Verwaltungsgericht Düsseldorf v. 10.05.2016: Räumliche Trennung von Prüfung und Beschriftung bei der Ausgabe von Feinstaubplaketten

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf (Urteil vom 10.05.2016 - 3 K 6622/13) hat entschieden:

Die 35. BImSchV enthält für die Ausgabe von Plaketten kein "Räumlichkeitserfordernis": Daher ist es rechtlich zulässig, dass die Eintragung des Kennzeichens des jeweiligen Fahrzeuges in die Plakette durch weisungsabhängige Mitarbeiter eines (als GmbH organisierten) Autoglasereiunternehmens an einem anderen Ort als dem der Prüfung der Eintragungsvoraussetzungen (Zuordnung zur jeweiligen Schadstoffgruppe) erfolgt; die lediglich eintragende Fahrzeugglas-Reparaturwerkstatt benötigt anders als die prüfende Zentrale des Autoglasereiunternehmens keine Anerkennung als Abgasuntersuchungsstelle.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Umweltzonen - Feinstaubplaketten fÃ¼r emissionsarme Fahrzeuge
und
BImSchV35 - Kennzeichnungsverordnung Schadstoffbelastung (35. BImSchV)
und
PrÃ¼fplakette - Hauptuntersuchung

Tenor:

Es wird festgestellt, dass die in dem aktuellen Hauptantrag näher bezeichnete Vorgehensweise mit der 35. BImSchV vereinbar und auch im Übrigen rechtlich zulässig ist.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages.

Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Gründe:

Das Gericht kann nach § 101 Abs. 2 VwGO ohne (erneute) mündliche Verhandlung entscheiden, weil sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben.

Die Klage ist zulässig und begründet.

Der Zulässigkeit steht die Einbeziehung des neuen Hauptantrages als Feststellungsantrag nicht entgegen. Bei dieser handelt es sich um eine nach § 91 VwGO zulässige Klageänderung in Form einer nachträglichen Klagehäufung. Mit dem Feststellungsantrag wird ein neuer Streitgegenstand in das Verfahren eingeführt. Nicht nur wird das bisherige Klagebegehren im Hauptantrag durch ein inhaltlich anderes ersetzt, sondern es wird auch ein bisher nicht zur Grundlage der Klage gemachter Sachverhalt einbezogen. Unabhängig davon, dass sich der Beklagte rügelos eingelassen haben dürfte, erweist sich die Klageänderung als sachdienlich, da der Streitstoff - die Frage nach der Möglichkeit der Klägerin, Feinstaubplaketten auszugeben - im Wesentlichen derselbe bleibt und die endgültige Beilegung des Streites gefördert wird. Der Feststellungsantrag trägt dem Umstand Rechnung, dass zwischen den Beteiligten mittlerweile eine zuvor nicht bedachte Vorgehensweise durch die Klägerin zur Diskussion steht.

Die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO ist auch statthaft. Die Vereinbarkeit des beabsichtigten Modells mit dem geltenden Recht stellt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis dar. Zwar handelt es sich um ein zukünftiges Rechtsverhältnis. Jedoch ist auch ein solches feststellungsfähig, wenn es bereits hinreichend konkret, wahrscheinlich und überschaubar ist.

Vgl. Kopp / Schenke, VwGO, Kommentar, 21. Auflage 2015, § 43 Rn. 18.

Dies ist hier ausweislich der im Feststellungsantrag detailliert geschilderten beabsichtigten Vorgehensweise der Fall.

Das erforderliche berechtigte Feststellungsinteresse ergibt sich aus dem als schutzwürdig anzuerkennenden wirtschaftlichen Interesse der Klägerin an der Ausgabe der Feinstaubplaketten. Das berechtigte Interesse ist vor allem dann gegeben, wenn die Rechtslage unklar ist und die zuständige Behörde insoweit anderer Auffassung ist als die Klägerin und letztere ihr zukünftiges Verhalten an der Feststellung orientieren will.

