Verwaltungsgericht Köln v. 28.08.2015: Zur Verwaltungskompetenz des Bundes für nichtbundeseigene Eisenbahnen und Anforderungen an Sicherheitsmanagementsysteme

Das Verwaltungsgericht Köln (Urteil vom 28.08.2015 - 18 K 6935/14) hat entschieden:

1. § 5 Abs. 1e Nr. 4 AEG steht im Einklang mit der Verwaltungskompetenz gemäß Art. 87e Abs. 2 Grundgesetz.

2. Auch Eisenbahnverkehrsunternehmen, die einen Eisenbahnbetriebsleiter bestellt haben, müssen ein Sicherheitsmanagementsystem aufstellen.

3. Bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 5a Abs. 2 AEG müssen sie es auch nachweisen. Ein laufendes Verfahren zur Erteilung einer Sicherheitsbescheini-gung entfaltet insoweit keine Sperrwirkung.

4. Die Verordnung (EU) 1158/2010 richtet sich nicht nur an die Mitgliedstaaten, sondern gilt auch für Eisenbahnunternehmen.

5. Ein Eisenbahnverkehrsunternehmen hat die notwendigen Kenntnisse und Fähig-keiten seines für sicherheitsrelevante Aufgaben eingesetzten Personals selbst zu ermitteln, kann sich dabei aber auch eines Erfüllungsgehilfen bedienen und sich Überprüfungen Dritter zu Eigen machen, soweit es diese selbst ausreichend überprüft.

6. Das Eisenbahn-Bundesamt kann von einem Eisenbahnverkehrsunternehmen verlangen, Prozesse in einem Sicherheitsmanagementsystem aufzustellen, die ein permanentes Speichern, Auslesen, Archivieren und Auswerten der PZB-Daten zur Einbindung in die Überwachungsprozesse im Eisenbahnverkehrsun-ternehmen sicherstellen.

7. Zum Verhältnis von § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AEG und § 5a Abs. 4 Nr. 3 und 4 AEG

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Streitwert Verwaltung
und
Streitwert Verwaltung

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe:

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Die angefochtenen Bescheide des Eisenbahn-Bundesamts (im Folgenden: EBA) sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Rechtsgrundlage für den Ausgangsbescheid ist § 5a Abs. 2 Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG). Für seinen Erlass ist das EBA gemäß der Bundesvorschrift des § 5 Abs. 1e Nr. 4 AEG zuständig. Nach dieser von Amts wegen zu beachtenden Vorschrift, auf die sich zudem das EBA zwar nicht im Ausgangsbescheid, aber im Widerspruchsbescheid gestützt hat, obliegt dem Bund u.a. für die regelspurigen Eisenbahnen, wozu die Klägerin gehört, die Eisenbahnaufsicht über nichtbundeseigene Eisenbahnen, die - wie die Klägerin - einer Sicherheitsbescheinigung oder aber einer Sicherheitsgenehmigung bedürfen. Diese Vorschrift ist entgegen der Meinung der Klägerin verfassungsgemäß. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergibt sich nach wie vor aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 23 Grundgesetz (GG). Danach erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung auf die Schienenbahnen, die nicht Eisenbahnen des Bundes sind, mit Ausnahme der - hier nicht einschlägigen - Bergbahnen. Gemäß Art. 72 Abs. 1 GG haben die Länder im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Befugnis der Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Das hat er indes mit der Vorschrift des § 5 Abs. 1e Nr. 4 AEG ausdrücklich getan. Diese Vorschrift verstößt auch nicht gegen eine verfassungsrechtlich den Ländern vorbehaltene Verwaltungskompetenz. Gemäß Art. 83 GG führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten aus, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt. Letzteres ist indes der Fall. Zwar wird nach Art. 87e Abs. 1 Satz 1 GG die Eisenbahnverkehrsverwaltung für Eisenbahnen des Bundes in bundeseigener Verwaltung geführt. Das bedeutet aber nicht, dass für andere Eisenbahnen - wie die Klägerin - keine Verwaltungskompetenz des Bundes besteht. Denn Art. 87e Abs. 2 GG bestimmt, dass der Bund über den Bereich der Eisenbahnen des Bundes hinausgehende Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung wahrnimmt, die ihm durch Bundesgesetz übertragen werden. Durch diese Verfassungsnorm lässt das Grundgesetz i. S. d. Art. 83 GG eine Ausnahme von der danach grundsätzlich den Ländern zustehenden Verwaltungskompetenz zu. Art. 87e Abs. 2 GG beschränkt den Umfang der dem Bund übertragbaren Verwaltung nicht, solange sie die Eisenbahnverkehrsverwaltung betrifft. Entgegen der Darstellung der Klägerin hat auch das

nicht entschieden, dass Art. 87e Abs. 2 GG dem Bund keine Verwaltungskompetenz für nicht bundeseigene Eisenbahnen eingeräumt hat. Dort hat es lediglich über die - von ihm bejahte - Frage der Vereinbarkeit der gesetzlichen Übertragung von Aufgaben der Bahnpolizei und der Sicherung der Flughäfen auf den Bundesgrenzschutz entschieden. Auch seine dortige Inbezugnahme der Begründung des Entwurfs der Bundesregierung zum Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 25.5.1993,

BT-Drs. 12/5015, S. 7,

ändert nichts an diesem Ergebnis. Dort hat die Bundesregierung ausgeführt:

