Verwaltungsgericht Düsseldorf v. 11.05.2016: Kein Anspruch von Berufsbetreuern auf Erteilung einer Ausnahmeparkgenehmigung für beruflich genutzte Fahrzeuge
Das Verwaltungsgericht Düsseldorf (Entscheidung vom 11.05.2016 - 6 K 1753/15) hat entschieden:
Berufsbetreuer haben grundsätzlich keinen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmeparkgenehmigung für das im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit eingesetzte Fahrzeug.
Der Gerichtsbescheid ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Gründe:
Die Kammer konnte nach Anhörung der Beteiligten durch Gerichtsbescheid entscheiden, da die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist, § 84 Abs. 1 Satz 1 und 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Die für Urteile geltenden Vorschriften sind gemäß § 84 Abs. 1 Satz 3 VwGO entsprechend anwendbar.
Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
Der Zulässigkeit der Klage steht nicht entgegen, dass die Kläger schriftsätzlich keinen bestimmten Antrag angekündigt haben. Die Klage soll zwar gemäß § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO einen bestimmten Antrag enthalten. Diesem Erfordernis ist jedoch genügt, wenn das Ziel der Klage aus der Klagebegründung in Verbindung mit den während des Verfahrens abgegebenen Erklärungen hinreichend erkennbar ist.
Dies ist hier der Fall. Aus dem Schriftverkehr zwischen den Beteiligten im Verwaltungsverfahren sowie der Klageschrift vom 4. März 2015 geht bei verständiger Auslegung (§§ 88, 86 Abs. 3 VwGO) hervor, dass die Kläger die Erteilung einer weiteren Ausnahmeparkgenehmigung - bezogen auf ein Kraftfahrzeug - für ihre Tätigkeit als Berufsbetreuer begehren, wie sie ihnen in der Vergangenheit von der Beklagten erteilt worden ist.
Die so verstandene Klage ist unbegründet.
Der Versagungsbescheid der Beklagten vom 11. Februar 2015 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten. Den Klägern steht gegen die Beklagte weder ein Anspruch auf Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) noch ein Anspruch auf erneute Bescheidung ihres Antrags durch die Beklagte zu (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die Beklagte hat den Antrag vielmehr ermessensfehlerfrei abgelehnt.
Anspruchsgrundlage für die von den Klägern begehrte Gewährung einer Ausnahme von den Parkvorschriften der StVO ist § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, 4a und 11 StVO. Nach dieser Vorschrift kann die Straßenverkehrsbehörde in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen genehmigen, unter anderem von der Vorschrift des Halt- und Parkverbots (§ 12 Abs. 4 StVO), von der Vorschrift an Parkuhren nur während des Laufens der Uhr bzw. an Parkscheinautomaten nur mit einem Parkschein zu halten (§ 13 Abs. 1 StVO), sowie von den Verboten und Beschränkungen, die durch Vorschriftzeichen, Richtzeichen oder Verkehrseinrichtungen erlassen sind (§§ 41, 42, 43 StVO).
Die Entscheidung über die Bewilligung der Ausnahmegenehmigung steht im Ermessen der Straßenverkehrsbehörden. Das Merkmal der Ausnahmesituation stellt kein Tatbestandsmerkmal dar, sondern ist Bestandteil der der Behörde obliegenden Ermessensentscheidung.
Die Ermessensausübung unterliegt nach § 114 Satz 1 VwGO nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung. Das Gericht kann insoweit nur prüfen, ob die Behörde das Ermessen überhaupt ausgeübt hat, ob sie bei ihrer Entscheidung die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten hat oder ob sie von dem ihr eingeräumten Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat.
Bei einer Entscheidung nach § 46 Abs. 1 StVO hat die Straßenverkehrsbehörde bei der Ausübung ihres Ermessens den mit dem Verbot, von dem dispensiert werden soll, verfolgten öffentlichen Interessen die besonderen Belange der von dem Verbot betroffenen Antragsteller unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gegenüberzustellen und abzuwägen. Dies setzt voraus, dass derjenige, der die Ausnahmegenehmigung begehrt, stärker darauf angewiesen sein muss, das Verbot bzw. die Vorschrift nicht einzuhalten als andere Personen in vergleichbarer Lage.