Vgl. Kopp / Schenke, a. a. O., § 43 Rn. 24 m. w. N.

Der Beklagte ist mit der geplanten Vorgehensweise ausweislich der Ablehnung des Vergleichsvorschlages vom 23. Dezember 2015 nicht einverstanden. Zudem ist es der Klägerin nicht zuzumuten, zunächst das kostspielige Vorhaben, insbesondere die Umrüstung der Fahrzeugglas-Reparaturwerkstatt zur Abgasuntersuchungswerkstatt an ihrem Hauptsitz, umzusetzen, um diesbezüglich erst in der Folge Rechtsklarheit zu erlangen.

Der aktuelle Feststellungsantrag, mit dem die Klägerin dem bestehenden System deutlich stärker als bislang entgegenkommt, ist auch begründet, denn die beabsichtigte Vorgehensweise ist rechtlich zulässig; sie ist insbesondere mit der 35. BImSchV vereinbar.

Die von der Klägerin in L. geplante Abgasuntersuchungswerkstatt stellt (nach Anerkennung) gemäß § 4 Satz 1 Variante 3 der 35. BImSchV eine Ausgabestelle für Feinstaubplaketten dar. Über diese ist die Klägerin berechtigt, dem jeweiligen Fahrzeug die jeweils zutreffende Feinstaubplakette zuzuordnen und gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 der 35. BImSchV mit dem entsprechenden Kennzeichen zu beschriften.

Der Ausstellungsvorgang ist sachlich / fachlich sowie lokal teilbar.

Es widerspricht nicht der 35. BImSchV, die Ausgabestelle und ihre Aufgaben "aufzuspalten". Die fachliche Prüfung kann daher in der Abgasuntersuchungswerkstatt (am Hauptsitz der Klägerin) erfolgen, während eine der Fahrzeugglas-Reparaturwerkstätten der Klägerin in der Folge das Beschriften der zugeordneten Feinstaubplaketten übernimmt. Die Fahrzeugglas-Reparaturwerkstätten stellen dann lediglich den "verlängerten Arm" der Abgasuntersuchungswerkstatt dar.

Die Feinstaubplakettenausgabe ist sachlich teilbar, weil im Sinne des Umwelt- und Gesundheitsschutzes allein entscheidend ist, dass die Zuordnung zur Schadstoffgruppe durch fachkundiges Personal erfolgt beziehungsweise jederzeit erfolgen kann. Das Ausfüllen der Plakette erfordert hingegen keine emissionsspezifischen Kenntnisse und kann ohne Weiteres auch an fachunkundiges Personal im Anschluss an die Überprüfung übertragen werden. Auch der Wortlaut der §§ 3 Abs. 2 Satz 1, 4 Satz 1 Variante 3 der 35. BImSchV, der von der Erteilung einer Feinstaubplakette durch eine "Ausgabestelle" ausgeht, schließt eine in Unternehmen übliche - und in den anerkannten Abgasuntersuchungsstellen vielfach praktizierte - Aufgabenteilung (Stichwort "Kassenkraft") nicht aus.

Des Weiteren ist der Ausgabevorgang auch örtlich teilbar. Zum einen ist es nicht zwingend, den Wortlaut ("Ausgabestelle", vgl. §§ 3 Abs. 2 Satz 1, 4 Satz 1 der 35. BImSchV) so auszulegen, dass der Ausgabevorgang insgesamt an ein und demselben Ort vollzogen werden muss. Der Begriff "Stelle" kann ebenfalls als abstrakte Einrichtung ohne lokalen Bezug verstanden werden. Zum anderen stehen Sinn und Zweck der 35. BImSchV - die Luftreinhaltung - der örtlichen Trennung der Arbeitsschritte nicht entgegen. Die herkömmliche Vorgehensweise hat im Vergleich zur geplanten keinen Mehrwert für den Umweltschutz.