"Die Verwaltungskompetenz des Bundes soll - wie bisher - beschränkt bleiben vor allem auf Eisenbahnen des Bundes, also Unternehmen, die sich ganz oder mehrheitlich im Eigentum des Bundes befinden. Dieser Anknüpfungspunkt für die Abgrenzung der Verwaltungskompetenz von Bund und Ländern kann zur Folge haben, daß im Falle einer Minderheitsbeteiligung des Bundes an einer "seiner" privat-rechtlich organisierten Eisenbahnen Kompetenzänderungen entsprechend den grundgesetzlichen Regelungen in Artikeln 30, 70, 83 GG eintreten. An die Stelle einer ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes träte dann im Bereich der Gesetzgebungskompetenz die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Artikel 74 Nr. 23). In Anlehnung an Artikel 89 Abs. 2 Satz 2 sieht Absatz 2 die Möglichkeit der Begründung einer Verwaltungskompetenz des Bundes durch zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz vor, damit verkehrspolitisch sinnvolle Aufgabenübertragungen im Bereich der Eisenbahnverkehrsverwaltung, die über den Bereich von Eisenbahnen des Bundes hinausgehen, gleichwohl vorgenommen werden können (z. B. Aufsicht über den Eisenbahnverkehr anderer Eisenbahnverkehrsunternehmen mit Sitz im Ausland auf dem Schienennetz deutscher Eisenbahnen). Absatz 2 würde es außerdem (u.a.) ermöglichen, die aus der Eisenbahnverkehrsverwaltungskompetenz des Bundes abgeleitete Bundeskompetenz für die Bahnpolizei, deren Aufgaben seit 1992 vom Bundesgrenzschutz wahrgenommen werden ... , gegebenenfalls auch dann auszuüben, wenn infolge Änderung der Eigentumsverhältnisse die Eisenbahnverkehrsverwaltungskompetenz des Bundes nach Absatz 1 entfällt. Die Übertragung von Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung im Sinne des Absatzes 2 kann durch Festlegungen im Allgemeinen Eisenbahngesetz, welches ohnehin zustimmungsbedürftig ist, erfolgen."

Daraus folgt nicht, dass die Eisenbahnverkehrs-Verwaltungskompetenz des Art. 87e Abs. 2 GG sich allein auf die Fälle beschränken würde, in denen der Bund seine eigentumsrechtliche (etwa Aktien-) Mehrheit an einer Eisenbahn verliert und diese deshalb nicht mehr eine Eisenbahn "des Bundes" i. S. d. Art. 87e Abs. 1 Satz 1 GG ist. Vielmehr ist eine solche Fallgestaltung ausweislich der zitierten Begründung - gerade hinsichtlich der bahnpolizeilichen Aufgaben - lediglich eine von mehreren denkbaren Möglichkeiten, die nach dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers von Art. 87e Abs. 2 GG erfasst werden. Eine weitere Möglichkeit ist bereits ausweislich der Begründung eine aus verkehrspolitischen Gründen weiter gehende Aufgabenübertragung. Ob die danach von § 5 Abs. 1e Nr. 4 AEG vorgenommene Aufgabenübertragung politisch sinnvoll ist, unterliegt indes dem weiten Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers. Dieser Spielraum ist hier entgegen der Meinung der Klägerin schon deshalb nicht verfassungsrechtlich zu beanstanden, weil die Bundesländer, deren Belange von dieser Vorschrift betroffen sind, über diese Vorschrift mitbestimmt haben, weil ein solches Bundesgesetz gemäß Art. 87e Abs. 5 Satz 1 GG der Zustimmung des Bundesrats bedarf.

Dieser weite Anwendungsbereich des Art. 87e Abs. 2 GG findet auch in seinem Wortlaut Niederschlag. Dort ist ohne grammatikalisch erkennbare Einschränkung davon die Rede, dass der Bund "die Aufgaben" und nicht (lediglich einzelne) "Aufgaben" wahrnimmt, die ihm übertragen werden.

Vgl. Möstl in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Loseblatt-Kommentar, 73. Erg.lfg. (Dezember 2014), Bd. VI (Art. 86 - 106b), Art. 87e Rdnr. 165.

Die Klägerin wurde ferner gemäß § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) angehört.

Gemäß § 5a Abs. 2 AEG können die Eisenbahnaufsichtsbehörden in Wahrnehmung ihrer Aufgaben gegenüber denjenigen, die durch die in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften verpflichtet werden, die Maßnahmen treffen, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen die in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften erforderlich sind. Der Ausgangsbescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheids beruht auf festgestellten Verstößen gegen das Eisenbahnrecht.

Hinsichtlich der Ziffer 1 des Ausgangsbescheids haben bereits die schriftlichen Äußerungen der Klägerin offen gelegt, dass sie entgegen § 4 Abs. 4 Satz 1 AEG kein Sicherheitsmanagementsystem (im Folgenden: SMS) nach Art. 9 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2004/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.4.2004 über Eisenbahnsicherheit in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 95/18/EG des Rates über die Erteilung von Genehmigungen an Eisenbahnunternehmen und der Richtlinie 2001/14/EG über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn, die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur und die Sicherheitsbescheinigung ("Richtlinie über die Eisenbahnsicherheit" - Richtlinie 2004/49/EG) eingerichtet hat. Diese Richtlinie ist auch noch in Kraft, weil Art. 65 Satz 1 der Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.11.2012 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums gemäß ihrem Anhang IX nur Art. 30 der Richtlinie 2004/49/EG zum 15.12.2012 aufgehoben hat. Die Klägerin hat bislang keine Dokumentation eines eigenen Sicherheits-Regelwerks i. S. d. Art. 9 Abs. 2 und 3 i. V. m. Anhang III Richtlinie 2004/49/EG vorgelegt.

