Verwaltungsgericht Düsseldorf v. 15.10.2015: Zur Jahresfrist für die praktische Fahrprüfung und Ermessen bei Ausnahmen nach § 74 Abs. 1 Nr. 1 FeV

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf (Urteil vom 15.10.2015 - 6 K 5037/14) hat entschieden:

1. Die Fahrerlaubnisbehörde kann auf der Grundlage von § 74 Abs. 1 Nr. 1 FeV nach pflichtgemäßem Ermessen Ausnahmen von § 18 Abs. 2 Satz 1 FeV gewähren, demzufolge die praktische Fahrprüfung innerhalb von zwölf Monaten nach Bestehen der theoretischen Prüfung abzulegen ist.

2. Die Jahresfrist des § 18 Abs. 2 Satz 1 und 2 soll gewährleisten, dass der Bewerber um eine Fahrerlaubnis den erforderlichen Nachweis seiner Befähigung zum Führen von Kraftfahrzeugen innerhalb eines überschaubaren Zeitraums erbringt. Dadurch soll verhindert werden, dass die im Rahmen des Theorieunterrichts erworbenen und in der theoretischen Prüfung unter Beweis gestellten Kenntnisse im Zeitpunkt der praktischen Prüfung bereits wieder verblasst sind, da sie nicht in der Praxis umgesetzt wurden.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Wiedererteilung der Fahrerlaubnis
und
Beschraenkung des Rechtsmittels in Strafsachen wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe:

Die Kammer konnte über die Klage gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung entscheiden, nachdem die Beteiligten hierauf verzichtet haben.

Der Antrag des Klägers ist gemäß § 88 VwGO dahingehend auszulegen, dass er unter Aufhebung des Versagungsbescheides vom 3. Juli 2014 die Verpflichtung des Beklagten begehrt, seinen Antrag auf Erteilung einer Fahrerlaubnis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Statthafte Klageart ist damit eine Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 2. Var. VwGO. Dies entspricht dem klägerischen Rechtsschutzziel.

Nach § 88 VwGO ist das Gericht nicht an die Fassung des Klageantrags gebunden. Es hat vielmehr das im Klageantrag und im gesamten Parteivorbringen zum Ausdruck kommende Rechtsschutzziel zu ermitteln und seiner Entscheidung zugrundezulegen. In der Sache ist das Begehren des Klägers auf die Erteilung einer Fahrerlaubnis der Klasse B gerichtet. Eine Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der begehrten Fahrerlaubnis durch das Gericht nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO kommt aber nicht in Betracht, da das Gericht, was der Kläger zutreffend erkannt hat, die Sache nicht spruchreif machen kann. Spruchreife bedeutet, dass das Gericht zu einer abschließenden Entscheidung über den Erlass des Verwaltungsakts in der Lage ist, das heißt, dass es alle hierfür maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen in eigener Verantwortung feststellen kann.

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, § 113 Rn. 193.

Dies ist hinsichtlich eines möglichen Anspruchs des Klägers auf Erteilung einer Fahrerlaubnis nicht der Fall. Denn die Fahrerlaubniserteilung setzt das Bestehen einer Fahrprüfung voraus, welche von der zuständigen Technischen Prüfstelle für den Kraftfahrzeugverkehr nach Beauftragung durch die Fahrerlaubnisbehörde durchgeführt wird (§ 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 StVG i.V.m. §§ 15, 22 Abs. 4 Satz 1 FeV). Das Gericht kann daher - wie die Fahrerlaubnisbehörde - alle Erteilungsvoraussetzungen des § 2 Abs. 2 Satz 1 StVG, mit Ausnahme der Befähigung gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 StVG, feststellen. Liegen diese Voraussetzungen vor, beauftragt die Fahrerlaubnisbehörde die zuständige Technische Prüfstelle für den Kraftfahrzeugverkehr mit der praktischen Fahrprüfung des Bewerbers (vgl. § 22 Abs. 4 Satz 1 FeV). Entsprechend kann das Gericht die Fahrerlaubnisbehörde nur zu einer erneuten Bescheidung des klägerischen Antrags auf Erteilung einer Fahrerlaubnis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts verpflichten. Im Rahmen des Fahrerlaubniserteilungsverfahrens bedeutet dies konkret, dass die Fahrerlaubnisbehörde zur Beauftragung der zuständigen Technischen Prüfstelle für den Kraftfahrzeugverkehr mit der Prüfung des Klägers verpflichtet wird, wenn alle sonstigen Voraussetzungen der Fahrerlaubniserteilung vorliegen.