Sowohl der erste Schritt, das Vorführen des betroffenen Fahrzeugs, als auch der letzte Schritt, das Beschriften des zuvor bestimmten Feinstaubplakettenrohlings, müssen daher nicht bei der Abgasuntersuchungswerkstatt selbst erfolgen, um eine ordnungsgemäße Durchführung zu gewährleisten.

In der Regel ist das Vorführen des zu bestückenden Fahrzeugs in der Abgasuntersuchungswerkstatt gar nicht notwendig. Die Zuordnung zur Schadstoffgruppe erfolgt anhand der in der Zulassungsbescheinigung Teil I, im Kraftfahrzeugschein und im Kraftfahrzeugbrief eingetragenen emissionsbezogenen Schlüsselnummer (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 der 35. BImSchV). Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur gibt die Zuordnung der in den Fahrzeugpapieren eingetragenen Emissionsschlüsselnummern zu den einzelnen Schadstoffgruppen im Verkehrsblatt bekannt (§ 5 Abs. 2 der 35. BImSchV). Die Schlüsselnummer wird der Abgasuntersuchungswerkstatt der Klägerin nach der beabsichtigten Vorgehensweise mittels Scan-Datei der Zulassungsbescheinigung Teil I zugeführt, so dass eine ordnungsgemäße Zuordnung durch qualifizierte Kräfte erfolgen kann.

Insofern besteht ein gravierender Unterschied zu den von dem Beklagten angeführten Haupt- und Abgasuntersuchungen, für welche die StVZO nach Auffassung des Beklagten ein Räumlichkeitserfordernis festschreibt. Unabhängig davon, dass die Feinstaubplakettenausgabe nicht in den Regelungsbereich der StVZO fällt, erfolgt bei dieser anders als bei der Hauptuntersuchung und der Abgasuntersuchung grundsätzlich keine Überprüfung des Fahrzeugs. Daher gehen die Befürchtungen des Beklagten fehl, die beabsichtigte Vorgehensweise führe zu einer präjudiziellen Wirkung auch hinsichtlich der Hauptuntersuchung und der Abgasuntersuchung. Angesichts dessen dürfte bei der hier in Rede stehenden Verfahrensweise auch die - bei der Haupt- und Abgasuntersuchung sicherlich bestehende und zu bekämpfende - Gefahr von "Hinterhofprüfungen" nicht relevant sein.

Nur in seltenen Fällen bedarf es einer Untersuchung des Fahrzeugs zur Bestimmung der richtigen Feinstaubplakette. In einem solchen Fall ist eine örtliche Trennung der Arbeitsschritte nicht sachgerecht. Diese Konstellation berücksichtigt die beabsichtigte Vorgehensweise der Klägerin jedoch: Für den von der fachkundigen Abgasuntersuchungswerkstatt der Klägerin zu beurteilenden Fall, dass eine Zuordnung allein mithilfe der Schlüsselnummer in der Zulassungsbescheinigung Teil I nicht möglich ist, verzichtet die Klägerin (Hauptantrag, Stichpunkt 4) auf die von ihr beabsichtigte Vorgehensweise.

Auch der letzte Arbeitsschritt, das Beschriften des zuvor von der Abgasuntersuchungswerkstatt bestimmten Feinstaubplakettentypus, ist örtlich nicht an die Abgasuntersuchungswerkstatt gebunden.