Den streitigen Anordnungen des EBA ist entgegen der Meinung der Klägerin eindeutig zu entnehmen, welche Unzulänglichkeiten ihr SMS aufweist und welche Abhilfemaßnahmen zu ergreifen sind. Diese ergeben sich ausdrücklich aus den Ziffern 1 bis 4 des angefochtenen Ausgangsbescheids in der Fassung der Klarstellung durch Ziffer 1 des Widerspruchsbescheids und werden in der jeweiligen Begründung der Bescheide noch näher beschrieben. Im Übrigen ergibt sich die allgemeiner gehaltene Fassung des Eingangssatzes der Ziffer 1 des angefochtenen Ausgangsbescheids aus der Natur der Sache. Diese besteht nämlich in der erforderlichen Einführung von Prozessen, deren nähere Ausgestaltung dem Eisenbahnverkehrsunternehmen (im Folgenden: EVU) selbst obliegt. Diese Anforderungen hat das EBA indes sogar selbst, nämlich bereits am Ende der Ziffer 1 des angefochtenen Ausgangsbescheids näher bestimmt.

Der Anordnung des EBA in Ziffer 1 Satz 1 des angefochtenen Ausgangsbescheids, ein SMS aufzustellen und einzuführen sowie sicherzustellen, dass Überwachungen durchgeführt und die Überwachungsergebnisse nachprüfbar protokolliert und aufbewahrt werden, verstößt insbesondere nicht gegen § 7a Abs. 3 AEG, wonach der Nachweis über die Erfüllung der Anforderungen nach Abs. 2 Nr. 1 dieser Vorschrift abweichend von deren Abs. 2 nicht erforderlich ist für EVU, die einen Eisenbahnbetriebsleiter bestellt haben, dessen Bestellung durch die zuständige Eisenbahnaufsichtsbehörde bestätigt worden ist. Das EBA durfte der Klägerin die aus den europäischen Vorschriften resultierenden Vorgaben zur Einführung bzw. Ausgestaltung des SMS machen, weil § 7a Abs. 3 AEG nicht besagt, dass es der Einführung eines SMS überhaupt nicht bedarf, sondern lediglich bewirkt, dass ein Nachweis, dass das SMS die Anforderungen des § 7a Abs. 2 Nr. 1 AEG erfüllt, nicht erbracht werden muss. Dazu hat die Kammer bereits in ihrem

Beschluss vom 22.6.2010 - 18 L 779/10 -,

ausgeführt:

"§ 7a Abs. 2 Nr. 1 AEG regelt die Verpflichtung zur Einführung eines Sicherheitsmanagementsystems. § 7a Abs. 3 Satz 1 AEG bestimmt, dass die Anforderungen an die Einführung eines Sicherheitsmanagementsystems durch die Eisenbahnverkehrsunternehmen als erfüllt gelten, die einen Eisenbahnbetriebsleiter bestellt haben, dessen Bestellung durch die zuständige Eisenbahnaufsichtsbehörde bestätigt worden ist. § 7a Abs. 3 Satz 2 AEG regelt, dass ein gesonderter Nachweis über die Erfüllung der Anforderungen des § 7a Abs. 2 Nr. 1 AEG für Eisenbahnverkehrsunternehmen in diesen Fällen nicht erforderlich ist.

Zwar ist ... einzuräumen, dass eine erste isolierte Betrachtung des Wortlauts des § 7a Abs. 3 Satz 1 AEG den Schluss nahelegen könnte, dass es im Falle der Bestellung eines Betriebsleiters der Einführung eines Sicherheitsmanagementsystems nicht bedürfe. Allerdings ergeben sich hieran bereits bei genauer Beachtung des Wortlauts Zweifel. Denn § 7a Abs. 3 Satz 1 AEG regelt, dass die Anforderungen an die Einrichtung eines Sicherheitsmanagementsystems als erfüllt gelten, wenn ein Betriebsleiter bestellt ist, und es wird nicht bestimmt, dass die Einführung eines Sicherheitsmanagementsystem(s) entbehrlich sei, wenn ein Betriebsleiter bestellt ist. Jedenfalls ergibt aber die Zusammenschau von § 7a Abs. 3 Satz 1 und Satz 2 AEG eindeutig, dass lediglich der Nachweis, dass das Sicherheitsmanagementsystem die Anforderungen des § 7a Abs. 2 Nr. 1 AEG erfüllt, entbehrlich ist. Denn die Freistellung von der Nachweispflicht in § 7a Abs. 3 Satz 2 AEG hätte überhaupt keinen Sinn, wenn § 7a Abs. 3 Satz 1 AEG bedeutete, dass ein Sicherheitsmanagementsystems in diesen Fällen überhaupt nicht eingeführt werden müsste.

Zwingend ist dieses Auslegungsergebnis jedenfalls dann, wenn man die einschlägigen Vorschriften der Richtlinie 2004/49/EG, deren Umsetzung § 7a AEG dient, mit in den Blick nimmt. Art. 9 Abs. 2 und 3 und Art. 10 sowie Anhang III der Richtlinie 2004/49/EG sehen vor, dass alle Eisenbahnverkehrsunternehmen ein Sicherheitsmanagementsystem einführen müssen. Diese Regelungen beziehen sich ... auch nicht nur auf grenzüberschreitend tätige Eisenbahnverkehrsunternehmen. Dies ergibt sich vor allem nicht zwingend aus der beschränkten Ermächtigung in Art. 71 Abs. 1 lit. b EGV. Denn die Ermächtigung zum Erlass der Richtlinie 2004/49/EG ergibt sich jedenfalls aus Art. 71 Abs. 1 lit. c EGV, weil es sich hier um Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit handelt.

