Verwaltungsgericht Düsseldorf v. 19.12.2013: Anforderungen an eine Begutachtungsanordnung bei der Umschreibung einer ausländischen Fahrerlaubnis

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf (Beschluss vom 19.12.2013 - 14 K 5811/13) hat entschieden:

Eine Begutachtungsanordnung zur Klärung von Eignungszweifeln bei der (Neu)Erteilung einer deutschen Fahrerlaubnis nach § 31 FeV (Umschreibung einer ausländischen Fahrerlaubnis) muss formell und materiell rechtmäßig sein. Eine solche Anordnung ist rechtsfehlerhaft, wenn die Fragestellung über die aufgrund der Anknüpfungstatsachen allein gebotene Aufklärung der charakterlichen Eignung hinausgeht und sich auch auf körperliche und geistige Fahreignung erstreckt, obwohl hierfür keine Zweifel ersichtlich sind. Zudem ist die Anordnung fehlerhaft, wenn eine falsche Befugnisnorm als Rechtsgrundlage genannt wird.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Umtausch / Umschreibung / VerlÃ¤ngerung einer EU-Fahrerlaubnis in eine Fahrerlaubnis anderer EU-Mitgliedsstaaten
und
Die MPU-Anordnung als Ermessensentscheidung

Tenor:

Dem Kläger wird für das Verfahren erster Instanz zur Hälfte Prozesskostenhilfe bewilligt und Rechtsanwalt K. T. aus E. beigeordnet.

Im Übrigen wird der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe abgelehnt.

Gründe:

Die zulässige Klage ist nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand lediglich im Hinblick auf eine Neuverbescheidung begründet.

Ein Bescheidungsantrag ist regelmäßig - und so auch hier - in der in dieselbe Richtung weisenden Verpflichtungsklage enthalten und bleibt nur inhaltlich hinter dem Antrag auf Verpflichtung zurück. Die Bescheidungsklage stellt somit im Verhältnis zur Verpflichtungsklage ein Minus dar. Zudem hat der Kläger seinen Klageantrag vorliegend nicht ausschließlich auf einen Verpflichtungsausspruch beschränkt.

Demgemäß hat der Kläger gegen den Beklagten im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch darauf, hinsichtlich seines Antrages auf "Umschreibung" der mazedonischen Fahrerlaubnis in eine deutsche Fahrerlaubnis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu verbeschieden zu werden, da die Sache noch nicht spruchreif ist, § 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO.

Der Ablehnungsbescheid vom 10.06.2013 ist insoweit rechtswidrig, als er unter Zugrundelegung der Wertung von § 11 Abs. 8 Satz 1 der Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (Fahrerlaubnis-Verordnung - FeV -) davon ausgeht, dass die Kraftfahreignung des Klägers nicht gegeben ist. Zwar hat der Kläger die ihn treffende Verpflichtung, seine Kraftfahreignung nachzuweisen,

bislang nicht erfüllt. Die Annahme der fehlenden Eignung kann indes nicht auf die Nichtvorlage des geforderten medizinisch-psychologischen Gutachtens gestützt werden, weil die der Anforderung zugrunde liegende Begutachtungsanordnung vom 11.04.2013 rechtswidrig ist.

Die vom Kläger begehrte "Umschreibung" seiner mazedonischen Fahrerlaubnis in eine deutsche Fahrerlaubnis richtet sich vorliegend nach § 31 FeV. Bei der mazedonischen Fahrerlaubnis handelt es sich nicht um die Fahrerlaubnis eines EU- oder EWR-Mitgliedstaates, so dass eine automatische Anerkennung gemäß § 28 Abs. 1 FeV nicht in Betracht kommt. Da der Kläger schon seit mehreren Jahren - und damit länger als sechs Monate - einen festen Wohnsitz im Inland begründet hat, berechtigt ihn seine mazedonische Fahrerlaubnis gemäß § 29 Abs. 1 Satz 3 FeV nicht (mehr) zum Führen von Kraftfahrzeugen in Inland. Hierfür bedarf es folglich der Erteilung der begehrten deutschen Fahrerlaubnis nach Maßgabe des § 31 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 FeV. Insoweit handelt es sich rechtstechnisch nicht um eine "Umschreibung", sondern um eine privilegierte (Neu)Erteilung einer inländischen Fahrerlaubnis mit der Erleichterung, dass es des Nachweises der Fahrschulausbildung und der Vorlage einer Ausbildungsbescheinigung nicht bedarf.

