Verwaltungsgericht Aachen v. 11.03.2013: Zur Pflicht zur Vorlage von Fahrpersonaldaten im *DDD-Format; kein Auskunftsverweigerungsrecht nach § 4 Abs. 4 FPersG.

Das Verwaltungsgericht Aachen (Beschluss vom 11.03.2013 - 2 L 590/12) hat entschieden:

Ein Unternehmer ist gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 FPersG verpflichtet, Sicherungsdateien aus digitalen Kontrollgeräten und Fahrerkarten im Originaldateiformat (*DDD) zur Prüfung zur Verfügung zu stellen, da nur so die unveränderte und unbearbeitete Übermittlung sichergestellt ist. Ein Auskunftsverweigerungsrecht nach § 4 Abs. 4 FPersG ist auf die Herausgabe von Unterlagen/Dateien nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 FPersG nicht anwendbar, da es sich dem Wortlaut nach nur auf die Beantwortung von Fragen (Auskünfte) bezieht.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Streitwert Verwaltung
und
Streitwert Verwaltung

Tenor:

1. Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

2. Der Streitwert wird auf 2.500 € festgesetz

Gründe:

Der Antrag des Antragstellers,

die aufschiebende Wirkung der unter dem Aktenzeichen 2 K 2670/12 erhobenen Klage gegen die Ordnungsverfügung und den Gebührenbescheid des Antragsgegners vom 1. Oktober 2012 anzuordnen,

hat keinen Erfolg.

Zwar ist der Antrag nach § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung statthaft, weil die Klage einerseits nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 5 Abs. 3 des Fahrpersonalgesetzes (FPersG) und andererseits hinsichtlich der Androhung des Zwangsgeldes gemäß § 80 Abs. 2 Satz 2 VwGO i.V.m. § 112 des Justizgesetzes Nordrhein-Westfalen (JustG NRW) keine aufschiebende Wirkung hat. Darüber hinaus ist der am 27. Dezember 2012 eingegangene weitere Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO betreffend die mit der Ordnungsverfügung ergangene Kostenentscheidung und Festsetzung der Verwaltungsgebühr zulässig, da der Antragsgegner zuvor unter dem 5. Dezember 2012 einen Antrag des Antragstellers auf Aussetzung der Vollziehung abgelehnt hat, vgl. § 80 Abs. 1 Nr.1 i.V.m. Abs. 6 VwGO

Der Antrag ist jedoch nicht begründet, weil bei der im Aussetzungsverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse des Antragsgegners an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes und dem Individualinteresse des Betroffenen an einem einstweiligen Aufschub der Vollziehung vorliegend das Vollzugsinteresse des Antragsgegners überwiegt. Die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 1. Oktober 2012 sowie die Zwangsgeldandrohung und Gebührenentscheidung sind offensichtlich rechtmäßig.

(1) Rechtgrundlage für die Ordnungsverfügung ist § 4 Abs. 3 Satz 1 FPersG. Danach sind der Unternehmer, der Fahrzeughalter und die Mitglieder des Fahrpersonals verpflichtet, der zuständigen Behörde innerhalb einer von ihr festzusetzenden Frist die Auskünfte, die zur Ausführung der in § 4 Abs. 1 FPersG genannten Vorschriften erforderlich sind, wahrheitsgemäß und vollständig zu erteilen (Nr. 1) und die Unterlagen, die sich auf diese Angaben beziehen oder aus denen die Lohn- oder Gehaltszahlungen ersichtlich sind, zur Prüfung auszuhändigen oder einzusenden; werden die Unterlagen automatisiert gespeichert, sind sie den zuständigen Behörden auf deren Verlangen nach Maßgabe des § 4 Abs. 3 Satz 12 FPersG durch Datenfernübertragung oder auf einem von der jeweiligen Behörde zu bestimmenden Datenträger nach § 4 Abs. 3 Satz 11 FPersG zur Verfügung zu stellen (Nr. 2). Das Fahrpersonalgesetz und die nach § 2 FPersG erlassene Fahrpersonalverordnung (FPersV) dienen der Durch- und Ausführung u.a. der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr - VO (EWG) Nr. 561/2006 - und der Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 über das Kontrollgerät im Straßenverkehr - VO (EWG) Nr. 3821/85 -, die u.a. die Lenk- und Ruhezeiten, Fahrtunterbrechungen für Kraftfahrer im Straßengüter- und -personenverkehr sowie deren Kontrolle und Überwachung und den verpflichtenden Einbau und die Nutzung von Kontrollgeräten regeln. Die zuständige Behörde ist danach routinemäßig oder - wie hier - anlassbezogen berechtigt, die Vorlage der in § 4 Abs. 3 FPersG genannten Auskünfte und Unterlagen mittels eines Verwaltungsakts anzuordnen, wie sich auch § 5 Abs. 3 FPersG entnehmen lässt.

