Verwaltungsgericht Aachen v. 13.03.2012: Zur Neubescheidung eines Antrags auf Sondernutzungserlaubnis für ein Straßencafé auf öffentlicher Verkehrsfläche

Das Verwaltungsgericht Aachen (Urteil vom 13.03.2012 - 6 K 557/11) hat entschieden:

Es besteht grundsätzlich kein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis, da diese im Ermessen der Behörde steht und der Antragsteller lediglich einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung hat. Die Ermessensausübung kann zwar durch verwaltungsinterne Richtlinien oder Beschlüsse geregelt werden, der Wesenskern der Ermessensentscheidung, d.h. die Wertabwägung der konkret-individuellen Interessen- und Konfliktlage, muss jedoch gewahrt bleiben.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Streitwert Verwaltung
und
Streitwert Verwaltung

Tenor:

Es wird festgestellt, dass der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 28. Februar 2011 rechtswidrig und die Beklagte verpflichtet gewesen ist, über den für den Zeitraum 1. April 2011 bis 31. Oktober 2011 gestellten Antrag des Klägers auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für den Betrieb eines Straßencafés und das Aufstellen von fünf Tischen mit jeweils vier Stühlen auf der öffentlichen Verkehrsfläche vor dem Hotel "I. " in N. , S.--straße, neu zu entscheiden.

Die weitergehende Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Gründe:

Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig.

Der Kläger hat am 23. März 2011 eine zulässige Verpflichtungsklage erhoben mit dem Ziel, die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 28. Februar 2011 zu verpflichten, ihm für den Zeitraum 1. April 2011 bis 31. Oktober 2011 die beantragte Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen von 5 Tischen mit jeweils 4 Stühlen auf der öffentlichen Verkehrsfläche vor dem Hotel "I. " in N. , S.--straße, zu erteilen. Mit Ablauf des 31. Oktober 2011 hat sich dieses Klagebegehren in zeitlicher Hinsicht erledigt.

Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht im Falle der Erledigung eines Verwaltungsaktes vor der Entscheidung des Gerichts auf Antrag durch Urteil aus, dass der angegriffene Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Diese zunächst nur Anfechtungsklagen betreffende Regelung ist auf erledigte Verpflichtungsbegehren entsprechend anzuwenden,

Ein im Rahmen des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO anzuerkennendes Feststellungsinteresse, also ein anzuerkennendes schutzwürdiges Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art, ist in der Regel u.a. dann gegeben, wenn auch in Zukunft unter im Wesentlichen unveränderten Umständen die hinreichend bestimmte Gefahr besteht, dass erneut ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird. Es müssen die gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse vorliegen, wie in dem für die Beurteilung des erledigten Verwaltungsaktes maßgeblichen Zeitpunkt. Eine Wiederholungsgefahr ist jedoch nicht anzunehmen, wenn sich nach der Ablehnung die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse geändert haben,

vgl. BVerwG, u.a. Urteil vom 25. September 2008 - 7 A 4.07 -, .

Vorliegend ist eine so verstandene Wiederholungsgefahr angesichts der unverändert fortgeltenden Satzungslage, die einem künftigen und vom Kläger auch beabsichtigten neuen Antrag auf die begehrte Sondernutzungserlaubnis für das Jahr 2012 ebenso entgegenstünde, konkret zu befürchten.

Die demnach zulässige Klage ist im tenorierten Umfang auch begründet.

Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 28. Februar 2011 war rechtswidrig und verletzte den Kläger in seinen Rechten. Er hatte gegen die Beklagte zwar keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis, aber auf Neubescheidung seines Antrages.

Rechtsgrundlage für die beantragte Genehmigung zum Aufstellen von Tischen und Stühlen zum Betrieb eines Straßencafés war § 6 Abs. 1 (i.V.m. §§ 3 Abs. 1, 5 Abs. 1) der Satzung der Stadt N. über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen vom 21. Dezember 2010 (Sondernutzungssatzung; im Folgenden: SNS) i.V.m. §§ 18 Abs. 1 Sätze 1 und 3, 19 Abs. 1 Satz 1 des Straßen- und Wegegesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW).