Das Ermessen der Straßenverkehrsbehörden wird dabei durch die aufgrund Art. 84 Abs. 2 Grundgesetz (GG) erlassene und am 4. Juni 2009 neugefasste Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) gelenkt und gebunden. Es handelt sich dabei nicht um eine Rechtsnorm, sondern um innerdienstliche Richtlinien, die keine unmittelbaren Rechte und Pflichten für den Bürger begründen. Sie entfalten im Verhältnis zum Bürger nur deshalb Wirkungen, weil die Verwaltung zur Wahrung des Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet ist und sich demgemäß durch die pflichtgemäße Anwendung der Verwaltungsvorschriften selbst bindet.
Nach Nr. I. der VwV-StVO zu § 46 ist die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen von den Vorgaben der StVO nur in besonders dringenden Fällen gerechtfertigt, wobei an den Nachweis einer solchen Dringlichkeit strenge Anforderungen zu stellen sind.
Dies zugrunde gelegt, ist eine Ermessensfehlerhaftigkeit der ablehnenden Entscheidung der Beklagten, die zumindest einen Anspruch der Kläger auf erneute Bescheidung ihres Antrags begründen könnte, nicht ersichtlich. Die Beklagte hat die Versagung der beantragten Ausnahmeparkgenehmigung in ermessensfehlerfreier Weise durch Verweis auf den grundsätzlich abschließenden Charakter der Aufzählung privilegierter Personengruppen in der VwV-StVO und den Erlass des Ministeriums für Bauen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 16. April 2007 (III B 3-78-12/2) begründet.
Die Kläger selbst gehören nicht zu dem in Nr. II. der VwV-StVO zu § 46 StVO genannten Personenkreis schwerbehinderter Menschen, denen Parkerleichterungen gewährt werden können. Darüber hinaus erfasst auch der Erlass des nordrhein-westfälischen Verkehrsministeriums vom 16. April 2007 die Tätigkeit der Kläger nicht. Ausweislich dieses Erlasses können zum einen Handwerksbetrieben und sonstigen Betrieben bei Reparatur- und Montagearbeiten unter den dort im Einzelnen genannten Voraussetzungen Ausnahmegenehmigungen erteilt werden. Zum anderen sollen karitativen Organisationen sowie Alten- und Pflegediensten Ausnahmegenehmigungen im dort näher beschriebenen Umfang zur Erfüllung ihrer Aufgaben im Rahmen der Daseinsvorsorge erteilt werden.
Die als Berufsbetreuer tätigen Kläger sind - was von vorneherein allein in Betracht kommt - weder eine karitative Organisation noch können sie den Alten- und Pflegediensten zugeordnet werden. Sie erbringen nach eigenen Angaben Betreuungsleistungen, unter anderem für psychisch kranke und gehbehinderte Personen, und erhalten hierfür eine Vergütung (vgl. die Nachweise Bl. 31 bis 39 der Beiakte Heft 1). Bei einer solchen Berufsbetreuertätigkeit handelt es sich um den Betrieb eines Gewerbes, was die Annahme einer karitativen Organisation ausschließt. Ein Unternehmen dient dann karitativen Bestimmungen, wenn es sich den sozialen Dienst am körperlich oder seelisch leidenden Menschen zum Ziel gesetzt hat und seine Tätigkeit auf die Heilung oder Milderung oder die vorbeugende Abwehr der inneren oder äußeren Nöte solcher Hilfsbedürftiger gerichtet ist, sofern diese Betätigung ohne die Absicht der Gewinnerzielung erfolgt und das Unternehmen selbst nicht von Gesetzes wegen unmittelbar zu derartiger Hilfeleistung verpflichtet ist.