Eine Fortsetzung des ursprünglichen Fahrerlaubniserteilungsverfahrens kann der Kläger hingegen nicht allein durch die beantragte Erteilung einer Ausnahmegenehmigung von der Jahresfrist des § 18 Abs. 2 Satz 1 FeV erreichen, da das Verwaltungsverfahren durch den Versagungsbescheid vom 3. Juli 2014 (vorläufig) abgeschlossen worden ist.

Die so verstandene Verpflichtungsklage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

Soweit die Ablehnung oder Unterlassung eines Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden, wenn die Sache - wie hier - noch nicht spruchreif ist (§ 113 Abs. 5 VwGO).

Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Der Versagungsbescheid des Beklagten vom 3. Juli 2014 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Denn dem Kläger steht gegen den Beklagten im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung kein Anspruch auf erneute Bescheidung seines Antrags auf Erteilung einer Fahrerlaubnis, konkret auf die Erteilung eines Prüfauftrages an die zuständige Technische Prüfstelle für den Kraftfahrzeugverkehr, zu.

Die Voraussetzungen für eine Zulassung des Klägers zur praktischen Fahrprüfung liegen nicht vor. Denn die praktische Prüfung darf gemäß § 17 Abs. 1 Satz 4 FeV erst nach Bestehen der theoretischen Prüfung abgenommen werden. Die im Juli 2013 von dem Kläger bestandene theoretische Prüfung hat aber mit Ablauf des 30. Juli 2014 gemäß § 18 Abs. 2 Satz 2 FeV ihre Gültigkeit verloren.

Dem Kläger steht auch kein Anspruch auf eine erneute Entscheidung des Beklagten über seinen Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung von der Vorgabe des § 18 Abs. 2 Satz 1 FeV zu.

Anspruchsgrundlage für die Erteilung einer solchen Ausnahmegenehmigung ist § 74 Abs. 1 Nr. 1 FeV. Nach dieser Vorschrift können die zuständigen obersten Landesbehörden oder die von ihnen bestimmten oder nach Landesrecht zuständigen Stellen von allen Vorschriften der FeV in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte einzelne Antragsteller Ausnahmen genehmigen, es sei denn - was vorliegend nicht der Fall ist -, dass die Auswirkungen sich nicht auf das Gebiet des Landes beschränken und eine einheitliche Entscheidung erforderlich ist.

Die Entscheidung über die Bewilligung einer Ausnahmegenehmigung nach § 74 Abs. 1 Nr. 1 FeV steht im Ermessen der Fahrerlaubnisbehörden. Das Merkmal der Ausnahmesituation stellt kein Tatbestandsmerkmal dar, sondern ist Bestandteil der der Behörde obliegenden Ermessensentscheidung. § 74 Abs. 1 Nr. 1 FeV soll Abweichungen von den generellen Bestimmungen der FeV ermöglichen, um besonderen Ausnahmesituationen Rechnung zu tragen, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden könnten.

Die Ermessensausübung unterliegt nach § 114 Satz 1 VwGO nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung. Das Gericht kann insoweit nur prüfen, ob die Behörde das Ermessen überhaupt ausgeübt hat, ob sie bei ihrer Entscheidung die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten hat oder ob sie von dem ihr eingeräumten Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat.