Ausnahmen von diesem Erfordernis der Einführung eines Sicherheitsmanagementsystems lässt die Richtlinie im Rahmen ihres Anwendungsbereichs nicht zu. Dies bedeutet, dass eine nationale Regelung nur dann richtlinienkonform sein kann, wenn sie ebenfalls ausnahmslos die Einführung eines Sicherheitsmanagementsystems vorschreibt. Vor diesem Hintergrund lässt sich § 7a Abs. 3 Satz 1 AEG nur dahin verstehen, dass die Anforderungen an die Einrichtung eines Sicherheitsmanagementsystems hinsichtlich eines eingeführten Sicherheitsmanagementsystems als erfüllt gelten, wenn ein Betriebsleiter bestellt ist. Die Bestellung eines Betriebsleiters ist deshalb eine Verfahrenshandlung, die die Nachweispflicht hinsichtlich der Erfüllung der Anforderungen, nicht aber die Pflicht zur Einführung eines Sicherheitsmanagements entfallen lässt.

Auch die ... Gesetzgebungsmaterialien

vgl. BR-Drs. 626/06, S. 22

lassen nicht den Schluss zu, dass § 7a Abs. 3 Sätze 1 und 2 AEG dahin zu verstehen seien, dass es bei Bestellung eines Betriebsleiters der Einführung eines Sicherheitsmanagementsystems überhaupt nicht bedürfe. Die amtliche Begründung zu § 7a Abs. 3 AEG lautet:

`Absatz 3 trägt dem Umstand Rechnung, dass die Eisenbahnverkehrsunternehmen Betriebsleiter bestellt haben, deren Bestellung durch die zuständige Eisenbahnaufsichtsbehörde bestätigt worden ist, und die sicherstellen, dass die Unternehmen, die sie bestellt haben, ihren Betrieb mindestens so sicher wie bei Einführung eines den Anforderungen der Richtlinie 2004/49/EG entsprechenden Sicherheitsmanagementsystems führen, und die auch intern die entsprechenden Nachweise führen. Ein gesonderter Nachweis über die Erfüllung der Anforderungen nach Absatz 2 Nr. 1 ist in diesen Fällen nicht erforderlich. Da ausländische Sicherheitsbehörden den Betriebsleiter nicht an Stelle eines Sicherheitsmanagementsystems anerkennen müssen, müssen grenzüberschreitend tätige Eisenbahnverkehrsunternehmen einen Nachweis ihres Sicherheitsmanagementsystems führen.´

Auch hier ist ... zuzugestehen, dass die Formulierung zwar verschiedene Deutungen zulässt. Allerdings wird gerade bezogen auf die Begründung hinsichtlich der grenzüberschreitend tätigen Eisenbahnverkehrsunternehmen deutlich, dass es vorrangig um die Frage des Nachweises und nicht um die materiellen Standards ging, indem geregelt wurde, dass diese Unternehmen auch dann, wenn ein Betriebsleiter bestellt ist, einen Nachweis eines Sicherheitsmanagementsystems führen müssen. Letztlich lag der Gesetzesbegründung nach Auffassung der Kammer die Vorstellung zugrunde, dass die Betriebsleiter ihrerseits ein Sicherheitsmanagementsystem einführen bzw. schon eingeführt haben und dass diese dann auch intern die entsprechenden Nachweise führen. Dieses Verständnis wird durch die ... amtliche Begründung zu § 4 Abs. 1 Nr. 3 der Eisenbahnbetriebsleiterverordnung gestützt. Diese lautet: `Der Betriebsleiter hat für die Einrichtung eines den Voraussetzungen des Art. 9 der Richtlinie 2004/49 EG entsprechenden Sicherheitsmanagementsystems im Unternehmen Sorge zu tragen .....

Vgl. BR-Drs. 236/07, S. 75.

Die materiellen Standards hinsichtlich des Sicherheitsmanagementsystems und vor allem hinsichtlich der Dokumentation der Maßnahmen wurden deshalb durch die Privilegierung von Unternehmen mit Betriebsleitern in § 7a Abs. 3 Satz 1 AEG nicht verändert.

Diese Sicht wird auch in der Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Fraktion der FDP deutlich.

Vgl. BT-Drs. 16/12380, S. 4.

Auf die Frage der FDP-Fraktion, ob § 5 Eisenbahnbetriebsleiterverordnung keine über § 7a AEG hinausgehende Verpflichtung zur Einführung eines Sicherheitsmanagementsystems enthalte und ein Sicherheitsmanagementsystem bei einem EVU mit bestelltem Betriebsleiter nur gefordert werde, wenn es grenzüberschreitend tätig sei, antwortete die Bundesregierung:

`§ 5 der Eisenbahnbetriebsleiterverordnung enthält keine über § 7a AEG hinausgehende Verpflichtung zur Einrichtung und Dokumentation eines Sicherheitsmanagementsystems im Sinne der Richtlinie 2004/49/EG für Eisenbahnverkehrsunternehmen mit bestelltem und bestätigtem Eisenbahnbetriebsleiter. Jedoch sind EVU, die einen Eisenbahnbetriebsleiter bestellt haben und unter § 7a AEG fallen, nach § 5 der Eisenbahnbetriebsleiterverordnung verpflichtet, ein Sicherheitsmanagementsystem auch dann einzurichten, wenn sie lediglich nationale Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen. Dies ergibt sich daraus, dass § 7a AEG die Verpflichtung zur Einrichtung und Dokumentation eines Sicherheitsmanagementsystems nicht auf EVU beschränkt, die ausschließlich grenzüberschreitende Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen.´

