Verwaltungsgericht Düsseldorf v. 17.01.2017: Zur Anordnung von Radverkehrsverboten auf Busspuren und die Beurteilung besonderer örtlicher Verhältnisse

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf (Urteil vom 17.01.2017 - 14 K 2571/16) hat entschieden:

1. Bei der Beurteilung der besonderen örtlichen Verhältnisse ist entscheidend, ob die Mitbenutzung der Fahrbahn durch Radfahrende zu einer Gefährdungssituation i.S.v. § 45 Abs. 9 StVO führen würde.

2. Die Empfehlungen für Radverkehrsanlagen sind aufgrund ihrer Qualität als technisches Regelwerk weder geeignet, einen Anspruch zu begründen noch die Behörde zu einem bestimmten Tun zu verpflichten.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils beizutreibenden Betrages abwenden, soweit nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Gründe:

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Der Hauptantrag ist als Anfechtungsklage i.S.d. § 42 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft, da die Verkehrszeichen, gegen die sich der Kläger wendet, Verwaltungsakte in Form von Allgemeinverfügungen, § 35 S. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW), darstellen. Der Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage statthaft.

Verwaltungsakt-Charakter eines Verkehrszeichens: ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) seit Urteil vom 9. Juni 1967 - VII C 18.66 -, BVerwGE 27, 181 ff..

Der Kläger ist auch klagebefugt i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO. Zwar wird eine verkehrsbeschränkende Anordnung auf der Grundlage des § 45 Straßenverkehrsordnung (StVO) maßgebend zur Wahrung der Interessen der Allgemeinheit - Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs - vorgenommen, der durch eine Anordnung betroffene Verkehrsteilnehmer ist jedoch dann zumindest in seinen Rechten aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt, wenn - wie vorliegend geltend gemacht - die Voraussetzungen für eine auch ihn treffende Verkehrsbeschränkung nicht gegeben sind oder wenn die behördliche Ermessensausübung insoweit fehlerhaft ist, als seine eigenen Interessen nicht ohne Rechtsfehler mit den Interessen der Allgemeinheit und anderer Betroffener abgewogen worden sind, die für die Einführung der Verkehrsbeschränkung sprechen.

Die Klage wurde rechtzeitig erhoben. Nach § 74 Abs. 1 S. 2 VwGO ist die Klage innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsaktes zu erheben, wenn - wie hier nach § 110 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes über die Justiz im Land Nordrhein-Westfalen (JustG NRW) i.V.m. § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO - die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens nicht erforderlich ist. Die Allgemeinverfügungen (Zeichen 254) werden gemäß § 43 VwVfG gegenüber demjenigen, der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem sie ihm bekannt gegeben werden. Die Bekanntgabe erfolgt durch Aufstellen des Verkehrsschildes, vgl. § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 4 StVO. Sind Verkehrszeichen so aufgestellt oder angebracht, dass sie ein durchschnittlicher Kraftfahrer bei Einhaltung der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt schon "mit einem raschen und beiläufigen Blick" erfassen kann, äußern sie ihre Rechtswirkungen gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer. Die Anfechtungsfrist wird jedoch erst in Lauf gesetzt, wenn sich der betreffende Verkehrsteilnehmer erstmals der Regelung des Verkehrszeichens gegenübersieht.

Der Kläger hat unwidersprochen vorgetragen, die angegriffenen Radverkehrsverbote am 26. März 2015, bzw. im August 2015 erstmals wahrgenommen zu haben. Dieser Vortrag deckt sich mit den von der Beklagten genannten Aufstellzeitpunkten. Die am 3. März 2016 erhobene Klage wahrt mithin die - mangels Rechtsbehelfsbelehrung gemäß § 58 Abs. 2 VwGO maßgebliche - Jahresfrist.

Die somit zulässige Klage ist allerdings unbegründet.

Die Anordnung der Verkehrszeichen 254 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Entfernung der Verkehrszeichen und auf Freigabe der Busspur für Radfahrer.

Der rechtliche Maßstab für die Beurteilung der Radverkehrs-Verbote ergibt sich aus § 45 Abs. 1 und Abs. 9 StVO. Nach § 45 Abs. 1 S. 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten. Gemäß § 45 Abs. 9 S. 1 StVO sind Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nur dort anzuordnen, wo dies aufgrund der besonderen Umstände zwingend geboten ist. Nach S. 2 dürfen - abgesehen von hier nicht einschlägigen Ausnahmen - Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs nur angeordnet werden, wenn aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter - also etwa der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs - erheblich übersteigt.

Als in Bezug auf Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs speziellere Regelung modifiziert § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO die Regelung des § 45 Abs. 1 S. 1 StVO und konkretisiert und verdrängt in seinem Anwendungsbereich die allgemeine Regelung in § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 9 S. 1 StVO.