Der gemäß § 2 Nr. 4 3. Spiegelstrich der Verordnung über die Bestimmung der zuständigen Behörden nach der Fahrerlaubnis-Verordnung (ZustVO FeV) i.V.m. § 3 Abs. 1 Ordnungsbehördengesetz (OBG NRW) für diese Entscheidung zuständige Beklagte hat die Erteilung der begehrten Ausnahme bereits ermessensfehlerfrei abgelehnt und damit den dem Kläger allein zustehenden Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung erfüllt. Die Ablehnung ist auch bei Zugrundelegung der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung noch ermessensfehlerfrei.

Der Versagungsbescheid vom 3. Juli 2014 ist dahingehend auszulegen, dass er die Ablehnung des klägerischen Antrags auf Verlängerung der Jahresfrist beinhaltete, wobei sich die Begründung für die Ablehnung aus dem Schreiben des Beklagten vom 27. Mai 2014 (Bl. 7 f. der Beiakte Heft 1) ergibt. Indem der Beklagte die Erteilung der beantragten Fahrerlaubnis ablehnte, versagte er zugleich die Fristverlängerung, wie er in seinem Schreiben für den Fall der Nichtvorlage eines ärztlichen Attestes über das Sehvermögen angekündigt hatte.

Eine Ermessensfehlerhaftigkeit der Ablehnung ist nicht erkennbar. Es begegnet insbesondere keinen Bedenken, dass der Beklagte die Versagung der Ausnahmegenehmigung mit Schreiben vom 27. Mai 2014 zunächst auf den fehlenden Nachweis über das Sehvermögen des Klägers gestützt und nach Wiederherstellung desselbigen in diesem Verfahren nunmehr den seit Ablauf der Jahresfrist des § 18 Abs. 2 Satz 1 FeV vergangenen Zeitraum zur Begründung seiner ablehnenden Entscheidung herangezogen hat. Damit hat sich der Beklagte in ausreichender Weise an dem Zweck der Ermächtigungsgrundlage des § 74 Abs. 1 Nr. 1 FeV bzw. des § 18 Abs. 2 Satz 1 FeV als der Vorschrift, von deren Regelung der Kläger eine Ausnahme begehrt, orientiert.

Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung von der Vorgabe des § 18 Abs. 2 Satz 1 FeV kommt nur in Betracht, wenn für eine solche überhaupt ein Erfordernis besteht. Ob dies im Hinblick auf den Kläger der Fall war, konnte der Beklagte bis zum Nachweis der Wiederherstellung des Sehvermögens des Klägers im November 2014 nicht abschließend beurteilen. Bis zu diesem Zeitpunkt war unklar, ob der Kläger angesichts seiner Sehprobleme überhaupt weitere Fahrstunden absolvieren und die praktische Prüfung würde ablegen können bzw. innerhalb welches Zeitraums dies möglich sein würde. Denn es bestanden erhebliche Zweifel an der Kraftfahreignung des Klägers. Gemäß § 12 Abs. 1 FeV sind zum Führen von Kraftfahrzeugen die in der Anlage 6 zur FeV genannten Anforderungen an das Sehvermögen zu erfüllen. Ob das Sehvermögen des Klägers im Juli 2014 diesen Anforderungen entsprach, unterliegt erheblichen Zweifeln. Nach seinen Angaben in einem Schreiben aus dem März 2014 (Bl. 3 der Beiakte Heft 1) hatte er im Rahmen der ersten Fahrstunde festgestellt, dass er doppelt sah und sich infolgedessen nicht auf den Straßenverkehr konzentrieren konnte. Gemäß Nr. 1.2.2 Anlage 6 FeV führt Doppeltsehen in bestimmten Fällen dazu, dass die Anforderungen an das Sehvermögen nicht erfüllt werden. Vor diesem Hintergrund war der Beklagte nicht gehalten, die Frist für die Ablegung der praktischen Prüfung ohne einen ärztlichen Nachweis über das Bestehen des Sehvermögens bzw. eine mögliche Wiederherstellung desselbigen gewissermaßen "ins Blaue hinein" zu erteilen.