Soweit die Antragstellerin schließlich der Auffassung ist, § 7a Abs. 3 Satz 1 AEG bedürfe deshalb keiner richtlinienkonformen Auslegung, weil sich die Einführung des Betriebsleitersystems als `Übererfüllung´ der Art. 9 und 10 der Richtlinie 2004/49/EG darstelle, kann unentschieden bleiben, ob eine derartige `Übererfüllung hier tatsächlich vorliegt. Sofern sie vorliegt, muss eindeutig feststehen, dass das gewählte Mittel mindestens die Anforderungen erfüllt, die auch die Richtlinie stellt. Dies ist indessen nur dann der Fall, wenn auch die Betriebsleiter ihrerseits ein Sicherheitsmanagementsystem einführen. Denn gerade die damit verbundenen Systematisierungs- und Dokumentationspflichten können nicht allein durch die Einsetzung eines Betriebsleiters, sondern nur durch die Übertragung genau der in der Richtlinie vorgesehenen Aufgaben erfüllt werden."

An diesen Ausführungen hält die Kammer auch angesichts der Ausführungen des

fest.

§ 7a Abs. 3 AEG steht indes auch nicht der Anordnung in Ziffer 1 Satz 3 des angefochtenen Ausgangsbescheids entgegen, wonach die Klägerin die in Sätzen 1 und 2 der Ziffer 1 näher dargelegten Prozesse dem EBA vorzulegen hat. Es kann dahinstehen, ob § 7a Abs. 3 AEG eine Nachweiserleichterung in Form einer Fiktion oder (lediglich) einer widerlegbaren Vermutung darstellt. Jedenfalls beansprucht die durch diese Vorschrift eingeführte Nachweiserleichterung lediglich im Rahmen des durch § 7a AEG geregelten Verfahrens zur Erteilung einer Sicherheitsbescheinigung Geltung. Denn § 7a Abs. 3 AEG bezieht sich auf den Nachweis über die Erfüllung der Anforderungen nach § 7a Abs. 2 Nr. 1 AEG, die ihrerseits Voraussetzungen sind, um die "Sicherheitsbescheinigung … zu erteilen". Demgemäß ergänzt § 7a Abs. 3 AEG als rein verfahrensrechtliche Vorschrift, die sich zudem allein auf ein bestimmtes Verfahren, nämlich bezüglich der Erteilung der Sicherheitsbescheinigung, bezieht, entgegen der Ansicht der Klägerin nicht die materiellrechtliche Vorschrift des § 4 Abs. 4 Satz 1 AEG, wonach Eisenbahnen, die eine Sicherheitsbescheinigung benötigen, ein SMS nach Art. 9 Abs. 2 und 3 Richtlinie 2004/49/EG einzurichten und über dessen Inhalt in nicht personenbezogener Form Aufzeichnungen zu führen haben. Als ausschließlich für das Verfahren der Erteilung einer Sicherheitsbescheinigung geltende Spezialvorschrift schließt § 7a Abs. 3 AEG demzufolge die für außerhalb dieses Verfahrens geltende allgemeine Vorschrift des § 5a Abs. 2 AEG nicht aus. Hier geht es aber um ein solches außerhalb der Erteilung der Sicherheitsbescheinigung liegendes (allgemeines) eisenbahnrechtliches Aufsichtsverfahren. Da aus diesen Gründen nicht der selbe Verfahrensgegenstand betroffen ist, hat das beim EBA anhängige Verfahren bezüglich der Erteilung einer Sicherheitsbescheinigung auch keine

etwa von Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 15. Aufl. (2014) § 22 Rdnr. 20,

aus § 22 VwVfG hergeleitete Sperrwirkung hinsichtlich der angefochtenen Bescheide.

