Oberverwaltungsgericht NRW v. 09.01.2018: Zum Ermessen der Behörde bei der Anordnung verkehrsbeschränkender Maßnahmen zum Lärmschutz nach § 45 Abs. 1 StVO

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Beschluss vom 09.01.2018 - 8 A 1562/17) hat entschieden:

Die Immissionsgrenzwerte der 16. BImSchV dienen als Orientierungshilfe für eine erhebliche Lärmbelastung, die einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über straßenverkehrsbeschränkende Maßnahmen einräumt. Das Ermessen der Behörde zur Pflicht zum Einschreiten verdichtet sich nach den Richtwerten der Lärmschutz-Richtlinien-StV. Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung setzt keine konkrete Festsetzung der ortsüblichen Überschreitung der 16. BImSchV-Werte voraus, und eine allgemeine Wesentlichkeitsgrenze von 3 dB(A) für Überschreitungen der Orientierungswerte der 16. BImSchV besteht nicht.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 18. Mai 2017 wird abgelehnt.

Die Kläger tragen die Kosten des Zulassungsverfahrens als Gesamtschuldner.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Dies ist hier nicht der Fall, da das Zulassungsvorbringen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils (dazu I.) noch tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache (dazu II.) begründet.

I. Das Zulassungsvorbringen der Kläger begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat die Verpflichtungsklage der Kläger auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Beklagten gemäß § 45 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 3 bzw. 5 i. V. m. Abs. 9 StVO über ihren Antrag auf Anordnung verkehrsbeschränkender Maßnahmen zu Recht als unbegründet abgewiesen.

Es hat sich zutreffend an den Maßstäben der Sechzehnten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verkehrslärmschutzverordnung; im Folgenden: 16. BImSchV) einerseits und der Richtlinien für straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm (Lärmschutz-Richtlinien-StV) vom 23. November 2007 andererseits orientiert. Die Immissionsgrenzwerte des § 2 Abs. 1 der 16. BImSchV dienen bei der Beurteilung der zumutbaren Lärmbelastung der Wohnbevölkerung im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO als Orientierungshilfe, ab welcher Schwelle regelmäßig von einer erheblichen Immissionsbelastung auszugehen ist, die dem Einzelnen einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über straßenverkehrsbeschränkende Maßnahmen einräumt. Bei welcher Intensität der Lärmbeeinträchtigungen sich das Ermessen der Behörde zur Pflicht zum Einschreiten verdichtet, richtet sich nach den in Nr. 2.1 der Lärmschutz-Richtlinie-StV aufgeführten Richtwerten.

Ausgehend hiervon hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass die Orientierungswerte der 16. BImSchV (59/49 dB(A) tags/nachts) überschritten, die Richtwerte der Lärmschutz-Richtlinien-StV (70/60 dB(A) tags/nachts) jedoch unterschritten werden. Es hat weiter ausgeführt, dass die Beklagte die hiernach gebotene Ermessensentscheidung in ihrem Bescheid vom 23. März 2016 unter Berücksichtigung der ergänzenden Ermessensausführungen während des Klageverfahrens (vgl. § 114 Satz 2 VwGO) rechtsfehlerfrei vorgenommen hat.

Durchgreifende Bedenken an der Richtigkeit dieser Entscheidung haben die Kläger nicht dargelegt. Das Zulassungsvorbringen begründet insbesondere keine Zweifel an der Annahme des Verwaltungsgerichts, dass Ermessenfehler nicht vorliegen. Entgegen der Auffassung der Kläger bedarf es weder einer (konkreten) Festlegung der im Rahmen der (jeweiligen) Ortsüblichkeit zulässigen Überschreitung der Orientierungswerte der 16. BImSchV (dazu 1.) noch fehlt es an einer umfassenden Bewertung der betroffenen Belange des Einzelfalls unter Berücksichtigung der Verhältnismäßigkeit und des Kriteriums schädlicher Umweltauswirkungen (dazu 2.). Zudem hat das Verwaltungsgericht den entscheidungserheblichen Kreis der Betroffenen zutreffend festgestellt (dazu 3.) und bedurfte es keiner weiteren Aufklärung hinsichtlich der Verkehrsmengen und LKW-Anteile (dazu 4.).