Im Zeitpunkt der Wiederherstellung des Sehvermögens des Klägers im November 2014 war seit dem Ablauf der Jahresfrist des § 18 Abs. 2 Satz 1 FeV bereits ein Zeitraum vergangen, welcher den Beklagten berechtigte, eine Ausnahme von der Jahresfrist abzulehnen. Sinn und Zweck der Jahresfrist ist es, zu gewährleisten, dass der Bewerber um eine Fahrerlaubnis den erforderlichen Nachweis seiner Befähigung zum Führen von Kraftfahrzeugen innerhalb eines überschaubaren Zeitraums erbringt. Die Befähigung muss gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 StVG i.V.m. § 15 Abs. 1 FeV in einer theoretischen und einer praktischen Prüfung nachgewiesen werden. Durch die theoretische Prüfung soll der Bewerber gemäß § 16 Abs. 1 FeV nachweisen, dass er ausreichende Kenntnisse der für das Führen von Kraftfahrzeugen maßgebenden gesetzlichen Vorschriften sowie der umweltbewussten und energiesparenden Fahrweise hat und mit den Gefahren des Straßenverkehrs und den zu ihrer Abwehr erforderlichen Verhaltensweisen vertraut ist. Die praktische Prüfung dient gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 FeV dem Nachweis, dass der Bewerber über die zur sicheren Führung eines Kraftfahrzeugs im Verkehr erforderlichen technischen Kenntnisse und über ausreichende Kenntnisse einer umweltbewussten und energiesparenden Fahrweise verfügt sowie zu ihrer praktischen Anwendung fähig ist. Nur wenn die geforderten Kenntnisse und Fähigkeiten aus beiden Bereichen nachgewiesen werden, ist der Bewerber zum Führen von Kraftfahrzeugen befähigt. § 2 Abs. 1 Satz 2 der Fahrschüler-Ausbildungsordnung vom 19. Juni 2012 (BGBl. I S. 1318) sieht dementsprechend vor, dass die beiden Teile der Ausbildung in der Konzeption aufeinander bezogen und im Verlauf der Ausbildung miteinander verknüpft werden sollen. Aus diesem Grund soll § 18 Abs. 2 Satz 1 und 2 FeV, der nach seinem Wortlaut zwingend ist, verhindern, dass die im Rahmen des Theorieunterrichts erworbenen und in der theoretischen Prüfung unter Beweis gestellten Kenntnisse im Zeitpunkt der praktischen Prüfung bereits wieder verblasst sind, da sie nicht in der Praxis umgesetzt wurden.

Dies zugrundegelegt, ist die Praxis des Beklagten, sein Ermessen bei der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen von der Vorgabe des § 18 Abs. 2 Satz 1 FeV dahingehend auszuüben, solche nur bis zu einem Zeitraum von maximal drei Monaten nach dem Ablauf der Jahresfrist zu erteilen, nicht zu beanstanden. Der Kläger hat die theoretische Fahrprüfung am 30. Juli 2013 abgelegt, sodass diese grundsätzlich mit Ablauf des 30. Juli 2014 ihre Gültigkeit verloren hat (§ 18 Abs. 2 Satz 1 und 2 FeV) und bei Wiederherstellung des vollständigen Sehvermögens des Klägers im November 2014 bereits ein Zeitraum von mehr als drei Monaten vergangen war.

Der Beklagte hat auch die gesetzlichen Grenzen des ihm zustehenden Ermessens nicht überschritten. Es liegt insbesondere kein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vor. Die mit der Regelung des § 18 Abs. 2 Satz 1 FeV verfolgten Zwecke, die Befähigung von Bewerbern um eine Fahrerlaubnis zum Führen von Kraftfahrzeugen sicherzustellen, stehen nicht außer Verhältnis zu den bei dem Kläger eintretenden Nachteile. Der Verordnungsgeber hat sich in Kenntnis der Probleme, die im Rahmen des mehrstufigen Fahrerlaubniserteilungsverfahrens zu Verzögerungen führen können, bewusst für einen Zeitraum von zwölf Monaten entschieden, nach dessen Ablauf die theoretische Prüfung ohne Ablegung der praktischen Prüfung ihre Gültigkeit verliert.