Danach bedarf die Benutzung einer öffentlichen Straße zum Betrieb eines Straßencafés einer Sondernutzungserlaubnis (vgl. § 6 Abs. 1 SNS).

Dass es sich beim Aufstellen von Tischen und Stühlen auf einer öffentlichen Verkehrsfläche zum gewerblichen Betrieb eines Straßencafés weder um Gemeingebrauch im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW noch um Anliegergebrauch im Sinne des § 14 a Abs. 1 StrWG NRW, sondern um eine erlaubnispflichtige Sondernutzung handelt, ist zwischen den Beteiligten nicht streitig und bedarf auch keiner vertieften Erörterung,

vgl. insoweit zur Außenbewirtschaftung bei gastronomischen Betrieben u.a.: Verwaltungsgericht (VG) Augsburg, Urteil vom 15. Juni 2011 - Au 6 K 11.720 -; VG Würzburg, Urteil vom 11. Juni 2010 - W 6 K 10.447 -; VG Ansbach, Urteil vom 23. März 2010 - AN 10 K 09.1456 -; alle ; Stuchlik, Straßenrechtliche Sondernutzungen, GewArch 2004, 143 ff. mit weiteren Nachweisen.

Es besteht grundsätzlich kein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis. Diese steht vielmehr nach § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW im Ermessen der Behörde, weshalb der jeweilige Antragsteller allein einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag hat. Der Behörde ist aber kein völlig freies Ermessen eröffnet. Sie hat ihr Ermessen vielmehr gemäß § 40 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Das Erlaubnisverfahren soll sicherstellen, dass die Behörde vollständige Kenntnis von Ort und Umfang der beabsichtigten Straßennutzung erhält, damit sie von vornherein erkennbare Störungen verhindern oder in zumutbaren Grenzen halten sowie die unterschiedlichen und teilweise gegenläufigen Nutzungsabsichten der Straßennutzer ausgleichen kann. Für ihre Entscheidung muss die Behörde dementsprechend die betroffenen Interessen gegeneinander abwägen. Zu berücksichtigen hat sie dabei insbesondere das Interesse des Antragstellers an der Durchführung des Vorhabens und die öffentlichen Belange, deren Schutz der zuständigen Behörde anvertraut ist. Da das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in erster Linie der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs dient, darf die Behörde ihrer Ermessensentscheidung insoweit nur Gesichtspunkte zugrunde legen, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Dazu gehören die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, die Aufrechterhaltung eines störungsfreien Gemeingebrauchs, der Schutz der Straßenanlieger vor Störungen und der Schutz der Straßensubstanz, aber auch alle anderen Gesichtspunkte, die noch in engem Zusammenhang mit dem Widmungszweck der Straße stehen, wie etwa auch denkmalschutzrechtliche Belange,

vgl. u.a. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 2. August 2006 - 11 A 2642/04 -, ; Stuchlik, a.a.O.

Dabei kann die Ermessensausübung durch verwaltungsinterne Richtlinien oder Anordnungen oder auch durch einen Beschluss des Stadtrates für eine gleichmäßige Handhabung allgemein geregelt und für den Regelfall damit vorgezeichnet werden. Eine solche Ermessensbindung kommt dem von der Behörde vor allem zu berücksichtigenden Grundsatz der Gleichbehandlung entgegen; sie orientiert sich nicht am konkreten Einzelfall, sondern am typischen Einzelfall. Dabei darf es aber nicht zu einer Durchnormierung des Verwaltungsermessens durch die Ermessensrichtlinien kommen. Denn dies würde dazu führen, dass das Verwaltungsermessen im Ergebnis wieder beseitigt würde. Der Wesenskern der Ermessensentscheidung, also die Wertabwägung der konkret-individuellen Interessen- und Konfliktlage, muss bei aller Generalisierung daher gewahrt bleiben,

vgl. Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Auflage 1998, § 10 Rdnr. 14 f.; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Auflage 2006, § 7 Rdnr. 14 ff.; Kopp/Ramsauer, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Auflage 2008, § 40 Rdnr. 51; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Auflage 2010, § 8 Rdnr. 382; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (BayVGH), Urteil vom 20. Januar 2004 - 8 N 02.3211 -; OVG Lüneburg, Beschluss vom 14. März 2001 - 11 LA 565/01 -; VG München, Urteil vom 17. Oktober 2000 - M 2 K 99.4446 -, alle .