Das Verkehrsverbot für Radfahrer nach Zeichen 254 ist eine solche Beschränkung des fließenden Verkehrs im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, denn es untersagt die Verkehrsteilnahme für Radfahrer bzw. Fahrräder (vgl. § 41 Abs. 1 StVO i.V.m. lfd. Nr. 26 und 31 der Anlage 2 zur StVO).

Eine sich aus den örtlichen Begebenheiten ergebende, das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung von Leben und Gesundheit der Radfahrer erheblich übersteigende Gefahrenlage i.S.d. § 45 Abs. 9 S. 2 StVO liegt hier vor.

Besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO können bei verkehrsbehördlichen Maßnahmen insbesondere in der Streckenführung, dem Ausbauzustand der Strecke, witterungsbedingten Einflüssen (z.B. Nebel, Schnee- und Eisglätte), der dort anzutreffenden Verkehrsbelastung und den daraus resultierenden Unfallzahlen begründet sein.

Entscheidend ist, ob die Mitbenutzung der Fahrbahn durch Radfahrende zu einer Gefährdungssituation im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO führen würde.

Dies ist hier zu bejahen. Denn bei den hier betroffenen hochrangigen Rechtsgütern ist ein Einschreiten bereits bei einer geringen Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts zulässig und geboten. § 45 Abs. 9 S. 2 StVO setzt lediglich eine das allgemeine Risiko deutlich übersteigende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts voraus. Erforderlich ist somit eine entsprechende konkrete Gefahr, die auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruht,

Eine solche Gefahrenlage lässt sich nach der gebotenen sorgfältigen Prüfung der von den Beteiligten detailliert geschilderten und durch Lichtbilder verdeutlichten Verkehrssituation feststellen. Die sich für Radfahrende auf dem betroffenen Abschnitt ergebende Gefahrenlage ist erheblich höher als im allgemeinen Straßenverkehr.

Eine auf den örtlichen Begebenheiten beruhende besondere Gefahrenlage ergibt sich daraus, dass vor der Aufstellung der Zeichen 254 aufgrund des derzeit nicht für Radfahrer freigegebenen Bussonderstreifens Radfahrer auf der B7 in der Mitte der Straße zwischen Bussen und PKW fahren mussten. Diese Verkehrsführung bedeutete eine Gefährdung der Radfahrer, die zwischen Individualverkehr und Bussen "eingeklemmt" fuhren. Dieser Umstand begründet hier die besondere Gefahrenlage i.S. § 45 Abs. 9 StVO. Denn zu Stoßzeiten fahren 12 bis 14 Busse in der Stunde über die B7, d.h. ca. ein Bus alle 5 Minuten.

Zwar gab es nach Auskunft der Beklagten in dem relevanten Straßenabschnitt im erfassten Zeitraum keinen einzigen Unfall, an dem ein Radfahrer beteiligt war. Die von der Beklagten genannten 75 Verkehrsunfälle zwischen Individualverkehr und/oder Linienbussen (mit insgesamt 41 Verletzten) innerhalb von etwas mehr als eineinhalb Jahren (1. Januar 2013 bis 1. August 2015) haben sich darüber hinaus ausweislich der Informationen der Polizei an allen von der B. auf die B7 führenden Einmündungen ab der L.-----straße zugetragen, nicht nur an den hier streitgegenständlichen Kreuzungsbereichen. Zudem ist die Anzahl von Unfällen zwischen Bussen und PKW in diesem Bereich seit dem Aufstellen eines Warnschildes im September 2014 an der Einmündung P. Straße/B7 bei einem Vergleich der Unfallstatistiken 12 Monate vor und nach der Aufstellung an dieser Straßeneinmündung um 66,7 % zurückgegangen. Dies vermag aber die besondere Gefährlichkeit, die sich aus der Art der Straßenführung ergibt, nicht zu mindern. Die Tatsache, dass bisher kein Radfahrer zu Schaden gekommen ist, bedeutet nicht zwingend, dass keine gefährliche Lage gegeben ist. Es kann nämlich auch bedeuten, dass die Mehrzahl der Fahrradfahrer den Streckenabschnitt aufgrund seiner Gefährlichkeit aus eigener Einschätzung meidet.

Das Verkehrsaufkommen ist mit derzeit ca. 10.500 Kraftfahrzeugen pro Tag zudem hoch, auch wenn es sich auf zwei Fahrstreifen verteilt und ein solches Verkehrsaufkommen für eine C.-----allee nicht unüblich ist.

Allerdings herrscht auf der B7 durch den Ausbauzustand, der hohe Geschwindigkeiten begünstigt, und gleichzeitig viele einmündende Straßen aufweist, eine insgesamt unübersichtliche Verkehrslage. Zusätzliche Gefahren für Radfahrende durch unübersichtliche Vorfahrtsregelungen oder plötzlich aus Einfahrten kommende PKW bestehen an mehreren Stellen, so dass eine besondere Gefahrenlage im Sinne des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO gegeben ist.