Aufgrund dieser von dem Verordnungsgeber unter Abwägung der wechselseitigen Interessen getroffenen Entscheidung besteht ohnehin nur ein geringer Spielraum für eine Verlängerung des festgelegten Zeitraums. Im Hinblick auf den Kläger liegt kein derart besonderer Härtefall vor, dass die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für einen Zeitraum von mehreren Monaten aus Gründen der Verhältnismäßigkeit geboten wäre. Der Nachteil, der auf Seiten des Klägers aufgrund der Versagung der Ausnahmegenehmigung eintritt, stellt sich als vergleichsweise gering dar. Er kann bei dem Beklagten, worauf dieser zutreffend hingewiesen hat, einen neuen Antrag auf Erteilung einer Fahrerlaubnis stellen. Dabei hat der Kläger den mit einem gewissen Zeit- und Geldaufwand verbundenen Nachteil hinzunehmen, dass er den theoretischen Unterricht erneut absolvieren - der Abschluss der theoretischen Ausbildung darf im Zeitpunkt der theoretischen Prüfung gemäß § 16 Abs. 3 Satz 7 FeV nicht länger als zwei Jahre zurückliegen - und die theoretische Prüfung erneut ablegen muss. Dies ist ihm jedoch im Hinblick auf die vom Verordnungsgeber getroffene Entscheidung und zum Schutz des hohen Gutes der Sicherheit des Straßenverkehrs vor den Gefahren durch nicht befähigte Kraftfahrzeugführer zuzumuten. Im Hinblick auf den praktischen Unterricht entsteht ihm kein Nachteil, da er ohnehin erst eine Fahrstunde absolviert hat.

Die dargestellten ermessensleitenden Gründe bestehen bis zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung fort. Sie haben sich durch den weiteren Zeitablauf sogar noch vertieft.

Der Kläger kann in diesem Zusammenhang nicht mit Erfolg geltend machen, er habe die Verzögerungen bei der Wiederherstellung seines Sehvermögens nicht zu vertreten, da die erforderliche fachärztliche Behandlung mit langen Wartezeiten verbunden gewesen sei. Auf ein Verschulden des Bewerbers kommt es im Rahmen des § 18 Abs. 2 Satz 1 FeV nicht an. Nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift ist allein der objektive Zeitablauf maßgeblich, der ein Verblassen der im Rahmen der theoretischen Prüfung nachgewiesenen Kenntnisse befürchten lässt.

Die Kostenfestsetzung in dem Versagungsbescheid vom 3. Juli 2014 ist ebenfalls rechtmäßig. Grundlage der Gebührenfestsetzung ist § 6a Abs. 2 und 3 StVG i.V.m. § 1 Abs. 1 Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr (GebOSt). Der Gebührenrahmen für die Versagung der Erteilung einer Fahrerlaubnis (Gebührenziffer 206 des Gebührentarifs für Maßnahmen im Straßenverkehr, Anlage zu § 1 Abs. 1 Satz 2 GebOSt) beträgt 33,20 Euro bis 256,00 Euro. Die hier festgesetzte Gebühr von 137,50 Euro, gegen deren Höhe der Kläger keine Einwendungen erhoben hat, liegt im Gebührenrahmen. Die übrigen festgesetzten Gebühren beruhen auf den Gebührenziffern 126.1, 145 und 201. Die Postauslagenerstattung - hier 2,60 Euro - ist auf der Grundlage von § 2 Abs. 1 Nr. 1 GebOSt erfolgt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_duesseldorf/j2015/6_K_5037_14_Urteil_20151015.html - DE:VGD:2015:1015.6K5037.14.00

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