Insoweit müssen entweder schon alle beachtlichen Gesichtspunkte bei dem Erlass von ermessenslenkenden oder -bindenden Richtlinien und Beschlüssen angemessen berücksichtigt werden oder aber es muss für die Verwaltung hinreichend Spielraum verbleiben, dem Einzelfall gerecht werden zu können,

Ausgehend hiervon erweist sich die Ablehnungsentscheidung der Beklagten, die vom Gericht nach § 114 VwGO nicht vollständig, sondern nur auf Ermessensfehler überprüft werden kann, als rechtswidrig. Bereits das der Entscheidung vorausgehende Verwaltungsverfahren war fehlerhaft. Der beachtliche Verfahrensfehler führt auch zur Rechtswidrigkeit des Ablehnungsbescheides.

Nach der vom Ortsgesetzgeber gewählten rechtlichen Konstruktion enthält die am 14. Dezember 2010 vom Stadtrat verabschiedete neue Sondernutzungssatzung hinsichtlich der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für Straßencafés ermessensbindende Regelungen für die zuständige Verwaltungsbehörde. Nach § 6 Abs. 3 Satz 1 SNS, der ausweislich eines vorangestellten Einleitungssatzes nur für die Geltungsbereiche I und II des Ortstatutes (in Form der "Satzung über die besonderen Anforderungen an die Baugestaltung zur Pflege und zum Schutz der baulichen Eigenart des Ortsbildes in der Stadt N. " vom 5. Juli 2010) Geltung beansprucht, wird der Betrieb eines Straßencafés nur auf den in den Anlagen "rot" markierten öffentlichen Flächen erlaubt. Nach § 6 Abs. 3 Satz 3 SNS bedarf eine Ausdehnung/Änderung der zugelassenen Flächen eines Ratsbeschlusses der Stadt N. .

Diese Regelungen dürften zunächst im Ergebnis nicht zu beanstanden sein. Nach § 19 Satz 1 StrWG NRW kann die Gemeinde durch Satzung bestimmte Sondernutzungen in den Ortsdurchfahrten und in den Gemeindestraßen von der Erlaubnispflicht befreien und die Ausübung regeln. In diesem Rahmen hält sich die benannte Satzungsregelung (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen - GO NRW). Der Rat darf, wie bereits ausgeführt, im Beschlusswege eine gleichmäßige Ermessensausübung der Verwaltungsbehörde durch entsprechende Richtlinien und Anordnungen oder auch durch Regelungen einer Sondernutzungssatzung vorzeichnen. Um eine derartige Regelung handelt es sich bei § 6 Abs. 3 Satz 1 SNS. Insoweit ist auch eine konkrete Benennung oder - wie hier - Bezeichnung der für eine Sondernutzungserlaubnis überhaupt in Betracht kommenden Flächen mittels einer farblichen Markierung in einer zugehörigen und ebenfalls veröffentlichten Karte grundsätzlich nicht zu beanstanden. Bei einer strikten Anwendung der Regelung, die regelmäßig zum - grundrechtsrelevanten - Ausschluss von nicht erfassten Betrieben führt, besteht allerdings die Gefahr der Durchnormierung des Verwaltungsermessens. Denn eine Bewertung des individuellen Einzelfalls durch die zuständige Behörde oder das zuständige Gremium wäre verwehrt, die einmal getroffene Festlegung wäre dauerhaft verbindlich und abschließend, eine Abweichung auch im Ausnahmefall nicht möglich. Dieser Gefahr begegnet der Ortsgesetzgeber durch die Regelung des § 6 Abs. 3 Satz 3 SNS. Dass insoweit die Entscheidungsbefugnis beim Rat verblieben und nicht auf die Bürgermeisterin bzw. die Verwaltung übertragen worden ist, steht im Einklang mit § 41 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 GO NRW i.V.m § 10 Abs. 3 der Hauptsatzung der Stadt N. vom 28.Oktober 1999. Durch die Satzungsregelung soll gewährleistet werden, dass im Einzelfall eine Abweichung von dem in Satz 1 geregelten generellen Ausschluss einzelner Flächen und damit im Ergebnis grundsätzlich auch die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für zunächst ausgeschlossene Flächen möglich ist. Die Möglichkeit des Satzungsgebers, die generelle Zulassung einzelner Flächen im Wege einer Satzungsänderung ggf. neu zu ordnen, hätte keiner ausdrücklichen Erwähnung bedurft. Die Beklagte hat dieser Auslegung der Satzungsvorschrift durch die Kammer nach entsprechendem gerichtlichen Hinweis auch nicht widersprochen. Eine - derartige oder auch anderslautende - Ausnahmevorschrift dürfte im Übrigen nach den eingangs dargelegten Grundsätzen mit Blick auf den Anspruch des einzelnen Antragstellers auf eine ermessensfehlerfreie Einzelfallentscheidung über seinen Antrag auch erforderlich sein.