1. Entgegen der klägerischen Auffassung setzt eine ordnungsgemäße Ermessensausübung nicht eine konkrete Festsetzung der jeweils ortsüblichen Überschreitung der Werte der 16. BImSchV in Gestalt eines spezifischen Immissionsrichtwerts voraus. Ausgehend von den genannten Orientierungs- und Grenzwerten sind vielmehr bei der hier betrachteten Landesstraße und der angrenzenden allgemeinen Wohnbebauung Lärmimmissionswerte zwischen 59 und 70 dB(A) tags sowie 49 und 60 dB(A) nachts noch als ortsüblich anzusehen, solange - wie hier - hinreichende öffentliche Interessen weiteren verkehrsbeschränkenden Maßnahmen entgegen stehen (dazu sogleich unter 2.).

Sowohl die Beklagte als auch das Verwaltungsgericht sind davon ausgegangen, dass die Überschreitungen der Orientierungswerte der 16. BImSchV erheblich sind, aber kein Anspruch auf verkehrsbeschränkende Maßnahmen besteht. Soweit die Kläger demgegenüber auf eine allgemeine Wesentlichkeitsgrenze von 3 dB(A) verweisen, erschließt sich dem Senat weder der Zusammenhang noch die Begründung hierfür. Ein derartiger Anhaltswert besteht lediglich für die Einschätzung der pegelmindernden Auswirkungen von straßenverkehrsrechtlichen Maßnahmen (vgl. Nr. 2.3 der Lärmschutz-Richtlinien-StV), nicht aber für Überschreitungen der Orientierungswerte der 16. BImSchV.

Ernstliche Zweifel zeigen die Kläger auch nicht mit ihrem Vorbringen auf, wonach der vorgenommene Abschlag von 2,0 dB(A) für den Straßenbelag Asphaltbeton 0/11 aus dem Jahr 1968 nicht mehr zeitgemäß sei, da die Haltbarkeit der Lärmminderungseigenschaften mit max. 15 Jahren angenommen werde. Denn auch unter Berücksichtigung dessen kommt es jedenfalls nicht zu einem Erreichen bzw. einer Überschreitung der Richtwerte der Lärmschutz-Richtlinien-StV, weshalb es der - von der Beklagten vorgenommenen - Ermessensentscheidung im Einzelfall bedurfte, ohne dass eine Ermessensreduzierung zu Gunsten der Kläger gegeben ist.

2. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass Ermessenfehler nicht vorliegen. Entgegen der Auffassung der Kläger fehlte es vor allem nicht an einer umfassenden Bewertung der betroffenen Belange des Einzelfalls unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des Kriteriums schädlicher Umweltauswirkungen.

Der Lärmschutz durch Maßnahmen nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO ist in das pflichtgemäße Ermessen der zuständigen Behörde gestellt. Diese hat dabei sowohl die Belange des Straßenverkehrs und der Verkehrsteilnehmer zu würdigen, als auch die Interessen anderer Anlieger in Rechnung zu stellen, ihrerseits von übermäßigem Lärm verschont zu bleiben, der als Folge verkehrsberuhigender Maßnahmen durch Verlagerung des Verkehrs eintreten kann. Die Behörde darf dabei in Wahrung allgemeiner Verkehrsrücksichten und sonstiger entgegenstehender Belange von derartigen Maßnahmen umso eher absehen, je geringer der Grad der Lärmbeeinträchtigung ist, dem entgegengewirkt werden soll. Umgekehrt müssen bei erheblichen Lärmbeeinträchtigungen die einer Ablehnung durch verkehrsberuhigende oder verkehrslenkende Maßnahmen entgegenstehenden Verkehrsbedürfnisse und Anliegerinteressen schon von einigem Gewicht sein, wenn mit Rücksicht auf diese Belange ein Handeln der Behörde unterbleibt. Jedenfalls darf die zuständige Behörde auch bei erheblichen Lärmbeeinträchtigungen von verkehrsbeschränkenden Maßnahmen absehen, wenn ihr dies mit Rücksicht auf die damit verbundenen Nachteile gerechtfertigt erscheint.