Der Antragsteller ist als Unternehmer richtiger Adressat der Ordnungsverfügung und gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 FPersG verpflichtet, dem Antragsgegner die unter Ziffer 1 und 2 der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung genannten Unterlagen (Sicherungsdateien aus den digitalen Kontrollgeräten und der Fahrerkarten) zur Prüfung auf dem von ihr bestimmten Datenträger auszuhändigen bzw. zur Verfügung zu stellen. Bei den von dem Antragsgegner geforderten Dateien handelt es sich um Unterlagen, die sich auf Angaben beziehen, die zur Durchführung der oben genannten europarechtlichen Verordnungen erforderlich sind bzw. der Überprüfung und Überwachung u.a. der Einhaltung der geltenden Sozialvorschriften, insbesondere der Lenk- und Ruhevorschriften, dienen.

Der Antragsteller kann sich nicht darauf berufen, dass er die angeforderten Unterlagen bereits übermittelt habe und der Antragsgegner nicht verlangen könne, dass die Dateien in dem genannten Dateiformat - *DDD -, zur Verfügung gestellt werden. Zwar hat der Antragsteller am 5. Mai 2012 - auf das Anforderungsschreiben des Antragsgegners vom 5. April 2012 - u.a. eine CD und einen USB-Stick mit Daten eingereicht. Diese beiden Datenträger enthielten allerdings jeweils 5 Dateien im Excel-Dateiformat (*xls). Die angeforderten Daten in den digitalen Kontrollgeräten und auf den Fahrerkarten werden jedoch im Dateiformat *DDD gespeichert. Die in diesem Dateiformat gespeicherten und von dem Unternehmer zu kopierenden (Original-)Daten hat der Antragsteller der zuständigen Kontrollbehörde auf Verlangen vorzulegen. Dies ist ergibt sich aus den nationalen und unionsrechtlichen Vorschriften zum Fahrpersonalrecht. Danach hat der Unternehmer gemäß § 4 Abs. 3 S. 3, 5 und 6 FPersG i.V.m. Art. 10 Abs. 5 lit. a), i-ii) VO (EWG) Nr. 561/2006 die Daten aus dem Massenspeicher des Kontrollgerätes und die auf der Fahrerkarte gespeicherten Daten in regelmäßigen Abständen zu kopieren und ein Jahr zu speichern. Die Daten aus dem Massenspeicher des Kontrollgeräts hat der Unternehmer spätestens 90 Tage nach Beginn der Aufzeichnung und die Daten der Fahrerkarten spätestens 28 Tage nach Beginn der Aufzeichnung zur Speicherung im Betrieb zu kopieren, § 2 Abs. 5 Satz 1 und 2 FPersV. Der Unternehmer hat ferner gemäß § 2 Abs 5 Satz 4 FPersV i.V.m. Art. 10 Abs. 5 lit. a), ii) VO (EWG) Nr. 561/2006 alle sowohl von den Kontrollgeräten als auch von den Fahrerkarten kopierten Daten der zuständigen Behörde auf Verlangen entweder unmittelbar oder durch Datenfernübertragung oder einen bestimmten Datenträger zur Verfügung zu stellen.

Diesen Vorschriften lässt sich entnehmen, dass der jeweiligen Kontrollbehörde die Daten im kopierten "Originaldateiformat" und nicht als Dateien, die von dem Unternehmer auf Grund bzw. anhand der kopierten Daten erstellt oder in die die kopierten Daten übertragen worden sind, vorzulegen sind. Mit der Vorlageverpflichtung der kopierten Daten im Originaldateiformat *DDD soll sichergestellt werden, dass die angeforderten Daten in einem unveränderten bzw. unbearbeiteten Zustand übermittelt werden.