Vgl. Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Auflage 2013, § 31 FeV, Rn. 10.

Im Übrigen gelten jedoch die allgemeinen Voraussetzungen für die Erteilung einer Fahrerlaubnis nach § 2 Straßenverkehrsgesetz (StVG) i.V.m. §§ 7 ff. FeV. So bedarf es für die Erteilung der deutschen Fahrerlaubnis u.a. zwingend der Ablegung einer theoretischen und praktischen Fahrerlaubnisprüfung. Ferner gilt der Eignungsbegriff des § 2 Abs. 4 StVG i.V.m. § 11 Abs. 1 und 2 FeV. Damit kann gemäß § 11 Abs. 3 Satz 1 zur Klärung von Eignungszweifeln die Beibringung eines Gutachtens einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung (medizinisch-psychologisches Gutachten) angeordnet werden.

Die Begutachtungsanordnung vom 11.04.2013 erweist sich jedoch aus mehreren Gründen als rechtsfehlerhaft, so dass der Beklagte auf ihrer Grundlage - wie ausgeführt - nicht gemäß § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV auf die Nichteignung des Klägers schließen durfte. Denn der Schluss auf die Nichteignung bei Nichtvorlage des angeforderten Gutachtens ist nur dann zulässig, wenn die Anordnung des Gutachtens formell und materiell rechtmäßig, insbesondere anlassbezogen und verhältnismäßig sowie hinreichend bestimmt ist.

Da eine Begutachtungsanordnung nicht selbständig anfechtbar ist, sondern nur im Rahmen eines Rechtsbehelfsverfahrens gegen eine daran anknüpfende Fahrerlaubnisentziehung oder sonstige in Rechte des Betroffenen eingreifende Maßnahmen der Fahrerlaubnisbehörde inzident auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden kann, ist es ein Gebot effektiven Rechtsschutzes, strenge Anforderungen zu stellen. Die Begutachtungsanordnung muss im Wesentlichen aus sich heraus verständlich sein. Für den Betroffenen muss ausgehend von der für die jeweilige Fallgestaltung in Betracht kommenden Befugnisnorm in der Fahrerlaubnis-Verordnung erkennbar sein, was der Anlass für die angeordnete Untersuchung ist und ob die in ihr verlautbarten Gründe die behördlichen Bedenken an der Kraftfahreignung zu rechtfertigen vermögen. Denn nur auf der Grundlage dieser Information kann er sachgerecht einschätzen, ob er sich trotz der mit einer Untersuchung verbundenen Beeinträchtigung seines Persönlichkeitsrechts und der Kostenbelastung der Begutachtung stellen oder die mit der Verweigerung der Begutachtung verbundenen Risiken eingehen möchte.

Nach Maßgabe dieser Kriterien bestehen rechtliche Bedenken sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht.

In formeller Hinsicht genügt die festgelegte Fragestellung schon nicht den Anforderungen des § 11 Abs. 6 Satz 1 FeV, wonach die Fahrerlaubnisbehörde unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalls und unter Beachtung der Anlagen 4 und 5 in der Anordnung zur Beibringung des Gutachtens festlegt, welche Fragen im Hinblick auf die Eignung des Betroffenen zum Führen von Kraftfahrzeugen zu klären sind. Die aktuelle Fragestellung lautet wörtlich:

"Ist trotz der aktenkundigen Straftaten zu erwarten, dass Herr C. die körperlichen und geistigen Anforderungen an das sichere Führen eines Kraftfahrzeuges der Gruppe 1 (FE-Klasse B) im Verkehr erfüllt? Ist insbesondere zu erwarten, dass Herr C. in gleichen Maße auffällig wird?"

