Verwaltungsgericht Minden v. 03.12.2014: Zur Versagung einer Genehmigung für eigenwirtschaftlichen Linienverkehr bei Nichteinhaltung des Nahverkehrsplans

Das Verwaltungsgericht Minden (Urteil vom 03.12.2014 - 7 K 1047/13) hat entschieden:

Die Genehmigung im öffentlichen Personennahverkehr kann versagt werden, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Abs. 3 PBefG nicht in Einklang steht. Die Vorgabe eines Stundentaktes im Nahverkehrsplan stellt keine der Rahmenplanung unzugängliche Detailregelung dar.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerinnen tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Gründe:

Die gemäß § 44 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zulässigerweise verbundenen Klagen auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der von den Klägerinnen beantragten Genehmigungen für den von ihnen beantragten eigenwirtschaftlichen Verkehr unter gleichzeitiger Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 01.06.2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23.01.2013 (I.) sowie auf Aufhebung des Bescheides vom 12.12.2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23.01.2013 - Erteilung der Linienverkehrsgenehmigung an die Beigeladene zu 1. - (II.) haben keinen Erfolg.

I.

Die Klage auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der - nach dem Klageantrag am 02.03.2012 - nach dem Inhalt des beigezogenen Verwaltungsvorgangs am 06.03.2012 von den Klägerinnen beantragten Genehmigung zur eigenwirtschaftlichen Durchführung des (Bus-)Linienverkehrs im Linienbündel M. I ist als Verpflichtungsklage im Sinne des § 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO zulässig. Dies gilt auch hinsichtlich der Klägerin zu 5. Die bloße Andeutung der Beigeladenen zu 2. in der mündlichen Verhandlung, es gebe aus ihrer Sicht Erkenntnisse dazu, dass die Klägerin zu 5. ihren Geschäftsbetrieb eingestellt habe, was sie aber nicht weiter verifizieren könne, gibt keine Veranlassung, etwa am Rechtsschutzinteresse der Klägerin zu 5. zu zweifeln, zumal der Prozessbevollmächtigte der Klägerin zu 5. in der mündlichen Verhandlung erklärte, von einer Einstellung des Geschäftsbetriebes der Klägerin zu 5. nichts zu wissen.

Das Rechtsschutzinteresse der Klägerinnen ist auch nicht etwa durch die der Beigeladenen zu 2. am 12.12.2012 erteilte Genehmigung entfallen, denn diese ist infolge der von den Klägerinnen in zulässiger Weise erhobenen (Dritt‑)Anfechtungsklage - noch - nicht in Bestandskraft erwachsen (vgl. unter II.).

Die Klage ist unbegründet.

Der Versagungsbescheid des Beklagten vom 01.06.2012 ist in der durch den Widerspruchsbescheid vom 23.01.2013 gefundenen Gestalt rechtmäßig; die Klägerinnen haben keinen Anspruch auf die von ihnen unter dem 06.03.2012 beantragte Genehmigung für die Durchführung des Linienverkehrs mit Kraftfahrzeugen - Bussen - auf den Linien des Linienbündels M. I (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist insoweit der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung,

mithin hier der des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom 23.01.2013. Auf das Antragsbegehren der Klägerinnen findet deshalb das PBefG in der seit dem 01.01.2013 geltenden Fassung Anwendung.

Danach hat der Beklagte den Antrag der Klägerinnen vom 06.03.2012 jedenfalls gemäß § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG zu Recht abgelehnt. Ob dem Antrag auch andere in § 13 PBefG normierte Versagungsgründe entgegenstehen, kann von daher dahinstehen. Nach der genannten Bestimmung kann die Genehmigung im öffentlichen Personennahverkehr - dass hier ein solcher betroffen ist, steht außer Frage - versagt werden, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Abs. 3 PBefG nicht in Einklang steht.

Der Antrag der Klägerinnen vom 06.03.2012 steht mit dem maßgeblichen Nahverkehrsplan nicht in Einklang. U.a. schreibt der NVP für den Kreis M. - ein NVP im Sinne des § 8 Abs. 3 PBefG ‑ für die Verbindung P1. - M1. unter seiner Nr. 109 einen Stundentakt vor. Diesen Stundentakt wahrt das Angebot der Klägerinnen nicht. Entsprechendes gilt hinsichtlich der Verbindung M1. - T. , im NVP unter Nr. 107 "M2. - E. " aufgeführt (X. = T. ).