Dies ist aus Sicht des Gerichts nicht zu beanstanden. Der Antragsteller hat im Übrigen nicht vorgetragen und glaubhaft gemacht, dass ihm eine Vorlage der Sicherungsdateien im *DDD-Format etwa aus technischen Gründen nicht möglich ist.

Der Antragsteller kann sich ferner nicht auf ein Auskunftsverweigerungsrecht aus § 4 Abs. 4 FPersG berufen. Nach dieser Vorschrift kann der Verpflichtete die Auskunft auf solche Fragen verweigern, deren Beantwortung ihn selbst oder einen der in § 383 Abs. 1 Nr.1 - 3 der Zivilprozessordnung (ZPO) bezeichneten Angehörigen der Gefahr strafgerichtlicher Verfolgung oder eines Verfahrens nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten aussetzen würde. Diese Vorschrift dient dem über Art. 1. Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art 20 Abs. 3 des Grundgesetzes (GG) verankerten rechtstaatlichen Grundsatz, dass niemand gezwungen werden darf, gegen sich selbst auszusagen. Eine Pflicht zur Selbstbelastung durch eine eigene Aussage ist demgemäß ausgeschlossen (sog. "Schutz gegen Selbstbezichtigung").

Es ist bereits zweifelhaft, ob der Antragsteller seine Weigerung zur Vorlage der streitgegenständlichen Sicherungsdateien überhaupt auf dieses Auskunftsverweigerungsrecht stützen kann, da er die Vorlage der Unterlagen in einem bestimmten Dateiformat verweigert, nicht jedoch die eigentliche Aufforderung zur Übermittlung der Unterlagen, die seinem eigenen Vorbringen zufolge bereits mit der Übergabe der CD und des USB-Sticks erfolgt sei. Ein Auskunftsverweigerungsrecht nach § 4 Abs. 4 FPersG ist hinsichtlich der hier streitgegenständlichen Herausgabe von Unterlagen/Dateien i.S. von § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 FPersG nämlich nicht gegeben. Dieses Recht bezieht sich bereits dem Wortlaut nach ("Der zur Auskunft Verpflichtete....") lediglich auf die in § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 FPersG angesprochenen Auskünfte und nicht auch auf die Herausgabeverpflichtung nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 FPersG. Ausdrücklich ist die Verweigerung der Beantwortung von "Fragen" im Gesetzestext aufgeführt, womit die Erzwingung (selbst-)belastender Äußerungen verhindert werden soll. Demgegenüber ist die Herausgabeverpflichtung unabhängig von dem Bestehen einer Auskunftsverpflichtung geregelt. Der Gesetzgeber hat mit diesen Formulierungen und der getrennten gesetzlichen Regelung der Auskunfts- und Herausgabeverpflichtungen in § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 FPersG eindeutig zum Ausdruck gebracht, dass das Verweigerungsrecht in § 4 Abs. 4 FPersG nicht auch die Herausgabeverpflichtung erfasst. Diese Auslegung hat in verfassungsrechtlicher Hinsicht Bestand, da § 4 Abs. 4 FPersG dem obengenannten rechtsstaatlichen Grundsatz "Schutz vor Selbstbezichtigung" hinreichend Rechnung trägt,

vgl. dazu bereits eingehend: Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 9. August 1983 - 1 C 7/82 -, juris, und Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 7. September 1984 - 2 BvR 159/84 -, VkBl 1985 S. 303 sowie Bay.VGH, Beschluss vom 26. Juni 2007 - 22 ZB 07.1372 -, juris.