Die Anordnungen in Ziffern 2 und 3 des Ausgangsbescheids in der Fassung der Ziffer 1 des Widerspruchsbescheids begegnen ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen gemäß § 117 Abs. 5 VwGO auf die entsprechenden Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden Bezug genommen, die mit der Maßgabe als zutreffend zu qualifizieren sind, dass die Ziffern 2 und 3 des Ausgangsbescheids über die Klarstellung in Ziffer 1 des Widerspruchsbescheids hinaus gegebenenfalls auch anderweitig als durch Überwachungsfahrten durch Erfüllungsgehilfen nach verantwortlicher Anleitung durch die Klägerin und unter deren Verantwortung erfüllt werden können, wie bereits den Ausführungen zu Ziffer 3 auf Seite 5 des Widerspruchsbescheids zu entnehmen ist und die Beklagte erläuternd in ihrer Klageerwiderung vom 10.2.2015 auf Seite 3 unten, Seite 4 unten und Seite 5 Mitte zugestanden hat. Dass die Klägerin die notwendigen Kenntnisse und Fähigkeiten ihres für sicherheitsrelevante Aufgaben eingesetzten Personals, zu denen die Triebfahrzeugführer gehören, selbst zu ermitteln hat, folgt aus § 4 Abs. 4 Satz 1 AEG. Danach haben Eisenbahnen, die - wie die Klägerin - eine Sicherheitsbescheinigung benötigen, ein SMS nach Art. 9 Abs. 2 und 3 Richtlinie 2004/49/EG, zuletzt geändert durch die Richtlinie 2009/149/EG, einzurichten und über dessen Inhalt in nicht personenbezogener Form Aufzeichnungen zu führen. Gemäß Art. 9 Abs. 2 Satz 1 Richtlinie 2004/49/EG erfüllt das SMS die Anforderungen und enthält die Elemente, die in Anhang III der Richtlinie festgelegt sind, wobei der Art, dem Umfang und anderen Merkmalen der ausgeübten Tätigkeit Rechnung getragen wird. Es braucht hier nicht entschieden zu werden, ob diese Richtlinie insoweit unmittelbar vollziehbar ist und deshalb ausnahmsweise für die Eisenbahnunternehmen bereits unmittelbar geltendes Recht ist. Denn jedenfalls ist die weiter konkretisierende Verordnung (EU) Nr. 1158/2010 der Kommission vom 9.12.2010 über eine gemeinsame Sicherheitsmethode für die Konformitätsbewertung in Bezug auf die Anforderungen an die Ausstellung von Eisenbahnsicherheitsbescheinigungen (Verordnung 1158/2010) unmittelbar geltendes Recht auch für die Eisenbahnunternehmen. Insbesondere wendet diese Verordnung sich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht ausschließlich, sondern lediglich auf einer ersten Stufe an die Mitgliedstaaten, indem sie deren Eisenbahnsicherheitsbehörden inhaltliche Vorgaben für die Konformitätsbewertung in Bezug auf die Anforderungen an die Sicherheitsbescheinigungen macht. Diese sind indes von den Eisenbahnunternehmen umzusetzen und deshalb auf der zweiten Stufe auch für diese unmittelbar geltende inhaltliche Vorgaben. Das wird zusätzlich daran deutlich, dass sich der Erwägungsgrund 3 der Verordnung 1158/2010 unmittelbar an die Eisenbahnunternehmen wendet. Nach dem Anhang II N.1 Verordnung 1158/2010 ist ein erforderliches Kriterium zur Bewertung der Erfüllung der Anforderungen im Hinblick auf die Ausstellung von Sicherheitsbescheinigungen gemäß Art. 10 Abs. 2 Buchstabe a) Richtlinie 2004/49/EG bezüglich des in Art. 9 und Anhang III der Richtlinie beschriebenen SMS von Eisenbahnunternehmen, dass ein System für das Kompetenzmanagement besteht, das u.a. mindestens die Ermittlung der für sicherheitsrelevante Aufgaben notwendigen Kenntnisse und Fähigkeiten beinhaltet. Dieses Kriterium ist gemäß den obigen Erläuterungen als unmittelbar geltendes Recht von der Klägerin umzusetzen.

Die Ausführungen der Klagebegründung im anwaltlichen Schriftsatz vom 17.7.2015 führen zu keinem anderen Ergebnis. Die Klägerin hatte bereits mit ihrem Widerspruch eingeräumt, die Herren Q. und K. als eigene Mitarbeiter eingesetzt zu haben. Das bestreitet die Klägerin letztlich auch nicht mit ihrem anwaltlichen Schriftsatz vom 17.7.2015, in dem sie (auf Seite 9 vorletzter Absatz und Seite 12 oben) vorträgt, beide Herren einzusetzen. Soweit mit diesem Schriftsatz nunmehr erstmals die eigene Überprüfung der Kenntnisse beider Mitarbeiter durch die Klägerin selbst vorgetragen wird und zwei weitere Nachweise aus dem Jahr 2014, jeweils einer von der HLB Basis AG/HLB Hessenbahn GmbH und von der DB Regio AG, für Herrn K. vorgelegt werden, führt das schon wegen des bei der hier vorliegenden Anfechtungsklage für die Entscheidung maßgeblichen Zeitpunkts der letzten Behördenentscheidung nicht zur Rechtswidrigkeit der Ziffern 2 und 3 des angefochtenen Ausgangsbescheids in der Fassung der Ziffer 1 des Widerspruchsbescheids. Vielmehr belegt dies unabhängig von dem Umstand, dass allein die Vorlage solcher Nachweise keine Anzeige bzw. kein Nachweis für eine eigene Überwachung (der erforderlichen Kenntnisse des Herrn K. ) durch die Klägerin ist, umgekehrt gerade den Anlass und die Erforderlichkeit dieser Anordnungen. Abgesehen davon hat die Klägerin den Widerspruch hinsichtlich ihres Vorbringens auf Seite 10 unten des anwaltlichen Schriftsatzes vom 17.7.2015, sich insbesondere durch die jährlichen Überwachungsfahrten mit den zum Einsatz kommenden Fahrzeugen davon überzeugt zu haben, dass auch Herr Q. über die für seinen Einsatz erforderlichen Kenntnisse und Fertigkeiten verfüge, zu ihrem Vortrag im Widerspruchsverfahren, eine eigene Überwachung sei schlicht unmöglich, nicht aufgelöst. Die im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens angebotenen Beweise durch Einvernahme der Mitarbeiter als Zeugen stellen zudem keine vom EBA nach allem zu Recht - jedenfalls mit Ziffer 3 des angefochtenen Ausgangsbescheids - geforderten unmittelbaren eigenen Nachweise der Klägerin für eine eigene Überwachung dar.

Auch Ziffer 4 des Ausgangsbescheids in der Fassung des Widerspruchsbescheids ist rechtmäßig. Rechtsgrundlage für die Verpflichtung der Klägerin seitens des EBA, Prozesse in ihrem SMS gemäß Anhang II der Verordnung 1158/2010 aufzustellen, die ein permanentes Auswerten der Daten des Systems der Punktförmigen Zugbeeinflussung (PZB) und die Einbindung in die Überwachungsprozesse in ihrem Unternehmen sicherstellen, ist ebenfalls § 5a Abs. 2 AEG. Das EBA kann unabhängig davon, dass es von einem EVU - aufgrund einer Anforderung im Einzelfall - die Übersendung von PZB-Daten verlangen kann,

von einem EVU auch verlangen, im Rahmen seines SMS PZB-Daten regelmäßig auszulesen und zu dokumentieren. Gemäß Art. 9 Abs. 2 Satz 1 Richtlinie 2004/49/EG erfüllt das u.a. von den EVU aufzustellende SMS die Anforderungen und enthält die Elemente, die in Anhang III der Richtlinie festgelegt sind. Eine unmittelbare Verpflichtung zur Speicherung, Auslesung und Archivierung von PZB-Daten besteht gemäß dem - auf sonstige einschlägige Vorschriften verweisenden - Anstrich 3 des Anhangs III Nr. 2 Buchstabe c) Richtlinie 2004/49/EG i. V. m. der Verordnung 1158/2010.