Es kann dahinstehen, ob es sich bei der Ausgabe einer Feinstaubplakette um einen Verwaltungsakt handelt oder nicht. Von Bedeutung ist alleine, dass der Umsetzungsakt, das Beschriften der Feinstaubplakettenrohlinge, auf Weisung der prüfenden Abgasuntersuchungswerkstatt erfolgt und dieser zuzurechnen ist. Der theoretisch bestehenden Missbrauchsgefahr wird durch die Rechtsform der Klägerin Rechnung getragen. Die unter ihrem Namen agierenden einzelnen Werkstätten sind nicht in Form des Franchising mit ihr verknüpft, sondern unselbstständige Teile der Gesellschaft. Die dortigen Mitarbeiter sind (der Kölner Zentrale) der Klägerin gegenüber weisungsgebunden; ihr Handeln wird (unmittelbar) der Klägerin zugerechnet. Daher trägt der Einwand des Beklagten nicht, die 35. BImSchV sehe eine Bevollmächtigung eines Dritten nicht vor, denn es handelt sich nicht um eine derartige Bevollmächtigung, sondern die Beauftragung eigener Mitarbeiter in ihren Fahrzeugglas-Reparaturwerkstätten. Der Klägerin allein obliegt die Überprüfung der Ordnungsgemäßheit der geplanten Vorgehensweise. Etwaiges Fehlverhalten - sei es in der Abgasuntersuchungswerkstatt in L. selbst oder in einer der Fahrzeugglas-Reparaturwerkstätten in Nordrhein-Westfalen - geht zu ihren Lasten. Dass die Struktur der Klägerin eine wirkungsvolle Kontrolle nicht ermöglicht, ist nicht ersichtlich. Die etwa 300 Fahrzeuge als "mobile Einheiten" der Klägerin sind nicht in die geplante Vorgehensweise involviert. Sie unterfallen nicht dem Begriff der Werkstatt. Lediglich die Fahrzeugglas-Reparaturwerkstätten der Klägerin (genannt Service-Center) sind von dem festzustellenden Rechtsverhältnis erfasst.

Über die hilfsweise geltend gemachten Anträge ist wegen der Stattgabe des Hauptantrages nicht mehr zu entscheiden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.

Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf zur Wahrung der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt vor allem für die Frage nach der Vereinbarkeit des von der Klägerin beabsichtigten Modells mit §§ 3 Abs. 2 Satz 1, 4 Satz 1 Variante 3 der 35. BImSchV.Aus diesem Grund ist auch die Sprungrevision gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Es handelt sich um eine Rechtsfrage betreffend eine Rechtsverordnung des Bundes von über den konkreten Fall hinausreichender Bedeutung und Tragweite, weil sie sich mit der Auslegung des Begriffs der "Ausgabestelle" und dem dahinter stehenden Ausgabevorgang im Allgemeinen beschäftigt. Diese Rechtsfrage ist ‑ wie beispielsweise das Schreiben des Ministeriums für Umwelt, Landwirtschaft, Ernährung, Weinbau und Forsten des Landes Rheinland-Pfalz vom 3. Juli 2012 (Bl. 203 f. der Verwaltungsvorgänge, Beiakte Heft 1) zeigt - auch in anderen Bundesländern (und nicht nur für die Klägerin) relevant; zudem könnte eine höchstrichterliche Klärung auch die Durchführung des gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin vom 21. April 2016 seitens der Klägerin beabsichtigten Berufungszulassungsverfahrens entbehrlich machen.

Beschluss

Der Streitwert wird auf 263.655,00 Euro festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG auf der Grundlage der für das Jahr 2012 durch die Klägerin mitgeteilten Zahlen erfolgt (ca. 93.000 Windschutzscheiben in NRW, davon 81 % = 75.330 mit Feinstaubplakette; Differenz ca. 3,50 Euro / Feinstaubplakette). Nach Nummer 1.3 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 sind Feststellungsklagen in der Regel ebenso zu bewerten wie eine auf das vergleichbare Ziel gerichtete Anfechtungs- beziehungsweise Verpflichtungsklage. Der festgesetzte Streitwert spiegelt die Bedeutung der Sache für die Klägerin wider. Die wirtschaftliche Bedeutung wird entgegen der Auffassung des Beklagten nicht von den noch folgenden Schritten - der Anerkennung durch die Kfz-Innungen als von der Klägerin unbeeinflussbare Variable - tangiert. Die Hilfsanträge wirken sich gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 GKG nicht streitwerterhöhend aus, da über diese keine Entscheidung ergangen ist.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_duesseldorf/j2016/3_K_6622_13_Urteil_20160510.html - DE:VGD:2016:0510.3K6622.13.00

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