Die in § 4 Abs. 3 Nr.2 FPersG normierte Herausgabepflicht geht über die Befugnis der zuständigen Behörde gemäß § 4 Abs. 5 FPersG zur Einsichtnahme in geschäftliche Unterlagen des Auskunftspflichtigen nicht hinaus. Ein Recht, die Einsichtnahme in geschäftliche Unterlagen zu verweigern, lässt sich nach der oben genannten obergerichtlichen Rechtsprechung dem Grundgesetz nicht entnehmen. Im Übrigen ist die Herausgabeverpflichtung nach § 4 Abs. 3 Nr. 2 FPersG notwendige Voraussetzung für die nach Unionsrecht und in der Folge auch nach nationalem Recht vorgesehene Überwachung der Einhaltung der maßgeblichen Vorschriften durch die zuständigen Behörden. Demgemäß ist auch ein "verdächtiger" Unternehmer verpflichtet, die angeforderten Unterlagen i.S. des § 4 Abs. 3 Nr. 2 FPersG vorzulegen. Andernfalls wäre nur noch derjenige überhaupt zur Vorlage verpflichtet, der sich an die Vorschriften hält, deren Einhaltung ja gerade Gegenstand der Kontrolle ist. Ein Recht auf uneingeschränkte Selbstbegünstigung als Ausfluss der persönlichen Freiheit besteht jedenfalls nicht,

Der Antragsteller kann sich insoweit auch nicht auf eine Verletzung des Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschrechte und Grundfreiheiten (EMRK) und unter Hinweis auf die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) vom 3. Mai 2001 - 31827/96 - (J.B./Schweiz; juris),

vgl. dazu auch Bärlein, Pananis, Rehmsmeier, Spannungsverhältnis zwischen der Aussagefreiheit im Strafverfahren und den Mitwirkungspflichten im Verwaltungsverfahren, NJW 2002 S. 1825 (1830),

darauf berufen, dass die oben genannte obergerichtliche Rechtsprechung überholt sei. Zwar hat der EGMR in dieser Entscheidung bekräftigt, dass das Recht, zu schweigen und sich nicht selbst zu beschuldigen, international allgemein anerkannten Grundsätzen entspreche und Kernstück des von Art. 6 Abs. 1 EMRK garantierten fairen Verfahrens ist, auch wenn dies nicht ausdrücklich in Art. 6 Abs. 1 EMRK erwähnt werde. Ferner hat der EGMR in dem von ihm zu beurteilenden Fall eines Steuerhinterziehungsverfahrens gegen einen Schweizer Staatsangehörigen, das zugleich die Erhebung einer Nachsteuer als auch eine Steuerhinterziehung betraf, dieses Recht als verletzt angesehen, weil die Behörde den Betroffenen wiederholt zur Vorlage von Urkunden aufgefordert, ihn wegen seiner Weigerung zur Durchsetzung der Vorlageaufforderung mit einem Bußgeld belegt habe und der Betroffene nicht habe ausschließen können, dass sich aus den Urkunden weitere unversteuerte Einkommen hätten ergeben können, die als Steuerhinterziehung verfolgt worden wären. Es habe sich insoweit um Beweismaterial gehandelt, das nicht gegen den Willen der Person mit Zwangsmittel hätte gewonnen werden dürfen.

Diese Rechtsprechung lässt sich jedoch entgegen der Auffassung des Antragstellers und trotz seines Hinweises auf den Bußgeldbescheid vom 3. Juli 2012 und das nach seinem Einspruch gegen ihn unter dem Aktenzeichen 302 Js-Owi 1522/12 geführte Bußgeldverfahren vor dem Amtsgericht Köln nicht auf den vorliegenden Fall übertragen. Zum einen ist zu berücksichtigen, dass hier zwei selbst- und eigenständige Verfahren geführt werden, nämlich das (diesem Verfahren zugrundeliegende) ordnungsbehördliche Überwachungsverfahren einerseits und das Bußgeldverfahren nach dem Ordnungswidrigkeitengesetz andererseits. Beide Verfahren verfolgen jeweils unterschiedliche Zielsetzungen und unterliegen unterschiedlichen Regelungen. Zum anderen stehen die im ordnungsbehördlichen Überwachungsverfahren angeforderten Unterlagen nicht im Zusammenhang mit dem oben aufgeführten Bußgeldverfahren, da beide Verfahren verschiedene Zeiträume betreffen. Das Bußgeldverfahren geht auf zwei Verkehrskontrollen eines Fahrers des Unternehmens am 13. Oktober 2011 durch die Polizei und am 16. November 2011 durch das Bundesamt für Güterverkehr zurück. Nach Auswertung der digitalen Fahrerkarten wurden dem Bußgeldbescheid Verstöße im Zeitraum vom 16. September bis zum 12. Oktober 2011 und vom 21. Oktober bis zum 14. November 2011 zugrunde gelegt. Demgegenüber hat der Antragsgegner mit der hier streitgegenständliche Ordnungsverfügung Unterlagen für den Zeitraum vom 1. Januar bis zum 1. April 2012 angefordert.