Dabei ist auch zu beachten, dass Verkehrslärm, der von den Anliegern einer Bundesfernstraße (einschließlich Ortsdurchfahrt) oder einer Landesstraße - wie hier - wegen ihrer der Widmung entsprechenden Verkehrsbedeutung ertragen werden muss, etwa den Anliegern einer Ortserschließungsstraße nicht ohne Weiteres in gleicher Weise zumutbar sein kann.

Gemessen an diesen Maßstäben zeigt das Zulassungsvorbringen keine Ermessensfehler der Beklagten im Rahmen ihrer ablehnenden Beschluss vom 23. März 2016 unter Berücksichtigung der ergänzenden Ermessensausführungen während des Klageverfahrens auf. Dies gilt sowohl für die Abwägung der relevanten Gesichtspunkte insgesamt (dazu a) als auch im Hinblick auf die Notwendigkeit, die Konsequenzen einzelner verkehrsbeschränkender Maßnahmen auf den fließenden Verkehr und die Nachbarschaft zu ermitteln (dazu b). Verkehrsbeschränkende Maßnahmen an anderen Teilstücken der Straße bleiben zudem außer Betracht (dazu c). Schließlich sind auch keine Besonderheiten des Einzelfalls ersichtlich, die einen Ermessenfehler begründen (dazu d).

a) Die Vor- und Nachteile verkehrsbeschränkender Maßnahmen sind von der Beklagten entgegen der Auffassung der Kläger sorgsam abgewogen und zueinander ins Verhältnis gesetzt worden. Hierzu zählen insbesondere die Verkehrsbedeutung der Landesstraße und die örtlichen Gegebenheiten, darunter vor allem die von der Straße überwiegend abgewandte Ausrichtung der klägerischen Wohnung. Dass die Beklagte hierbei dem Erfordernis einer sachgerechten und sorgfältig abgewogenen Ermessensentscheidung nachgekommen ist, hat das Verwaltungsgericht bereits im Einzelnen begründet. Es hat hierfür ausgehend von der gebietsbezogenen Schutzbedürftigkeit und dem Verkehrsaufkommen (dazu sogleich unter 4.) die Möglichkeit von Gesundheitsgefährdungen geprüft bzw. nachvollzogen und unter Berücksichtigung der Ausrichtung der Räumlichkeiten bzw. des Gartens und der Schalldämmung durch geschlossene Fenster verneint. Den gleichwohl bestehenden individuellen Interessen an einer Lärmreduzierung wurde sodann das besondere öffentliche Interesse aufgrund der ortsteilverbindenden Verkehrsfunktion gegenübergestellt.

b) Eine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung verlangt bei einer derartigen Sachlage keine Ermittlungen zu den genauen Konsequenzen einzelner verkehrsbeschränkender Maßnahmen auf den fließenden Verkehr und die Nachbarschaft, wie sie die Kläger nunmehr fordern. Wenn die Ablehnung - wie hier - im Wesentlichen auf die Funktion der Straße und den Verkehrsfluss sowie die Beurteilung der Lärmbelastung im Einzelfall gestützt wird, erübrigt sich eine nähere Prüfung, welche Auswirkungen eine bestimmte Geschwindigkeitsbegrenzung oder Änderungen am Straßenverlauf auf die Lärmpegel haben würden. Bei der Bewertung ist es den Straßenverkehrsbehörden vorbehalten, aufgrund ihres Sachverstandes und ihres Erfahrungswissens einzuschätzen, ob taugliche Maßnahmen in Betracht zu ziehen sind oder ob diese wegen der Funktion der Straße und der örtlichen Belastungssituation allgemein ausscheiden.