Dass der Ortsgesetzgeber eine Befassung des Rates mit einem Einzelantrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für den Betrieb eines Straßencafés für eine Fläche, für die keine generelle Zulassung nach § 6 Abs. 3 Satz 1 SNS vorgezeichnet ist, vorgesehen hat, macht das Verfahren für die Verwaltung damit zwar aufwändiger. Die Regelung ist aber vom Recht des Rates, sich in Einzelfällen eine Entscheidung ausdrücklich vorzubehalten, ohne weiteres gedeckt. Dabei ist - auch aus Praktikabilitätsgründen - nicht zwingend der Rat zur Entscheidung über den Antrag berufen. Nach dem Wortlaut der Regelung ist ausreichend, aber auch erforderlich, dass der Rat sich mit der mit einem solchen Antrag zwingend verbundenen "Ausdehnung/Änderung der zugelassenen Flächen" befasst und hierzu - jedenfalls als Vorfrage zur stattgebenden oder ablehnenden Verwaltungsentscheidung - einen Beschluss fasst.

Das so verstandene vom Ortsgesetzgeber vorgesehene Verfahren wurde jedoch nicht eingehalten. Es fehlt an einem Ratsbeschluss zu der Frage, ob mit Blick auf den Antrag des Klägers auf Erteilung der streitgegenständlichen Sondernutzungserlaubnis für das Jahr 2011 eine "Ausdehnung/Änderung der zugelassenen Flächen" beschlossen werden soll. Dies ist zwischen den Beteiligten nicht streitig.

Entgegen der Auffassung der Beklagten reicht insoweit auch das Verfahren zum Erlass der Sondernutzungssatzung vom 21. Dezember 2010 und die in diesem Zusammenhang erfolgte Mitwirkung und Beschlussfassung des Rates nicht aus. Der Beklagten ist zwar zuzugeben, dass gerade auch die streitgegenständlichen Flächen vor dem Hotel "I. " Gegenstand der Beschlussfassung gewesen sind. Jedenfalls ist in der Beschlussvorlage vom 24. November 2011 für die Sitzungen des Haupt- und Finanzausschusses am 30. November 2011 und des Rates am 14. Dezember 2010 insoweit u.a. ausgeführt, dass einer Straßen-Café-Fläche vor dem Betrieb "S.--straße " (Hotel "I. ") aus Verkehrssicherheitsgründen sowie aus denkmalschutzrechtlichen Aspekten nicht mehr zugestimmt werden solle und dies auch im Widerspruch zum Erscheinungsbild der historischen Altstadt stehe. Auch unterscheidet sich der Umfang der für das Jahr 2011 beantragten Sondernutzungserlaubnis nicht von dem Umfang der für das Jahr 2010 "versuchsweise" genehmigten und der zitierten Beschlussvorlage zugrundeliegenden Sondernutzung. Der von der Beklagten insoweit reklamierte enge zeitliche und sachliche Zusammenhang zwischen Beschlussfassung und Antragstellung liegt damit ebenso vor wie eine unveränderte Sachlage. Gleichwohl ist nach der zuvor näher dargelegten Auslegung der Satzungsvorschrift im Ergebnis für jeden neuen Antrag, der auf eine "Ausdehnung/Änderung der zugelassenen Flächen" zielt, eine Beschlussfassung durch den Rat erforderlich. Insoweit bedeutet ein Festhalten an diesem Verfahrensschritt auch keinen Formalismus. Denn mit der Regelung soll, wie aufgezeigt, sichergestellt werden, dass der Rat mit dem Einzelfall auch tatsächlich befasst wird und auf zutreffend ermittelter und abgewogener Grundlage seine Entscheidung treffen kann. Hierzu gehört aber jedenfalls dann, wenn die Entscheidung den grundrechtsrelevanten Bereich des Antragstellers betrifft, eine Berücksichtigung auch der individuellen Interessenlage des Antragstellers,