Damit geht die Fragestellung ersichtlich über die aufgrund der vorliegenden Straftaten mit Verkehrsbezug allein gebotene Aufklärung der charakterlichen Eignung des Klägers hinaus und erstreckt sich ausschließlich auf seine körperliche und geistige Fahreignung, was mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht zu vereinbaren ist. Denn in § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 4 Satz 1 StVG i.V.m. § 11 Abs. 1 FeV hat der Gesetzgeber klar zum Ausdruck gebracht, dass körperliche und geistige Eignungsmängel nicht mit charakterlichen Eignungsmängeln gleichzusetzen sind. Geben die Anknüpfungstatsachen für eine Begutachtungsanordnung - wie hier - nur Anlass zu Zweifeln an der charakterlichen Fahreignung, ist deshalb die Festlegung einer Fragestellung verfehlt und unverhältnismäßig, welche darüber hinaus auch die Erfüllung der körperlichen und geistigen Anforderungen für das Führen von Kraftfahrzeugen als Gegenstand der Begutachtung festlegt. Zweifel an der körperlichen oder geistigen Eignung des Klägers, sind vorliegend indes nicht ersichtlich. Eine diesbezügliche Begutachtung dürfte daher nicht erforderlich und deshalb unverhältnismäßig sein

Ein weiterer formeller Fehler der Begutachtungsanordnung liegt in der Angabe einer falschen Befugnisnorm. Der Beklagte führt insoweit aus, die Verpflichtung zur Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens folge aus § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV. Hiernach kann die Beibringung eines Gutachtens angeordnet werden, bei einem erheblichen Verstoß oder wiederholten Verstößen gegen verkehrsrechtliche Vorschriften. Die Vorschrift erfasst jedoch ausschließlich Verkehrsverstöße, die keine Straftaten darstellen.

Vgl. Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Auflage 2013, § 11 FeV, Rn. 34.

Sofern - wie hier - allein die Begehung von Straftaten, die im Zusammenhang mit dem Straßenverkehr stehen, in Rede steht, ist § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 FeV die speziellere Befugnisnorm. In diesem Zusammenhang kann dahinstehen, ob aus § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV, der die Behörde zur Darlegung der Gründe verpflichtet, aus denen sie Zweifel an der Fahreignung einer Person herleitet, folgt, dass auch die Rechtsgrundlage genannt werden muss, auf die die öffentliche Verwaltung die Forderung stützt, ein Fahreignungsgutachten beizubringen. Denn jedenfalls dann, wenn die Behörde die Befugnisnorm nennt, muss diese Angabe zutreffen.

Der vorliegende Begründungsmangel kann insbesondere nicht dadurch geheilt werden, dass der Beklagte im Ablehnungsbescheid vom 10.06.2013 die im Ergebnis zutreffende Rechtsgrundlage des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 FeV genannt hat. Denn dem Recht des Klägers, einer Begutachtungsanordnung nicht Folge leisten zu müssen, von der er zutreffend erkannt hat, dass sie auf eine nicht einschlägige Befugnisnorm gestützt war, würde der Boden entzogen, sähe man die Behörde als berechtigt an, nach einem Auswechseln der Gründe vom Eintritt der in § 11 Abs. 8 FeV bezeichneten Rechtsfolge auszugehen.

In materieller Hinsicht begegnet auch die in der Begutachtungsanordnung enthaltene Ermessensbetätigung erheblichen Bedenken. Zwar hat der Beklagte gesehen, dass die Vorschrift des § 11 Abs. 3 Satz 1 FeV ihm hinsichtlich der Anforderung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens Ermessen einräumt. Allerdings erschöpfen sich die Ausführungen zum Ermessen ausschließlich in formelhaften Formulierungen und sind in keiner Weise auf den konkreten Einzelfall des Klägers abgestellt. So hat sich die Fahrerlaubnisbehörde nicht im Einzelnen mit den im Raume stehenden Straftaten mit straßenverkehrsrechtlichem Bezug auseinandergesetzt. Insbesondere hat eine Würdigung der einzelnen Taten nach Art und Schwere unter Berücksichtigung sämtlicher Tatumstände (Begehungsweise, Begleitumstände etc.) nicht stattgefunden. Es wird nicht deutlich, aus welchen Gründen sich die Fahrerlaubnisbehörde veranlasst gesehen hat, aufgrund der im Raume stehenden Straftaten, in der erfolgten Weise von ihrem Ermessen Gebrauch zu machen. Soweit dem Ablehnungsbescheid des Beklagten erstmals Ansätze einer würdigenden Betrachtung zu entnehmen sind, wirkt dies nicht auf die Begutachtungsanordnung zurück und kann diese folglich nicht heilen.