Insoweit kann hier offen bleiben, ob die vom EBA sowohl im Tenor der Ziffer 4 des Ausgangsbescheids als auch in dessen Begründung in Bezug genommenen, "Sicherheitsinformationen" erfassenden Punkte P.1 und P.2 b) des Anhangs II der Verordnung 1158/2010 deshalb neben den auf Sicherheits"daten" bezogenen Punkten K.4 a) und b) des Anhangs II der Verordnung 1158/2010 anwendbar sind, weil die Punkte P.1 und P.2 b) Anhang II Verordnung 1158/2010 womöglich Sicherheitsdaten i. S. d. Punkte K.4 a) und b) Anhang II Verordnung 1158/2010 erfassen, oder ob die Punkte P.1 und P.2 b) einerseits und die Punkte K.4 a) und b) andererseits einander deshalb ausschließen, weil schon nach dem Wortlaut nur Daten, die bestimmungsgemäß der Weitergabe dienen, als Sicherheits-"Informationen" zu qualifizieren sind. Ferner kann unentschieden bleiben, ob im letzteren Fall Anhang II P.1 und P.2 b) Verordnung 1158/2010 bereits selbst PZB-Daten erfassen oder ob diese Vorschriften ihrerseits voraussetzen, dass es andere Normen gibt, die PZB-Daten als Sicherheitsinformationen qualifizieren, und ob es solche anderen Normen bereits im hier maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung gab.

Denn das EBA hat in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass es ihm nicht darauf ankommt, dass die Klägerin gerade ein System i. S. d. Anhangs II P.1. und P.2 b) Verordnung 1158/2010 aufstellt, sondern dass sie hinsichtlich der PZB-Daten ein SMS aufstellt, das demjenigen entspricht, das in diesen Vorschriften umschrieben wird. Stellen PZB-Daten Sicherheits"informationen" i. S. d. Anhangs II P.1 und P.2 b) Verordnung 1158/2010 dar, ergibt sich die Verpflichtung der Klägerin zur Aufstellung eines SMS gemäß Ziffer 4 des angefochtenen Ausgangsbescheids in der Fassung des Widerspruchsbescheids aus diesen Vorschriften. Stellen die PZB-Daten dagegen keine Sicherheits"informationen" i. S. dieser Vorschriften dar, sondern lediglich Sichertheits"daten", ergibt sich das selbe Ergebnis aus Anhang II K.4 a) und b) Verordnung 1158/2010. Diese Regelungen, die nach den obigen Erläuterungen jedenfalls auf der zweiten Stufe auch unmittelbar für die Eisenbahnunternehmen gelten, sind in diesem Fall für die Anordnung des EBA in Ziffer 4 des angefochtenen Ausgangsbescheids deshalb einschlägig, weil die PZB-Daten gemäß § 28 Abs. 1 Nr. 4 Eisenbahn- Bau- und Betriebsordnung erhoben werden und damit "einschlägige Sicherheitsdaten" i. S. d. Anhangs II K.4 a) Verordnung 1158/2010 sind, die im Rahmen des von Anhang II K. Verordnung 1158/2010 erfassten Ziels der "Erhaltung und Verbesserung der Sicherheit" relevant sind. Allein diesem Ziel dient die Ziffer 4 des angefochtenen Ausgangsbescheids, wie nicht erst die Klarstellung des EBA in der mündlichen Verhandlung gezeigt hat, sondern sich bereits aus der für die Auslegung des Tenors der Ziffer 4 des angefochtenen Ausgangsbescheids gegebenen Begründung dieser Anordnung ergibt. Denn für die Ausübung des dem EBA von § 5a Abs. 2 AEG eingeräumten Ermessens ist lediglich der materielle Inhalt, nicht aber die Bezeichnung einer Vorschrift maßgeblich. Da nach Anhang II K.4 Verordnung 1158/2010 "Verfahren für die regelmäßige Überwachung und Überprüfung der betrieblichen Vorkehrungen bestehen (müssen), indem a) einschlägige Sicherheitsdaten erhoben werden, um Entwicklungen im Sicherheitsniveau ableiten und die Einhaltung der Ziele bewerten zu können, und b) einschlägige Daten ausgewertet und die notwendigen Änderungen vorgenommen werden, ist eine vom EBA beabsichtigte Speicherung, Dokumentierung und Archivierung von dieser Vorschrift jedenfalls vorausgesetzt.