Darüber hinaus liegt hier keine Ermessensreduzierung auf null vor, die allein einen Anspruch des Klägers begründen könnte. Gemäß § 45 Abs. 1 S. 1 StVO liegt es im Ermessen der Behörde, ob und welche Maßnahmen sie zur Abwehr der Gefahr ergreift. Die Ermessensentscheidung der Beklagten kann das Gericht nur eingeschränkt daraufhin überprüfen, ob sie die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens überschritten hat und ob sie von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 VwGO). Dabei kann die Behörde ihre Ermessenserwägungen auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen (§ 114 S. 2 VwGO). Bei der Entscheidung über eine verkehrsregelnde Anordnung nach § 45 Abs. 1 S. 1 StVO hat die zuständige Straßenverkehrsbehörde im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens sowohl die Belange des Straßenverkehrs und der Verkehrsteilnehmer zu würdigen als auch die Interessen etwa betroffener Anlieger in Rechnung zu stellen. Dabei sind die Belange Einzelner nur insoweit zu berücksichtigen, soweit deren geschützte Individualinteressen berührt werden,

Gemessen an diesen Maßstäben ist eine Rechtsverletzung des Klägers nicht zu erkennen. Die Beklagte hat das ihr nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO eingeräumte Ermessen, ob und welche Maßnahmen sie zur Beseitigung der Gefahrenlage ergreift, auch unter Berücksichtigung des Interesses des Klägers, fehlerfrei ausgeübt. Es ist nicht feststellbar, dass die Beklagte sich von sachfremden Erwägungen hätte leiten lassen, wesentlichen Sachverhalt nicht aufgeklärt oder verkannt bzw. die Interessen des Klägers nicht erfasst oder nicht ausreichend abgewogen hätte.

Zum einen ist die gesamte Straßensituation in ihrer Gefährlichkeit für den nicht motorisierten Verkehr seitens der Beklagten zutreffend gewürdigt worden. Zum anderen besteht mit der Streckenführung über die Straße "B. " eine zumutbare Alternative, die der Kläger ohne wesentlichen Zeitverlust benutzen kann und die gleichzeitig sicherer ist. Dies belegt, dass die Beklagte sich bei ihrer Entscheidung von sachlichen Gründen hat leiten lassen und die Interessen des Klägers hinreichend berücksichtigt hat.

Auch der Hilfsantrag hat keinen Erfolg. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Freigabe der Busspur. Denn auch hier liegt einerseits die Gefährlichkeit der Verkehrssituation insgesamt vor. Andererseits ist auch hier keine Ermessensreduktion auf null gegeben. Zusätzlich zu den oben genannten sachlichen Gründen hat die Beklagte nämlich im Sinne der Verwaltungsvorschriften (VwV) zu Zeichen 245 der Anlage 2 zu § 41 StVO als Zielsetzung berücksichtigt, dass zum einen die Sicherheit der Radverkehrs zu gewährleisten ist und zum anderen der Sonderfahrstreifen im Interesse der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs Störungen des Linienverkehrs vermeiden und einen geordneten und zügigen Betriebsablauf ermöglichen soll. Beide Ziele werden durch die gefundene Lösung erreicht. Da aufgrund der Breite des Bussonderstreifens die Radfahrenden nicht überholt werden können und die Busse daher hinter den Radfahrenden herfahren müssten, könnten die Busse den vorgegebenen Fahrplan nicht einhalten. Infolgedessen wäre die Grundfunktion der Busspur, für eine Beschleunigung des ÖPNV zu sorgen, beeinträchtigt. Andererseits ist die Sicherheit des Radverkehrs dadurch gewährleistet, dass mit der Straße B. eine zumutbare Alternativstrecke zur Verfügung steht. Diese entspricht zwar nicht den durch die VwV (II Nr. 4) ausdrücklich genannten Wegen (gesonderter Radweg oder Radfahrstreifen), stellt aber als weniger befahrene und kleinere Straße eine alternative Wegeführung dar.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Empfehlungen für Radverkehrsanlagen (ERA). Bei den ERA der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen handelt es sich um ein anerkanntes fachliches Regelwerk von Hinweisen und Empfehlungen, das bei der Entscheidungsfindung - soweit die VwV-StVO keine anderslautenden und abschließenden Vorgaben enthalten - ergänzend heranzuziehen ist. Sie sind allerdings aufgrund ihrer Qualität als technisches Regelwerk weder geeignet, einen Anspruch des Klägers zu begründen noch können sie die Beklagte zu einem bestimmten Tun verpflichten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 GKG erfolgt.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_duesseldorf/j2017/14_K_2571_16_Urteil_20170117.html - DE:VGD:2017:0117.14K2571.16.00

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