Mit ihren Einwendungen gegen die "Verbindlichkeit" dieser planerischen Vorgaben dringen die Klägerinnen nicht durch. Anhaltspunkte dafür, dass der im Jahre 1998 aufgestellte NVP für den Kreis M. seinerzeit verfahrensfehlerhaft - d.h. unter Missachtung der Bestimmungen des Gesetzes über den öffentlichen Personennahverkehr in Nordrhein-Westfalen (ÖPNVG NRW) - aufgestellt worden sein könnte, bestehen nicht. Dies tragen auch die Klägerinnen nicht vor. Allein in Folge Zeitablaufs sind die Vorgaben des NVP in ihrer Gesamtheit nicht unwirksam geworden. Dies schon deshalb nicht, weil der NVP nach der unwidersprochenen Erklärung des Beklagten punktuell immer wieder aktualisiert worden ist, zuletzt im Jahre 2011 (vgl. dazu auch § 9 Abs. 5 ÖPNVG NRW). Dass die Vorgabe eines Stundentaktes auf den og. Verbindungen im NVP zudem auch weiterhin aktuell ist, d.h. dem planerischen Willen des Aufgabenträgers weiterhin entspricht, findet seine Bestätigung gerade auch in dem Umstand, dass der im Angebot der Klägerinnen vermisste Stundentakt dem status quo entspricht.

Entgegen der Ansicht der Klägerinnen handelt es sich bei der Vorgabe eines Stundentaktes im NVP nicht um eine der Rahmenplanung unzugängliche Detailregelung. Dies stellt § 8 Abs. 3 Satz 5 PBefG ausdrücklich klar, indem es heißt: "Im Nahverkehrsplan werden Aussagen über zeitliche Vorgaben und erforderliche Maßnahmen getroffen".

Soweit die Klägerinnen meinen, der "Markt gebe einen Stundentakt auf den angesprochenen Verbindungen nicht her", führt auch dies nicht zu einer Unbeachtlichkeit der Vorgaben des NVP. Dass ein NVP nicht allein an Marktgegebenheiten ausgerichtet werden muss, liegt auf der Hand. Wie anders sollte sonst eine Weiterentwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs erfolgen können.

Die dem Beklagten danach eröffnete und von ihm im angefochtenen Bescheid auch getroffene Ermessensentscheidung ist im Rahmen der insoweit eingeschränkten gerichtlichen Überprüfungskompetenz nicht zu beanstanden (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Sie orientiert sich am Zweck der gesetzlichen Regelung und geht über die gesetzlichen Vorgaben nicht hinaus. Es ist nicht verfehlt, den im NVP vorgegebenen Stundentakt als einen ein Mindestmaß an Mobilität im gesamten Regelungsbereich des NVP sicherstellenden Standard des öffentlichen Personennahverkehrs anzusehen und ihm deshalb einen besonderen Stellenwert zuzumessen, hinter den die Interessen der Klägerinnen - auch als sog. Altunternehmerinnen im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG - an der Bedienung eines "ausgedünnten" eigenwirtschaftlichen Verkehrs zurück treten. Dass von den Klägerinnen gemutmaßte sklavische Festhalten an Vorgaben des NVP im Sinne eines Automatismus hat danach gerade nicht stattgefunden.

Weil die Klägerinnen mit ihrem Antrag die Genehmigung für sämtliche zulässigerweise im Linienbündel M. I zusammengefassten Linien begehrten, war der Beklagte auch nicht etwa im Ermessenswege gehalten, von sich aus den Antrag der Klägerinnen aufzuspalten und die Genehmigung zumindest für die Linien zu erteilen, auf denen das Angebot der Klägerinnen den Vorgaben des NVP entsprach oder über diese hinausging.

Auch der am 14.05.2012 von den Klägerinnen formulierte "Hilfsantrag" verhilft ihrer Klage nicht zum Erfolg. Nach dem eindeutigen Wortlaut des Klageantrages ist dieser Antrag schon nicht Streitgegenstand des vorliegenden Klageverfahrens, denn die Klägerinnen begehren eine Genehmigungserteilung allein auf Grund ihres Antrags vom 02.03.2012 - gemeint: 06.03.2012. Weil anwaltlich formuliert ist dieser Klageantrag einer Auslegung oder Umdeutung im Grundsatz nicht zugänglich.

Berücksichtigt man den "Hilfsantrag" der Klägerinnen vom 14.05.2012 gleichwohl oder fasst man ihn als bloße Modifizierung des Antrags vom 06.03.2012 auf, ist die auf die Verpflichtung des Beklagten zur entsprechenden Genehmigungserteilung gerichtete Klage jedenfalls unbegründet.

Dabei kann dahinstehen, ob der Antrag vom 14.05.2012, weil nach Ablauf der vom Beklagten mit Verfügung vom 26.01.2012 für die Stellung "kommerzieller" Anträge gesetzten Ausschlussfrist gestellt, bereits unbeachtlich ist. Dabei seien die Klägerinnen mit Blick auf ihren Vortrag, die Ausschlussfrist greife u.a. deshalb nicht, weil der in der Verfügung vom 26.01.2012 verwandte Begriff des "kommerziellen" Antrags im Gesetz keine Stütze finde, darauf hingewiesen, dass sie selbst den vom Beklagten verwandten Begriff so wie gewollt im Sinne der Stellung "eigenwirtschaftlicher" Anträge verstanden haben. Denn in ihrem Antrag vom 06.03.2012 führen sie wörtlich aus, die Verkehre sollten "als eigenwirtschaftlich (kommerzielle) Verkehre im Rahmen des Personenbeförderungsgesetzes" genehmigt werden.