Dem steht nicht entgegen, dass die Kontrollen, die zur Einleitung des Bußgeldverfahrens geführt haben, Anlass für die weitergehende Überprüfung des Antragstellers in den nachfolgenden Zeiträumen gegeben haben und etwaige weitere Verstöße in diesem Zeitraum zu weiteren (neuen) Bußgeldverfahren führen können. Gerade vor dem Hintergrund, dass bereits Verstöße gegen die Regelungen der Lenk- und Ruhezeiten offenbar wurden, ist eine anschließende ordnungsbehördliche Überwachung angezeigt und sachgerecht. Ein Verweigerungsrecht des Betroffenen unter Hinweis darauf, dass die gewonnenen Erkenntnisse in einem späteren Bußgeldverfahren verwertet werden könnten, würde zudem die gesetzlich vorgesehene Überwachung der Einhaltung der maßgeblichen Vorschriften ins Leere laufen lassen.

Der Aufforderung zur Vorlage der genannten Unterlagen steht im Übrigen nicht entgegen, dass diese für den zurückliegenden Zeitraum vom 1. Januar bis zum 1. April 2012 begehrt werden. Zwar besteht die Verpflichtung, Unterlagen nach § 4 Abs. 3 FPersG auszuhändigen, nur innerhalb bestimmter Fristen, nämlich der gesetzlichen Aufbewahrungsfristen (vgl. die bereits oben dargelegte Speicherdauer von einem Jahr für kopierte Daten von den Fahrerkarten und aus dem Massenspeichern der Kontrollgeräte). Diese Fristen waren jedoch zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung bzw. deren Zustellung im Oktober 2012 noch nicht überschritten.

Anhaltspunkte für eine Unverhältnismäßigkeit der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung bestehen nicht.

(2) Die Androhung des Zwangsgeldes in Höhe von 15.000 € basiert auf §§ 63, 60, 55 und 57 VwVG NRW und ist weder der Höhe nach noch hinsichtlich der gesetzten Vorlagefrist bis zum 1. Dezember 2012 zu beanstanden.

(3) Schließlich sind Kostenentscheidung und Festsetzung der Verwaltungsgebühr in Höhe von 400 € nicht zu beanstanden. Rechtsgrundlage ist insoweit § 1 Abs. 1 i.V.m. §§ 13 und 11 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) i.V.m. § 1 Abs. 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (AVerwGebO NRW) i.V. mit der Tarifstelle 1.1.2 des Allgemeinen Gebührentarifs der AVerwGeBO NRW. Für Anordnungen zur Durchführung u.a. des Fahrpersonalgesetzes werden nach dieser Tarifstelle bei mittlerem Verwaltungsaufwand 400 € erhoben. Bei der hier streitgegenständlichen Ordnungsverfügung nach dem Fahrpersonalgesetz handelt es sich demnach um eine gebührenpflichtige Amtshandlung. Die Kostenschuld ist gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 GebG NRW mit Beendigung der Amtshandlung - hier dem Erlass der Verfügung - entstanden. Der Antragsteller ist gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW der Kostenschuldner, da er die Amtshandlung zurechenbar verursacht hat. Die zugrundeliegende Amtshandlung ist nach den obigen Ausführungen rechtmäßig. Die Zuordnung dieser Ordnungsverfügung zu den Amtshandlungen mittleren Verwaltungsaufwands ist nicht zu beanstanden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetztes (GKG) und geht von Regelstreitwert aus. Mit Rücksicht auf den vorläufigen Charakter dieses Verfahrens erscheint das Antragsinteresse in Höhe der Hälfte des Wertes ausreichend und angemessen berücksichtigt.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_aachen/j2013/2_L_590_12_Beschluss_20130311.html - DE:VGAC:2013:0311.2L590.12.00

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