vgl. zur Ermittlungs- und Abwägungspflicht unter Berücksichtigung der Interessen des Einzelnen Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, Kommentar zum VwVfG, 7. Auflage 2008, § 40 Rdnr. 13 ff., § 46 Rdnr. 98 ff.; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 40 Rdnr. 52 ff., 56.

Nur dann, wenn der Rat sich vor der Antragstellung bereits mit dem konkret-individuellen Antrag bzw. dem diesem zugrundeliegenden Begehren auseinandergesetzt hat, kann auf eine nochmalige Befassung des Rates mit der Angelegenheit verzichtet werden.

Dies ist hier aber nicht der Fall. Dem Kläger wurde, nachdem sein Antrag für das Jahr 2010 zunächst abgelehnt worden war und er der Ablehnung widersprochen hatte, am 8. April 2010 die begehrte Sondernutzungserlaubnis erteilt. In der Folgezeit wurden am 27. Oktober 2010 und am 25. November 2010 mit sog. "Altstadtvertretern", zu denen der Kläger nicht gehört, Beratungsgespräche über eine neue Sondernutzungssatzung geführt, die (wohl) unter anderem auch die Festlegung der einzelnen Flächen zum Gegenstand hatten, die künftig allein für eine Nutzung zum Betrieb eines Straßencafés erlaubnisfähig sein sollten. Die von der Neuregelung betroffenen Gewerbetreibenden, u.a. der Kläger, wurden in den Entscheidungsfindungsprozess nach Aktenlage nicht einbezogen und auch nicht angehört. Ausweislich des in den Akten befindlichen Auszuges aus der Niederschrift über die Ratssitzung vom 14. Dezember 2010 wurde seitens der Verwaltung für Januar lediglich eine (nachträgliche) Informationsveranstaltung zur Information der betroffenen Betriebe angekündigt. An den Beratungen seien im Übrigen stets zwei Vertreter der Arbeitsgemeinschaft N1. Unternehmer e.V. beteiligt gewesen. Der Kläger wird von dieser Arbeitsgemeinschaft jedoch nicht vertreten (jedenfalls nach der auf der Homepage des Vereins veröffentlichten Mitgliederliste; vgl. http://www. de/, abgerufen am 13. März 2012). Angesichts dessen war eine (erstmalige) Befassung mit dem konkreten Antrag des Klägers und eine hiermit verbundene (erstmalige) Auseinandersetzung des Rates mit dessen Argumenten nicht entbehrlich. Insoweit hatte der Kläger in seinem Antrag ausdrücklich vorgetragen, der Gehweg vor seinem Hotel sei so breit wie an kaum einem anderen Ort in N. . Fußgänger könnten bequem auf dem Gehweg an den dort aufgestellten fünf Tischen vorbeigehen und müssten nicht auf die Straße ausweichen. Dass der Rat sich mit diesen Argumenten bereits auseinandergesetzt und sie abgewogen hatte, lässt sich der Akte nicht entnehmen.

Der somit in der Nichtbeteiligung des Stadtrates liegende Verfahrensfehler, der entsprechend § 44 Abs. 3 Nr. 3 VwVfG NRW nicht zur Nichtigkeit der Ablehnungsentscheidung geführt hat, ist auch nicht nach § 45 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG NRW geheilt worden, da der Rat der Beklagten einen nachträglichen Beschluss - soweit bekannt und aus den Akten ersichtlich - nicht gefasst hat.