Diese Voraussetzungen sind bei einem Berufsbetreuer nicht erfüllt. Denn dieser wird nicht aus rein sozialen oder ideellen Motiven, sondern - zumindest auch - mit Gewinnerzielungsabsicht tätig, da er seinen Lebensunterhalt aus dem gesetzlich geregelten Entgelt für die Betreuung bestreitet.
Auch eine Zuordnung der klägerischen Tätigkeit zum Begriff der Alten- und Pflegedienste scheidet aus. Nach eigenem Bekunden besteht ein Teil der Tätigkeit der Kläger darin, die von ihnen betreuten Personen zu Terminen, etwa bei Ärzten, Behörden oder Banken, zu begleiten. Demgegenüber werden Alten- und Pflegediensten durch die Erbringung häuslicher Pflege- und Betreuungsleistungen für hilfs- und pflegebedürftige Menschen tätig. Es mag zwar Überschneidungen im Hinblick auf den von den Klägern und den von ambulanten Pflegediensten betreuten Personenkreis geben; die jeweiligen Tätigkeiten unterscheiden sich aber grundlegend. Während Berufsbetreuer sich - je nach Einzelfall - in unterschiedlichen Bereichen (Regelung von finanziellen Angelegenheiten, Unterstützung bei Wohnungs- und/oder Gesundheitsangelegenheiten usw.) und durch vielfältige Handlungen (Begleitung zu Terminen, Führen von Korrespondenz usw.) um die von ihnen betreuten Personen kümmern, besteht die Tätigkeit von Pflegediensten ausschließlich in der Erbringung von Pflegeleistungen im häuslichen Umfeld. Aufgrund dieser deutlichen Unterscheidungen bietet auch der Gleichbehandlungsgrundsatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG keinen Anlass dafür, die Regelung des Erlasses im Wege der Analogie auf Berufsbetreuer auszuweiten.
Das Vorliegen eines atypischen Falles, aufgrund dessen im Einzelfall gleichwohl die Erteilung einer Ausnahmeparkgenehmigung in Betracht käme, ist nicht ersichtlich. Das Gericht stellt nicht in Abrede, dass die Tätigkeit der Kläger durch eine Ausnahmeparkgenehmigung vereinfacht werden mag. Dass es unter Umständen nicht ohne Weiteres gelingt, sondern - wie von den Klägern anhand von Beispielen beschrieben - mit Schwierigkeiten verbunden ist, einen Parkplatz in der Nähe der von den Klägern mit ihren Klienten aufzusuchenden Einrichtungen zu finden, ist jedoch ein allgemeines Problem, dem sich alle Verkehrsteilnehmer, insbesondere Angehörige von im Außendienst tätigen Berufsgruppen, stellen müssen. Gleiches gilt für die von den Klägern geltend gemachten Schwierigkeiten bei der Abschätzung der zeitlichen Dauer eines Termins, etwa bei der Benutzung eines Parkscheinautomatens. Diese allgemeinen Schwierigkeiten begründen aber kein Recht auf Erteilung einer Ausnahmeparkgenehmigung. Aufgrund der Privilegienfeindlichkeit der StVO und aus Gründen der Verkehrssicherheit werden Ausnahmeparkgenehmigungen nur in besonderen Ausnahmefällen erteilt, worauf die Beklagte mit Schriftsatz vom 27. April 2015 zutreffend hingewiesen hat. Insofern ist es Sache der Kläger, die Organisation der von ihnen betriebenen Einrichtung an den von der Rechtsordnung vorgegebenen Rahmenbedingungen auszurichten, unter Umständen (auch) durch die Inanspruchnahme von öffentlichen Verkehrsmitteln. Aus der Behauptung der Kläger, ihre Klienten seien aufgrund ihrer Erkrankungen nicht in der Lage, Wege mit öffentlichen Verkehrsmitteln eigenständig zu bewältigen, ergibt sich insbesondere nicht, dass dies auch bei einer Begleitung durch die Kläger nicht möglich ist.