Nicht durchgreifend ist indes der Einwand des Klägers, der Beklagte hätte sich auch mit dem Vorrang des Punktesystems (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 StVG),

auseinandersetzen müssen. Denn der gestufte Maßnahmenkatalog des Mehrfachtäterpunktesystems gelangt nur bei Fahrerlaubnisinhabern zur Anwendung (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 1 StVG), so dass dem Punktesystem auch nur insoweit ein Vorrang zukommt.

Vgl. Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Auflage 2013, § 11 FeV, Rn. 35, § 4 StVG, Rn. 18.

Zwar ist der Kläger formal im Besitz einer mazedonischen Fahrerlaubnis. Diese berechtigt ihn jedoch wegen des länger als sechs Monate bestehenden ordentlichen Wohnsitzes im Inland gemäß § 29 Abs. 2 Satz 3 FeV nicht (mehr) zum Führen von Kraftfahrzeugen im Inland. Der Vorrang des Punktesystems kann aber denknotwendig nur dann zur Anwendung gelangen, wenn der Betroffene auch über eine Fahrerlaubnis verfügt, die ihm das Führen von Kraftfahrzeugen im Inland gestattet. Dies ist indes beim Kläger nicht (mehr) der Fall, denn anderenfalls bedürfte es keiner privilegierten (Neu)Erteilung einer inländischen Fahrerlaubnis gemäß § 31 FeV. Folglich ist davon auszugehen, dass es sich beim Kläger nicht um einen Fahrerlaubnisinhaber im Sinne von § 4 StVG handelt, womit sich eine Auseinandersetzung des Beklagten mit dem Vorrang des Punktesystems erübrigt.

2.)

Hinsichtlich der vom Kläger begehrten Verpflichtung des Beklagten zur "Umschreibung" seiner mazedonischen Fahrerlaubnis in eine deutsche Fahrerlaubnis hat die Klage nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand keine hinreichende Aussicht auf Erfolg.

Im Bezug auf den begehrten Verpflichtungsausspruch fehlt es an der erforderlichen Spruchreife im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 5 VwGO.

Infolge der im Raume stehenden Straftaten, die allesamt im Zusammenhang mit dem Straßenverkehr stehen, bestehen nach wie vor Bedenken hinsichtlich der Kraftfahreignung des Klägers, die vor der Erteilung einer inländischen Fahrerlaubnis ausgeräumt werden müssen. Das weitere Vorgehen zur Ausräumung der bestehenden Eignungszweifel steht im pflichtgemäßen Ermessen des Beklagten und kann daher nicht durch eine gerichtliche Entscheidung ersetzt werden.

3.)

Im Hinblick auf den weiteren Fortgang des Verfahrens weist das Gericht die Beteiligten darauf hin, dass in der vorliegenden Verpflichtungssituation die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bzw. der mündlichen Verhandlung maßgeblich ist.

Dies zugrunde gelegt dürfte infolge der tatmehrheitlich begangenen Straftaten mit straßenverkehrsrechtlichem Bezug,

der Erlass einer neuen und rechtmäßigen Begutachtungsanordnung in Betracht kommen, sofern die formellen und materiellen Voraussetzungen des § 11 FeV und sämtliche der unter Ziffer 1.) genannten Kriterien Beachtung finden. Für den Fall des Erlasses einer erneuten Begutachtungsanordnung dürfte aus Gründen der Rechtsklarheit zudem die Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 10.06.2013 in Erwägung zu ziehen sein.

Sollte zeitnah eine erneute Begutachtungsanordnung ergehen, wird der Kläger auf dieser Grundlage und unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen zu entscheiden haben, ob er der Aufforderung nachkommen und eine prozessbeendende Erklärung abgeben wird. Sollte er einer erneuten Aufforderung nicht nachkommen und der Beklagte den Antrag auf "Umschreibung" abermals ablehnen, wird das Verfahren durch Urteil beendet.

R

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_duesseldorf/j2013/14_K_5811_13_Beschluss_20131219.html - DE:VGD:2013:1219.14K5811.13.00

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