Die fehlende Befassung durch den Rat der Beklagten ist auch nicht etwa unbeachtlich im Sinne von § 46 VwVfG NRW. Nach dieser Vorschrift kann die Aufhebung eines nicht nichtigen Verwaltungsaktes nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Vorliegend ist aber nicht offensichtlich, dass der Verfahrensfehler sich nicht auf die Entscheidung ausgewirkt hat. Denn die Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis steht, wie dargelegt, im Ermessen der Beklagten. Bei Ermessensentscheidungen ist aber im Regelfall die Möglichkeit nicht auszuschließen, dass die Behörde bei Beachtung des Verfahrensrechts zu einer anderen Entscheidung in der Sache hätte kommen können,

vgl. u.a. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 46 Rdnr. 32 ff. mit weiteren Nachweisen; Sachs, a.a.O., § 46 Rdnr. 60.

Dass sich im vorliegenden Fall der Verfahrensfehler nachweislich nicht ausgewirkt hat, auf die Entscheidung in der Sache also aus tatsächlichen Gründen ausnahmsweise ohne Einfluss geblieben ist, kann bereits angesichts der bei Beschlussfassungen im Rat regelmäßig auftretenden Schwankungen bei der (politischen) Willensbildung nicht angenommen werden. Es ist keineswegs ausgeschlossen, dass der Rat bei Berücksichtigung der vom Kläger vorgetragenen und ins Verfahren eingebrachten Argumente zu einer anderen Entscheidung gelangt wäre,

Der Ablehnungsbescheid erweist sich daher bereits aus diesem Grunde als rechtswidrig, weshalb insoweit die beantragte Feststellung auszusprechen ist.

Auf die weitere Feststellung, dass die Beklagte zur Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis verpflichtet gewesen ist, hat der Kläger hingegen keinen Anspruch. Da die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis im Ermessen der Behörde steht, bedürfte es dazu einer Reduzierung dieses Ermessens auf Null. Eine solche Situation ist hier jedoch nicht gegeben. Der Kläger hatte im maßgeblichen Zeitpunkt der Erledigung aber einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung seines Antrages. Der hierauf gerichtete Feststellungsantrag hat daher Erfolg.

Wie eingangs bereits dargelegt hat sich die behördliche Ermessensausübung bei der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis regelmäßig an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrundes und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße und auf Grund eines konkreten Gestaltungskonzeptes (Vermeidung einer "Übermöblierung" des öffentlichen Straßenraumes, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes u. ä.),

Vorliegend ist die durch die Neuregelung der Sondernutzungssatzung vorgenommene generelle Zulassung einzelner Flächen für die Nutzung zum Betrieb von Straßencafés zunächst aus Gründen erfolgt, die einen sachlichen Bezug zur Straße aufweisen. Ausweislich der Begründung der bereits erwähnten Beschlussvorlage für die Ratssitzung vom 14. Dezember 2010 sollte die Neuregelung, die anders als das N1. Ortsstatut und die Werbesatzung die öffentlichen Verkehrsflächen erfasst, zwar vor allem ein "einheitliches Erscheinungsbild" der historischen Altstadt N4. gewährleisten. Ausschlaggebend für die Auswahl einzelner Verkehrsflächen als geeignete Flächen für die Nutzung als Straßencafés waren aber neben der bisherigen Bewährung vor allem straßenbezogene Gründe, namentlich die Sicherheit und Leichtigkeit für den Fußgänger- und den fließenden Verkehr. Dies ergibt sich zum einen aus der Beschlussvorlage selbst. Dieser zufolge wurden die Flächen eines anderen Betriebes ("I1.---markt ") und die streitgegenständlichen Flächen vor dem Hotel "I. " "aus Verkehrssicherheitsgründen" zum Schutz der Gäste und zur Vermeidung von Beeinträchtigungen des fließenden Verkehrs nicht berücksichtigt. Zum anderen weist das in der Verwaltungsakte befindliche - undatierte - Dokument "Sondernutzungen im öffentlichen Verkehrsraum in der Altstadt N. ", in dem die im Jahr 2010 genehmigten Straßencafés offenbar seitens der Verwaltung beurteilt worden sind, nach, dass die Bewertung der insgesamt 9 Straßencafés, zu denen auch das streitgegenständliche gehört, unter Gesichtspunkten der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs erfolgt ist. Hinsichtlich der Fläche vor dem Hotel "I. " ist insoweit ausgeführt:

" In Fahrtrichtung Markt verengt sich die Fahrbahn unmittelbar am Hotel. In der Vergangenheit bestand hier die Möglichkeit, dass Fahrzeuge dort am Fahrbahnrand anhalten, um aus der Engstelle kommende Fahrzeuge passieren zu lassen. Dies ist beim Betrieb des Straßen-Cafés dort nicht mehr möglich. Dies hat auch zu zahlreichen Beschwerden bei der Verwaltung geführt. Weiterhin bestand in der Vergangenheit die Möglichkeit, dass Hotelgäste und Anlieferfahrzeuge kurzfristig am Fahrbahnrand zum Be- und Entladen ihr Fahrzeug abstellten. Dies ist beim Betrieb des Straßen-Cafés auch nicht mehr möglich, beziehungsweise führt zu Verkehrsbehinderungen. Aus den vorgenannten Flächen wurde dieser Bereich nicht mehr als Fläche für Straßen-Cafés in die Sondernutzungssatzung aufgenommen."

Hinsichtlich der vom Kläger beanspruchten Flächen ist in der Beschlussvorlage neben diesen straßenbezogenen Gründen ausgeführt, dass einer künftigen Nutzung auch "aus denkmalschutzrechtlichen Aspekten" nicht mehr zugestimmt werden könne und die beabsichtigte Nutzung zudem auch "im Widerspruch zum Erscheinungsbild der historischen Altstadt" stehe.

Dem Gericht erschließt sich zwar nicht, weshalb die beantragte Sondernutzung im Widerspruch zum Erscheinungsbild der historischen Altstadt stehen soll. Eine Erläuterung dieser Wertung, die das Gericht im Ortstermin nicht bestätigt gesehen hat, ist die Beklagte schuldig geblieben. Allerdings sind die geltend gemachten "denkmalschutzrechtlichen Aspekte" Gesichtspunkte, die grundsätzlich im Rahmen der Ermessensbetätigung Berücksichtigung finden können. Wenngleich der Bezug auf "denkmalschutzrechtliche Aspekte" zunächst nichtssagend ist, hat die Beklagte im Verfahren erläutert, dass hiermit vor allem der Erhalt der Platzsituation unmittelbar vor der Brücke zur gemeint ist. Von diesem Bereich aus ist dem interessierten Betrachter ein ungehinderter Blick auf zwei wichtige Baudenkmäler der Stadt N. eröffnet, die und das " ". Zusätzlich befindet sich dort die lebensgroße Bronzeplastik des N1. Originals "N2. Q. ", bei der es sich jedoch (wohl) nicht um ein in die Denkmalliste eingetragenes Denkmal handelt. Die Gestaltung und Erhaltung einer Platzsituation kann grundsätzlich der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis entgegenstehen. Es ist der Stadt nämlich in weitem Umfang freigestellt, das "Gesicht" ihrer zentralen Straßen und Plätze zu bestimmen,

Ungeachtet der Frage, inwieweit Gründe der Verkehrssicherheit vorliegend tatsächlich geeignet sind, die Ablehnung der Sondernutzungserlaubnis zu tragen, ist dies für die denkmalschutzrechtlichen Aspekte jedenfalls für Teilbereiche der streitgegenständlichen Fläche nicht auszuschließen. Eine Ermessensreduzierung auf Null kann vor diesem Hintergrund nicht angenommen werden.

Die Beklagte hat - bei einer künftigen Entscheidung - vielmehr ein vielschichtiges Abwägungsmaterial zu bewerten und dabei auch die Interessen des Klägers angemessen zu berücksichtigen.