Die Beklagte war auch nicht aufgrund von Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung gehalten, den Klägern eine weitere Ausnahmegenehmigung zu erteilen. Eine Selbstbindung der Verwaltung ist anzunehmen, wenn die Behörde ihr Ermessen durch die ständige gleichmäßige Übung einer bestimmten Verwaltungspraxis in der Vergangenheit gebunden hat. Ein Anspruch auf "Gleichbehandlung im Unrecht" besteht jedoch nicht. Eine Selbstbindung kommt nur in Bezug auf eine rechtmäßige Verwaltungspraxis in Betracht. Die Behörde hat zudem die Möglichkeit, sich für die Zukunft ohne Verstoß gegen den Gleichheitssatz aus sachlichen Gründen von einer in der Vergangenheit geübten Praxis zu lösen und für künftige Fälle ihr Ermessen in anderer Weise auszuüben. Hier kommt es nur darauf an, dass die Neuausrichtung der Ermessenspraxis für die Zukunft eine allgemeine ist und nicht nur für den einen zur Entscheidung stehenden Fall vorgenommen wird.
Vor diesem Hintergrund begründet die Tatsache, dass die Beklagte den Klägern seit 1997 Ausnahmeparkgenehmigungen erteilt hat, keine Verpflichtung der Beklagten, dies aus Gründen des Vertrauensschutzes auch weiterhin zu tun. Der Entstehung schutzwürdigen Vertrauens auf Seiten der Kläger steht bereits entgegen, dass die Genehmigungen jeweils befristet für den Zeitraum eines Jahres erteilt wurden und daher stets neu beantragt werden mussten. Darüber hinaus enthielten die erteilten Genehmigungen jeweils einen Hinweis auf ihre jederzeitige Widerruflichkeit. Deshalb mussten die Kläger damit rechnen, dass die getroffene Ausnahmeregelung möglicherweise keinen dauerhaften Bestand haben würde. Im Übrigen besteht auf die Aufrechterhaltung einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis kein Anspruch. Es besteht nicht einmal ein Anspruch darauf, eine rechtmäßige Verwaltungspraxis beizubehalten, wenn es sachliche Gründe gibt, diese zu ändern.
Die Beklagte hat im Rahmen ihrer Ermessensausübung auch berücksichtigt, dass die Abkehr von ihrer bisherigen Verwaltungspraxis für die Kläger mit einer gewissen Härte verbunden ist. Aus diesem Grund hat sie den Klägern - ohne hierzu aus den vorstehenden Gründen verpflichtet gewesen zu sein - mit Bescheid vom 13. Januar 2015 eine weitere Ausnahmeparkgenehmigung für die Dauer von drei Monaten erteilt, um ihnen die Möglichkeit zu geben, sich auf die veränderten Rahmenbedingungen einzustellen. Vor diesem Hintergrund stellt sich die ablehnende Entscheidung der Beklagten auch nicht als unverhältnismäßig dar.
Da den Klägern der geltend gemachte Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmeparkgenehmigung von vorneherein nicht zusteht, kann die Frage, wer vor dem Hintergrund, dass Verkehrsverbote sich stets an den jeweiligen Fahrzeugführer richten, der richtige Adressat einer solcher Ausnahmegenehmigung wäre - Herr I. , auf den das Fahrzeug zugelassen ist oder auch Herr O. im Rahmen seiner Tätigkeit als Berufsbetreuer - dahinstehen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
Beschluss
Der Streitwert wird auf 2.500,00 Euro festgesetzt.
Die Festsetzung des Streitwerts ist nach § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG) erfolgt. Die Bedeutung der Sache für die Kläger ist angesichts des mit der erstrebten Ausnahmeparkgenehmigung verbundenen wirtschaftlichen Vorteils mit 2.500,- Euro zu bemessen.
Da die beiden Kläger eine Ausnahmeparkgenehmigung für ein Fahrzeug begehren, das von ihnen gemeinsam genutzt wird, sieht das Gericht trotz der vorliegenden subjektiven Klagehäufung von einer Verdopplung dieses Betrages ab.