Selbst wenn die - nicht näher substantiierte - Behauptung der Kläger zugrunde gelegt würde, dass hierdurch eine Senkung des Lärmpegels um ca. 2,5 dB(A) möglich wäre, würde dies vorliegend im Verhältnis zu der von der Straßenverkehrsbehörde betonten Funktion der Straße und dem Verkehrsfluss nicht zu einer hinreichend effektiven, deutlich hörbaren Lärmreduzierung führen.

c) Welche straßenverkehrsrechtlichen Maßnahmen gegebenenfalls bereits an anderen Stellen derselben Landesstraße getroffen wurden, hat für das vorliegende Verfahren keine Relevanz. Denn die Anordnung von verkehrsbeschränkenden Maßnahmen zum Zwecke des Lärmschutzes im Einzelfall verlangt nach einer Betrachtung der konkreten Örtlichkeit.

d) Entlang des betrachteten Teilstücks der Landesstraße vor dem Wohngrundstück der Kläger existieren keine Besonderheiten des Einzelfalls, aufgrund derer eine Geschwindigkeitsbegrenzung oder andere verkehrsbeschränkende Maßnahmen unerlässlich wären. Weshalb die von den Klägern behauptete hohe Anzahl von Grundstückseinfahrten dies begründen soll, legen sie nicht substantiiert dar. Insoweit bleibt schon unklar, inwieweit sich dieser Umstand zu ihren Gunsten auswirken soll; eine gegebenenfalls implizierte Gefahrenlage ist hierdurch nicht dargetan und im Übrigen auch nicht Gegenstand des weiteren Zulassungsvorbringens. Wegen der auf dem betroffenen Teilstück der Landesstraße einheitlich angeordneten Geschwindigkeitsbegrenzung von 70 km/h kann der Senat auch nicht erkennen, weshalb es vor dem Grundstück der Kläger zu starken Beschleunigungsvorgängen kommen soll.

Im Rahmen der hier vorzunehmenden Betrachtung kann zudem dahingestellt bleiben, ob die Erwägung der Kläger zutrifft, die geradlinige Verkehrsführung der Landesstraße lade zum Schnellfahren ein. Die zulässige Höchstgeschwindigkeit hat die Beklagte ihrer Entscheidung zugrunde gelegt. Bei der Prüfung straßenverkehrsrechtlicher Maßnahmen hat die Behörde sich grundsätzlich an der zulässigen Höchstgeschwindigkeit bei der Berechnung der Lärmimmissionen in der Umgebung zu orientieren, auch wenn es keine absolute Gewähr dafür gibt, dass diese Höchstgeschwindigkeit von allen Verkehrsteilnehmern eingehalten wird. Die Behörde würde sich zu ihren eigenen Geschwindigkeitsanordnungen in Widerspruch setzen, wenn sie bei der Berechnung der Immissionen von einer höheren als der tatsächlich zulässigen Höchstgeschwindigkeit ausginge.

Ob dies anders zu beurteilen wäre, wenn festzustellen oder zu erwarten ist, dass über gelegentliche Verkehrsverstöße hinaus ein bedeutender Teil der Verkehrsteilnehmer die zulässige Höchstgeschwindigkeit in einer für die Immissionseinwirkung erheblichen Weise überschreitet, kann der Senat vorliegend offen lassen. Soweit die Kläger in ihrem Zulassungsvorbringen nur pauschal angeben, die Streckenführung verleite zum Schnellfahren, legen sie keine konkreten Anhaltspunkte dar, dass die zulässige Höchstgeschwindigkeit häufig oder sogar regelmäßig (nicht nur unerheblich) überschritten würde.

Schließlich ist auch nicht ohne Weiteres ersichtlich, dass durch eine Geschwindigkeitsbegrenzung auf 50 km/h eine Verstetigung des Verkehrsflusses eintreten würde, weil auf einem weiter westlich gelegenen Teilstück der L im Stadtgebiet von N. ebenfalls eine Geschwindigkeitsbegrenzung auf 50 km/h gilt. Bereits der von einer innerstädtischen Straße abweichende Charakter des streitbefangenen Teilstücks der L hebt ihre Funktion als Ortsverbindungsstraße deutlich von derjenigen einer Ortsdurchfahrtsstraße ab. Folgerungen für den Verkehrsfluss bewegen sich daher ohne eine eingehende Untersuchung, die hier aus den vorstehenden Gründen nicht angezeigt war, im Bereich von Mutmaßungen.

