Oberverwaltungsgericht NRW v. 03.11.2017: Versammlungsfreiheit auf Bundesautobahnen und Belange der Verkehrssicherheit

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Beschluss vom 03.11.2017 - 15 B 1370/17) hat entschieden:

Das Interesse des Veranstalters einer Versammlung und der Versammlungsteilnehmer an der ungehinderten Nutzung einer Bundesfernstraße hat je nach Lage der Dinge im Einzelfall hinter die Belange der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zurückzutreten. Für Bundesautobahnen gilt dies in herausgehobener Weise, weil sie gemäß § 1 Abs. 3 FStrG nur für den Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen bestimmt sind.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- € festgesetzt.

Gründe:

Die Beschwerde des Antragstellers ist zulässig, aber unbegründet.

Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.

Das Verwaltungsgericht hat den mit der Beschwerde weiterverfolgten sinngemäßen Antrag,

die aufschiebende Wirkung der Klage(20 K 14223/17) gegen die beschränkende Verfügung des Antragsgegners vom 11. Oktober 2017 in der Fassung der Verfügung vom 23. Oktober 2017 hinsichtlich des Aufzugsweges der Versammlung "Fahrradfahrer" am 4. November 2017 wiederherzustellen,

im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, auch unter Berücksichtigung der hohen Anforderungen, die an einen Eingriff in das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit zu stellen seien, gehe die vorzunehmende Interessenabwägung zulasten des Antragstellers aus. Der Antragsgegner habe seine Gefahrenprognose, dass bei Durchführung der von dem Antragsteller angemeldeten "Fahrrad-Demo" eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit zu befürchten sei, mit nachweisbaren Tatsachen belegt. Angesichts der Verkehrssituation auf der A 555 sei es bei summarischer Prüfung nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner dem Schutzgut der Sicherheit und Leichtigkeit des Autobahnverkehrs den Vorrang gegenüber dem Grundrecht des Antragstellers aus Art. 8 Abs. 1 GG eingeräumt und eine Sperrung der Autobahn für die Durchführung des Fahrradaufzugs abgelehnt habe. Es entspreche einer praktischen Konkordanz zwischen dem Grundrecht des Antragstellers aus Art. 8 Abs. 1 GG und der durch den angemeldeten Aufzug beeinträchtigten Sicherheit und Leichtigkeit des Autobahnverkehrs, den Fahrradaufzug auf eine alternative Route außerhalb der A 555 zu verweisen. Die Versammlungsteilnehmer seien nicht auf den gewünschten Ort des Aufzugs auf der Autobahn als Bezugsobjekt angewiesen, um ihr kommunikatives Anliegen zum Thema COP 23 zu transportieren.

Die dagegen vom Antragsteller mit der Beschwerde erhobenen Einwände führen nicht zu einem anderen Ergebnis der im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass die streitgegenständliche Verfügung des Antragsgegners vom23. Oktober 2017 nach Lage der Dinge rechtmäßig ist. Der Antragsgegner kann diese ohne Verstoß gegen die Versammlungsfreiheit des Art. 8 Abs. 1 GG auf § 15Abs. 1 VersG stützen.

Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist.

Ist eine versammlungsbehördliche Verfügung auf eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit gestützt, erfordert die von der Behörde und den befassten Gerichten angestellte Gefahrenprognose tatsächliche Anhaltspunkte, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben. Bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichen nicht aus. Gibt es neben Anhaltspunkten für die von der Behörde und den Gerichten zugrunde gelegte Gefahrenprognose auch Gegenindizien, haben sich die Behörde und die Gerichte auch mit diesen in einer den Grundrechtsschutz des Art. 8 Abs. 1 GG hinreichend berücksichtigenden Weise auseinanderzusetzen. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot oder eine Auflage liegt grundsätzlich bei der Behörde.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2012- 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17, vom 12. Mai 2010- 1 BvR 2636/04 -, juris Rn. 17, vom 4. September 2009 - 1 BvR 2147/09 -, juris Rn. 9 und 13, vom26. April 2001 - 1 BvQ 8/01 -, juris Rn. 11 f., vom18. August 2000 - 1 BvQ 23/00 -, juris Rn. 32 ff., vom 1. Dezember 1992 - 1 BvR 88/91, 1 BvR 576/91 -, juris Rn. 52, und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 80 - Brokdorf; OVG NRW, Beschlüsse vom 27. April 2017 - 15 B 491/17 -, juris Rn. 6, vom 30. Januar 2017 - 15 A 296/16 -, jurisRn. 10, vom 29. Dezember 2016 - 15 B 1500/16 -, juris Rn. 17, vom 7. Oktober 2016 - 15 B 1154/16 -, juris Rn. 8, vom 29. Juli 2016 - 15 B 875/16 -, jurisRn. 6, und vom 21. Oktober 2015 - 15 B 1201/15 -, juris Rn. 10.

Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde auch bei dem Erlass von Auflagen keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2012- 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17, vom 5. September 2003 - 1 BvQ 32/03 -, juris Rn. 30, und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 79 - Brokdorf; OVG NRW, Beschlüsse vom 27. April 2017 - 15 B 491/17 -, juris Rn. 8, vom 30. Januar 2017- 15 A 296/16 -, juris Rn. 12, vom 29. Dezember 2016 - 15 B 1500/16 -, juris Rn. 19, vom 7. Oktober 2016 - 15 B 1154/16 -, juris Rn. 10, vom 29. Juli 2016 - 15 B 875/16 -, juris Rn. 8, und vom 21. Oktober 2015 - 15 B 1201/15 -, juris Rn. 12.

Geht es - wie vorliegend - um die versammlungsbehördliche Verlegung der Versammlung von dem angemeldeten an einen anderen Ort, ist zu berücksichtigen, dass von dem Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters nach Art. 8 Abs. 1 GG prinzipiell auch die Auswahl des Ortes und die Bestimmung der sonstigen Modalitäten der Versammlung umfasst ist. Die Behörde hat im Normalfall lediglich zu prüfen, ob durch die Wahl des konkreten Versammlungsorts Rechte anderer oder sonstige verfassungsrechtlich geschützte Rechtsgüter der Allgemeinheit beeinträchtigt werden. Ist dies der Fall, kann der Veranstalter die Bedenken durch eine Modifikation des geplanten Ablaufs ausräumen oder aber es kommen versammlungsrechtliche Auflagen in Betracht, um eine praktische Konkordanz beim Rechtsgüterschutz herzustellen. Art. 8 Abs. 1 GG und dem aus ihm abgeleiteten Grundsatz versammlungsfreundlichen Verhaltens der Versammlungsbehörde entspricht es, dass auch bei Auflagen das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters im Rahmen des Möglichen respektiert wird. Ferner ist von Bedeutung, ob durch die Auflage die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit beseitigt werden kann, ohne den durch das Zusammenspiel von Motto und geplantem Veranstaltungsort geprägten Charakter der Versammlung- ein Anliegen ggf. auch mit Blick auf Bezüge zu bestimmten Orten oder Einrichtungen am Wirksamsten zur Geltung zu bringen - erheblich zu verändern.

Gemessen an diesen Maßstäben stellt die Beschwerde die Interessenabwägung des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend in Frage. Die angegriffene Verfügung vom 11./23. Oktober 2017, mit der der Antragsgegner dem Antragsteller einen anderen Aufzugsweg zuweist und die Nutzung der A 555 zwischen der Anschlussstelle X. bis zum Ende der A 555 (C. Verteilerkreis) für die angemeldete Versammlung untersagt, erweist sich auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens als rechtmäßig.

Sieht man Bundesfernstraßen wie Bundesautobahnen (vgl. § 1 Abs. 2, Abs. 3 FStrG) nicht generell als versammlungsfreie Räume an, die aufgrund ihrer Widmung allein für den Straßenverkehr dem Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG entzogen sind,

ist jedenfalls zu berücksichtigen, wie auch das Verwaltungsgericht richtig gesehen hat, dass Verkehrsinteressen im Rahmen von versammlungsrechtlichen Anordnungen gemäß § 15 Abs. 1 VersG erhebliche Bedeutung beigemessen werden darf. Das Interesse des Veranstalters und der Versammlungsteilnehmer an der ungehinderten Nutzung einer Bundesfernstraße hat je nach Lage der Dinge im Einzelfall hinter die Belange der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zurückzutreten. Für Bundesautobahnen gilt dies in herausgehobener Weise, weil sie gemäß § 1 Abs. 3 FStrG nur für den Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen bestimmt sind.

Dies zugrunde gelegt, stellt sich die streitige Verfügung als rechtmäßig dar. Die Belange der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf der A 555 in dem in Rede stehenden Abschnitt lassen es nach dem Inhalt der Akten nicht zu, dass der Antragsteller diesen Abschnitt am morgigen 4. November 2017 als Route für den von ihm geplanten Fahrradaufzug nutzt. Dies hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen überzeugend dargelegt. Die Beschwerde erschüttert diese Einschätzung nicht.