Die auf § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AEG beruhende Folge-Anordnung in Ziffer 4 des Ausgangsbescheids, dem EBA SMS-Prozesse vorzulegen, die sich auf ein permanentes Auswerten der PZB-Daten und die Einbindung in die Überwachungsprozesse im Unternehmen der Klägerin beziehen, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Da das SMS zu dokumentieren ist, sind diesbezügliche Dokumentationen dem EBA vorzulegen. Insbesondere ist in diesem Zusammenhang nicht die Entscheidung des

einschlägig, wonach § 5a Abs. 4 Nr. 3 AEG keine Übersendung von Unterlagen oder die dauerhafte Überlassung von Abschriften ermögliche. Dabei kann auch offen bleiben, ob die ausdrückliche Ermächtigung in § 5a Abs. 4 Nr. 4 AEG, Gegenstände und Aufzeichnungen zur Untersuchung gefährlicher Ereignisse in amtliche Verwahrung zu nehmen, im Gegenschluss bedeutet, dass die in § 5a Abs. 4 Nr. 3 AEG geregelte Einsichtnahme von Büchern, Geschäftspapieren, Unterlagen, insbesondere Unterlagen, die - wie hier - die Verpflichtung der Eisenbahnen nach §§ 4, 12 und 14 AEG betreffen, eine Inbesitznahme dieser Dokumente und damit auch deren Vorlage an das EBA ausschließt. Denn vorliegend hat das EBA nicht verfügt, die Aufzeichnungen selbst vorzulegen, sondern lediglich angeordnet, Nachweise über die Aufstellung eines Prozesses im SMS der Klägerin vorzulegen, das seinerseits ein permanentes Auswerten der PZB-Daten und die Einbindung in die Überwachungsprozesse in ihrem Unternehmen sicherstellt. Dieses Nachweisverlangen wird von § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AEG gedeckt, wonach die Klägerin als nach § 5a Abs. 2 (und damit nach § 5 Abs. 1) AEG Verpflichtete dem EBA als Eisenbahnaufsichtsbehörde alle für die Durchführung der Eisenbahnaufsicht - hier: der Überprüfung, ob die Klägerin ein SMS eingerichtet hat - erforderlichen Nachweise zu erbringen hat. Da die Nachweiserbringung in § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AEG ausdrücklich und damit neben der in § 5a Abs. 4 Nr. 3 AEG geregelten Ermächtigung zur Einsichtnahme in Dokumente geregelt ist, hat die - hier: unterstellt rechtlich engere - Ermächtigung des § 5a Abs. 4 Nr. 3 AEG, Dokumente (lediglich) einzusehen, keine Sperrwirkung gegenüber der in Ziffer 4 Satz 2 des angefochtenen Ausgangsbescheids enthaltenen Anordnung des EBA, dass die Klägerin die Einrichtung eines auf PZB-Daten bezogenen SMS nachzuweisen hat, zumal die nach Ziffer 4 Satz 2 des angefochtenen Ausgangsbescheids vorzulegenden Nachweise abstraktere Informationen enthalten als die von § 5a Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 AEG umfassten Bücher, Geschäftspapiere und Unterlagen.

Die hinsichtlich der Ziffern 3 und 5 des Widerspruchsbescheids als Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO zulässige Klage ist ebenfalls unbegründet. Zwar wurde die Klägerin vor Erlass der Gebührenbescheide nicht gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG angehört und die in § 28 Abs. 2 VwVfG normierten Ausnahmen liegen nicht vor. Jedoch ist dieser formelle Mangel entweder nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG (im Rahmen des Widerspruchs) durch Nachholung geheilt worden oder jedenfalls gemäß § 46 VwVfG unbeachtlich, weil offensichtlich ist, dass die Verletzung der Verfahrensvorschrift die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Rechtsgrundlage für die Gebührenfestsetzungen ist § 3 Abs. 4 Satz 1 Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetz (BEVVG) i. V. m. § 2 Abs. 1, 2 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. Ziffern 1.2 und 1.3 der Anlage 1 sowie § 4 Satz 1 Halbsatz 1 Bundeseisenbahngebührenverordnung (BEGebV). Danach ergeben sich die gebührenpflichtigen individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen und die Gebühren aus dem Gebührenverzeichnis der Anlage 1. Der Stundensatz für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen beträgt nach Anlage 1 Teil I und III 120 Euro und für jede angefangene Viertelstunde 30 Euro (und gerade wegen der individuellen Zurechenbarkeit nicht 100 Euro gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 BEGebV, worauf der Höhe nach auch die Klägerin abstellt). Eine Gebühr ist nach Aufwand in einem Rahmen von 300 bis 1.000 Euro zu berechnen für die Überwachung von Eisenbahnen im Rahmen der Eisenbahnaufsicht zur Einhaltung der in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften aufgrund eines Verdachts, einer Beschwerde oder zum Zwecke einer Stichprobe, wenn der Verdacht oder die Beschwerde vom Betroffenen verantwortlich veranlasst oder ein Verstoß gegen eine Rechtsvorschrift festgestellt worden ist. Eine Gebühr wird nach Zeitaufwand festgelegt bei Maßnahmen zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen eisenbahnrechtliche Vorschriften, soweit nichts Besonderes geregelt ist. Schließlich wird gemäß § 4 Abs. 1 Halbsatz 1 BEGebV für die vollständige oder teilweise Zurückweisung eines Widerspruchs eine Gebühr bis zur Höhe der für den angefochtenen Verwaltungsakt festgesetzten Gebühr erhoben. Diese Voraussetzungen sind nach den obigen Erläuterungen erfüllt. Angesichts einerseits der umfassenden Korrespondenz und deren Würdigung und andererseits der detaillierten Ausführungen in dem Ausgangsbescheid, die zudem innerhalb des EBA fachlich abgesprochen werden mussten, bestehen gegen die vom EBA zugrundegelegten Zeitansätze von insgesamt neun Stunden für das Ausgangsverfahren keine Bedenken. Diese Kosten gelten gemäß § 2 Abs. 3 und 4 BEVVG i. V. m. § 9 Bundesgebührengesetz zugunsten der Klägerin auch für das Widerspruchsverfahren, das sogar noch höhere Kosten verursacht hatte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_koeln/j2015/18_K_6935_14_Urteil_20150828.html - DE:VGK:2015:0828.18K6935.14.00

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