Urteil vom 18. Oktober 2007 - III ZR 277/06 - BGHZ 174, 48 Rn. 19 ff. m.w.N.); sie fördert zugleich die Durchsetzung der unionsrechtlichen Entgeltgrundsätze. Im Falle überhöhter Entgelte führt die zivilgerichtliche Überprüfung gemäß § 315 Abs. 3 BGB zu einer gerichtlichen Neufestsetzung auf den noch billigem Ermessen entsprechenden Betrag mit Wirkung ex tunc; dabei hat das Zivilgericht die Grundsätze der Entgeltbestimmung nach der Richtlinie zu beachten (vgl. BGH, [Vorlage-]Beschluss vom 7. Juni 2016 - KZR 12/15 - WM 2016, 2047, juris Rn. 43). Einer gerichtlichen Neufestsetzung der Entgelte kommt zwar zunächst nur eine Wirkung inter partes zu. Doch sei davon auszugehen, dass andere Nutzer, die sich in einer vergleichbaren Lage wie der erfolgreiche Kläger befänden, nach Kenntnis von der zivilgerichtlichen Neufestsetzung der Entgelte ebenso Klage erheben würden, so dass es insgesamt zu einer diskriminierungsfreien Angleichung der Entgelte komme.

bb) Eine Befugnis der Klägerin als Flughafennutzerin zur Anfechtung der Genehmigung kommt unabhängig hiervon im Hinblick auf die den Flughafennutzern mit der Richtlinie 2009/12/EG zuerkannten Rechte und Befugnisse in Betracht.

Die Richtlinie spricht den Flughafennutzern den Status einer "betroffenen Partei" zu (Art. 11 Abs. 7 Satz 1 a.E. der Richtlinie 2009/12/EG). Flughafenleitungsorgan und Flughafennutzer sollen wann immer möglich eine einvernehmliche Gestaltung der Flughafenentgelte vornehmen (Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2009/12/EG). Die grundlegende Bedeutung der Flughafenentgelte für die Flughafennutzer und ihr "legitimes Interesse" an einer angemessenen Entgeltordnung sind in der Richtlinie ausdrücklich hervorgehoben (Nr. 13 und 15 der Erwägungsgründe der Richtlinie 2009/12/EG). Die Entgeltordnung muss transparent und nichtdiskriminierend ausgestaltet sein (Art. 3 sowie Erwägungsgründe Nr. 4 und 11 der Richtlinie 2009/12/EG).

Durch die benannten Kriterien für die Ausgestaltung der Entgeltordnung könnte die Richtlinie nach ihrem normativen Programm auch den Interessen der Flughafennutzer zu dienen bestimmt sein. Dies gilt nicht zuletzt, um eine Diskriminierung zwischen einzelnen Flughafennutzern zu verhindern (vgl. BT-Drs. 17/8098 S. 11 sowie Hobe/Fremuth, NVwZ 2017, 183 <187>). Den Flughafennutzern sind hierzu umfangreiche Verfahrensrechte zugesprochen, die neben Informations-, Konsultations- und Anhörungsrechten insbesondere auch die Befugnis zur Herbeiführung einer Prüfungs- und Genehmigungsentscheidung durch die Aufsichtsbehörde umfassen.

Auch insoweit bedarf es einer Vorabentscheidung durch den Gerichtshof der Europäischen Union.

Quelle: Rechtsprechung im Internet / Rechtsinformationsportal des Bundes, www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=WBRE201800429&psml=bsjrsprod.psml&max=true - ECLI:DE:BVerwG:2018:120418B3C20.16.0

- nach oben -