Auch dem Antrag der Klägerinnen vom 14.05.2012 steht jedenfalls der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG entgegen. Auch dieser beantragte Verkehr steht trotz der mit ihm verbundenen Verbesserungen auf den Linien und mit den Vorgaben des NVP nicht in Einklang. Insoweit wird auf die Ausführungen des Beklagten im Widerspruchsbescheid vom 23.01.2013 - Seite 6 und 7 -, denen die Kammer folgt, sowie die obigen Ausführungen zur "Verbindlichkeit" der Vorgaben des NVP Bezug genommen. Das dem Beklagten danach eröffnete und von ihm im Widerspruchsbescheid auch vorsorglich - in Zusammenschau mit den Ermessenserwägungen zur Versagung des Hauptantrages - ausgeübte Versagungsermessen ist im Rahmen der eingeschränkten gerichtlichen Überprüfungskompetenz wiederum nicht zu beanstanden.

II.

Die Klage auf Aufhebung der der Beigeladenen zu 1. mit Bescheid vom 12.12.2012 - in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23.01.2013 - erteilten Genehmigung zur Durchführung des Linienverkehrs im sog. gemeinwirtschaftlichen Verkehr ist als sog. Drittanfechtungsklage zulässig. Hinsichtlich der vermeintlichen Einstellung des Geschäftsbetriebes der Klägerin zu 5. gilt das unter I. Gesagte entsprechend. An der gemäß § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Klagebefugnis fehlt es den Klägerinnen nicht etwa deshalb, weil sich die Klägerinnen zu 2. bis 5. selbst nicht am Ausschreibungsverfahren des Beigeladenen zu 1. beteiligt haben und die Klägerin zu 1. die Erteilung der Genehmigung im gemeinwirtschaftlichen Verkehr an sich selbst nach der Zuschlagserteilung an die Beigeladene zu 1. offensichtlich nicht weiter verfolgt. Das die Klagebefugnis begründende möglicherweise verletzte subjektiv-öffentlich Recht ergibt sich für die Klägerinnen aus dem gesetzlich normierten Vorrang des eigenwirtschaftlichen vor dem gemeinwirtschaftlichen Verkehr (vgl. §§ 8 Abs. 4 Satz 1, 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG). Als "eigenwirtschaftliche" Antragsteller können sich die Klägerinnen auf eine mögliche Verletzung dieses sie umfassenden Vorrangs berufen.

Die Klage ist unbegründet.

Die der Beigeladenen zu 1. am 12.12.2012 erteilte Genehmigung in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23.01.2013 verletzt die Klägerinnen jedenfalls nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei personenbeförderungsrechtlichen Konkurrentenklage der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, hier der 23.01.2013.

Dies gilt auch, wenn wie hier das Konkurrenzverhältnis zwischen einem eigenwirtschaftlichen Antragsteller und einem gemeinwirtschaftlichen Bieter nach Zuschlagserteilung betroffen ist. Von daher ist auch insoweit auf das PBefG in der ab dem 01.01.2013 geltenden Fassung abzustellen.

Die der Beigeladenen zu 1. am 12.12.2012 erteilte Genehmigung verletzt das sub-jektive Recht der Klägerinnen auf Vorrang ihres "eigenwirtschaftlichen Verkehrs" nicht.

Der gesetzlich normierte Vorrang des eigenwirtschaftlichen vor dem gemeinwirtschaftlichen Verkehr (vgl. §§ 8 Abs. 4 Satz 1, 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG) kann zu Lasten der Klägerinnen denknotwendig nur dann verletzt sein, wenn die Klägerinnen einen eigenen Genehmigungsantrag für die Durchführung eines eigenwirtschaftlichen Verkehrs gestellt hätten, dem der Beklagte als Genehmigungsbehörde zwingend zu entsprechen hätte. Das aber ist nach obigen Ausführungen gerade nicht der Fall.

Andere subjektiv-öffentliche Rechte der Klägerinnen, die durch die zu Gunsten der Beigeladenen zu 1. erteilte Genehmigung verletzt sein könnten, sind nicht zu ersehen.

Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (vgl. § 124 a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, weil sich die Beigeladenen durch die Stellung eigener Sachanträge am Kostenrisiko beteiligt haben.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_minden/j2014/7_K_1047_13_Urteil_20141203.html - DE:VGMI:2014:1203.7K1047.13.00

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