3. Mit ihrem Einwand, das Verwaltungsgericht habe die Anzahl der Betroffenen nicht zutreffend festgestellt, verkennen die Kläger, dass sie sich im Rahmen des Klage- und Berufungszulassungsverfahrens nur auf ihre individuellen subjektiv-öffentlichen Rechte berufen können. Dadurch, dass sich an der streitgegenständlichen Straße auf einer Länge von etwa 1,1 km durchgehend Wohnbebauung befindet und die dortigen Anwohner in ihren jeweiligen Individualrechten betroffen sein könnten, werden die Kläger nicht in ihren eigenen Rechten berührt bzw. verletzt. Auf eventuelle Gesundheitsgefahren für die Nachbarn können sie sich nicht berufen und demzufolge auch nicht die Durchführung einer lärmtechnischen Überprüfung für jedes Gebäude an der Straße fordern.

4. Schließlich legt das Zulassungsvorbringen nicht dar, dass es einer weiteren Aufklärung hinsichtlich der relevanten Verkehrsmengen (dazu a) und LKW-Anteile (dazu b), letzteres auch unter Berücksichtigung der LKW ab einem zulässigen Gesamtgewicht über 2,8 t (dazu c), bedurft hätte.

a) Die im Verwaltungsvorgang befindlichen überschlägigen Schätzungen der Lärmbelastung am Wohnhaus der Kläger durch den Landesbetrieb Strassen.NRW legen zwar im Ausgangspunkt niedrigere Verkehrswerte zugrunde. Anhand der gleichzeitigen Alternativberechnungen bei einer - hier nicht ansatzweise erreichten - Verdopplung des Verkehrsaufkommens ist das Verwaltungsgericht allerdings zutreffend davon ausgegangen, dass auch bei der gegenwärtigen Verkehrsbelastung von etwa 13.000 Kfz/24h und selbst bei einer Zunahme auf 19.000 Kfz/24h keine Richtwertüberschreitung droht. Mit diesen Erwägungen setzt sich das Zulassungsvorbringen nicht auseinander.

b) Die erstinstanzliche Entscheidung legt für den LKW-Anteil die berechneten Maximalwerte auf Grundlage der vorgelegten Verkehrszählungsdaten (max. 2,4 % im Jahr 2013 und max. 2,1 % in den Jahren 2014 und 2016) zugrunde. Soweit die Beklagte im Verwaltungsverfahren als Parameter für die Schätzungen der Lärmbelastung den LKW-Anteil mit 4,5 % tags und 5,7 % nachts angesetzt hat, ist offenbar bereits im Interesse der Kläger ein Sicherheitszuschlag vorgenommen worden, um Zufälligkeiten der tagesabhängigen Zählungen auszugleichen. Belastbare Anhaltspunkte für aktuelle Werte in dieser Größenordnung, die einer Verdopplung des LKW-Verkehrs entsprächen, tragen weder die Kläger vor noch sind solche aus den Verwaltungsvorgängen ersichtlich.

c) Vor diesem Hintergrund folgt schließlich auch kein anderes Ergebnis aus dem weiteren klägerischen Einwand, dass die von der Beklagten dargelegten LKW-Daten nicht, wie in Abschnitt 2.0 der RLS-90 (dort S. 7) vorgegeben, sämtliche LKW über 2,8 t, sondern nur LKW über 3,5 t zulässigem Gesamtgewicht erfasst hätten. Auch wenn dies zutreffen dürfte, ist wiederum zu berücksichtigen, dass die durchgeführten Schätzungen der Lärmbelastungen von deutlich höheren LKW-Anteilen während der Tages- und Nachtzeit ausgegangen sind. Dass die LKW-Anteile auch unter Berücksichtigung der LKW ab 2,8 t oberhalb dieser Werte lägen, ist nicht dargetan oder ersichtlich.

II. Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten liegen dann vor, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung geben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern.

Dies lässt sich dem Antragsvorbringen nicht entnehmen. Die von den Klägern behaupteten erheblichen rechtlichen Schwierigkeiten betreffen Fragen, die sich - wie unter 1. ausgeführt - ohne Weiteres im Berufungszulassungsverfahren beantworten lassen, soweit sie entscheidungserheblich sind.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2018/8_A_1562_17_Beschluss_20180109.html - DE:OVGNRW:2018:0109.8A1562.17.00

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