Nach den vom Antragsgegner in das Verfahren eingeführten Verkehrszahlen ist für Samstag, den 4. November 2017 auf der A 555 zwischen der Anschlussstelle X. und dem Kreuz C1. -Nord mit einem erheblichen Verkehrsaufkommen zu rechnen. Der Antragsgegner hat eine plausible Verkehrsprognose angestellt, die er auf aktuelle Verkehrsmessungen der Jahre 2016 und 2017 und einen Abgleich mit den Daten der vorhandenen Messquerschnitte des Landesbetriebs Straßenbau NRW gestützt hat. Zudem hat der Antragsgegner Messungen der Zuläufe der A 555 an Samstagen in den Sommerferien 2017 herangezogen und diese jeweils mit den Messergebnissen der zur Verfügung stehenden Messquerschnitte ergänzt. Auf dieser Basis nennt der Antragsgegner ausgehend vom Referenztag eines Samstags im Vergleichszeitraum der Sommerferien 2017 zu erwartende Werte von durchschnittlich 3.732 Fahrzeugen pro Stunde für die Fahrtrichtung L. und von 2.625 Fahrzeugen pro Stunde für die Fahrtrichtung C1. . Nimmt man an, die im Falle einer Durchführung des Fahrradaufzugs auf der A 555 notwendigen Sperrmaßnahmen dauerten etwa von 7 Uhr bis 15 Uhr, liege die Verkehrsdichte am Versammlungstag für beide Fahrtrichtungen - so der Antragsgegner - bei durchschnittlich 5.670 Fahrzeugen pro Stunde im Zeitraum zwischen 7 Uhr und 10 Uhr und bei 10.812 pro Stunde in der Zeitspanne zwischen 10 Uhr und 15 Uhr. Diese Verkehrszahlen, deren Plausibilität der Antragsteller nicht substantiiert in Zweifel zieht, rechtfertigen die Schlussfolgerung, dass eine versammlungsbedingte Teilsperrung der A 555 zu erheblichen Verkehrsbehinderungen für eine große Zahl von Verkehrsteilnehmern führen würde. Diese absehbare Folge einer Sperrung wird durch den Umstand intensiviert, dass der 4. November 2017 in das letzte Herbstferienwochenende im bevölkerungsreichen Nordrhein-Westfalen fällt, an dem typischerweise ein beträchtlicher Rückreiseverkehr stattfindet. Diese Auswirkungen bleiben in Anbetracht dessen trotz der Reduzierung der zu sperrenden Strecke im Verlauf des Verfahrens durch den Antragsteller von einigem Gewicht, zumal ohnehin fraglich erscheint, ob die Verringerung der gesperrten Strecke zugleich mit einer Verringerung der Anzahl der von ihr betroffenen Verkehrsteilnehmer korreliert. Da die A 555 in einem Ballungsraum liegt, kann auch nicht davon ausgegangen werden, sie werde als periphere Strecke so wenig frequentiert, dass eine temporäre Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auszuschließen oder zu vernachlässigen wäre. Die vom Antragsteller zur Abmilderung der Verkehrsbehinderung in Betracht gezogene Sperrung nur einer Fahrspur der A 555 scheidet aus. Der Antragsgegner hat nachvollziehbar darauf hingewiesen, dass eine nur einseitige Schließung der Autobahn die Gefahr sog. "Gaffer"-Unfälle auf der für den Kfz-Verkehr frei bleibenden Gegenfahrbahn mit sich bringen würde. Ein Verkehrslenkungs- und Sicherheitskonzept, das die vorstehend geschilderten Beeinträchtigungen hinreichend effektiv zu vermeiden verspräche, ist nicht ersichtlich. Schließlich ist für die Beurteilung des zur Entscheidung gestellten Falls unerheblich, ob sich andere (Stadt-)Autobahnen unter Umständen punktuell für die Durchführung von Demonstrationen eignen.

Nach alledem entspricht es einer praktischen Konkordanz zwischen dem Grundrecht des Antragstellers aus Art. 8 Abs. 1 GG und der in der beschriebenen Weise durch den geplanten Fahrradaufzug gefährdeten Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf der A 555, die Versammlung auf einen anderen Versammlungsort zu verweisen. Der Antragsteller ist trotz der thematischen Nähe der Versammlung mit dem Thema "Klima schützen - Kohle stoppen!" zum emissionsträchtigen Autoverkehr auf der Autobahn nicht zwingend auf die Nutzung der Autobahn selbst als Versammlungsort angewiesen, um sein kommunikatives Anliegen zu transportieren. Ihm geht es erklärtermaßen nicht nur um den Verkehr auf Autobahnen, sondern um Kritik am zunehmenden Autoverkehr allgemein, etwa auch in den Innenstädten. Diesem Anliegen kann er auch auf den anderen ihm zugewiesenen Verkehrsflächen im Stadtgebiet von L. und C1. sowie in räumlicher Nähe zur A 555 mit vergleichbarem symbolischem Gehalt Ausdruck verleihen.

Das mit mehreren Schriftsätzen zur Beschwerdebegründung betonte Demonstrationsziel, auf die negativen Umwelteinflüsse eines zunehmenden Autoverkehrs insgesamt aufmerksam zu machen, kann in ähnlich öffentlichkeitswirksamer Weise auch auf der zugewiesenen Aufzugsstrecke verfolgt werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2017/15_B_1370_17_Beschluss_20171103.html - DE:OVGNRW:2017:1103.15B1370.17.00

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