Zum Abwägungsmaterial gehört zunächst nicht die im Gerichtsverfahren geäußerte Erwägung, die Sondernutzungserlaubnis müsse dem Kläger nicht erteilt werden, weil er bereits über private Flächen für ein Straßencafé verfüge. Andere Betriebe verfügten über keine privaten Flächen und benötigten für einen Außenausschank daher zwingend den öffentlichen Verkehrsraum. Eine derartige Erwägung wäre sachwidrig. Denn es ist nicht Aufgabe der Beklagten, über die Erteilung oder Versagung von Sondernutzungserlaubnissen etwaige Lagevor- oder -nachteile einzelner Gastronomiebetriebe auszugleichen und steuernd in den Wettbewerb einzugreifen.

Hinsichtlich der Verkehrssituation wird die Beklagte neu zu bewerten haben, ob die angenommene Gefährdung des Fußgänger- und des fließenden Verkehrs tatsächlich vorliegt und sich von vergleichbaren anderen Fällen, in denen Sondernutzungserlaubnisse für Straßencafés erteilt worden sind, überhaupt unterscheidet. Insoweit verweist die Kammer beispielsweise auf die im Ortstermin auf den Fotos Nr. 5, 8 und 10 dokumentierten Vergleichsfälle. Auch dort müssen Fußgänger wegen der Bestuhlung von Straßencafés auf die "Fahrbahn" ausweichen. In diesem Zusammenhang gewinnt Bedeutung, dass der Kernbereich der Altstadt von N. ohnehin verkehrsberuhigt ist, d.h., dass es eine Unterscheidung von Gehwegen und Fahrbahn im Grunde nicht gibt und den Fußgängern auf der gesamten Sonderfläche Vorrang eingeräumt ist. Fahrzeuge dürfen nur in Schrittgeschwindigkeit fahren. Fußgänger sollen die gesamte Breite der öffentlichen Verkehrsfläche nutzen dürfen (vgl. die Erläuterung zum Verkehrszeichen Z 325). Dem entspricht nach der Kenntnis des Gerichts und nach den Beobachtungen im Ortstermin auch das tatsächliche Verhalten der Verkehrsteilnehmer in der Altstadt. Angesichts dieser Zweckbestimmung der öffentlichen Verkehrsfläche dürfte einer Bestuhlung durch ein Straßencafé nicht grundsätzlich entgegenstehen, dass Fußgänger hierdurch gezwungen wären, die "Fahrbahn" zu betreten, abgesehen davon, dass dies auch in anderen Fällen durch die Bestuhlung von Straßencafés verursacht wird. Soweit die Beklagte darauf rekurriert, dass die Bestuhlung Bereiche in Anspruch nähme, die bislang für ein kurzzeitiges Beparken durch Hotelgäste oder Anlieferer genutzt worden seien, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass der Kläger für diese Personengruppen im Hof seines Gastronomie- und Hotelbetriebes eine private Verkehrsfläche zur Verfügung stellt. Im Übrigen verträgt sich der Hinweis, dass der "Gehweg" nicht mehr für ein Anhalten zum Be- oder Entladen genutzt werden könnte, nicht mit der Erwägung, dass ein Ausweichen von Fußgängern auf die "Fahrbahn" gerade nicht gewollt sei. Gleiches gilt im Ergebnis für die Erwägung, dass der fragliche Bereich für haltende Fahrzeuge benötigt werde, die ein Passieren des Begegnungsverkehrs an der Engstelle im weiteren Verlauf der S.--straße ermöglichen wollten. Überdies wird die Beklagte zu berücksichtigen haben, dass, wie das im Ortstermin gefertigte Foto Nr. 1 zeigt, keineswegs auf der gesamten Breite der Fläche des beabsichtigten Straßencafés eine Engstelle besteht. Schließlich sind, anders als die Beklagte dies bislang dargestellt hat, nicht "zahlreiche Beschwerden" über Verkehrsbehinderungen bei der Verwaltung eingegangen. Aktenkundig ist allein eine Email vom 6. April 2010, in der der Vorsitzende der AMU, der zugleich Mitglied des Stadtrates ist, hinsichtlich einer Genehmigung des von ihm wahrgenommenen Straßencafés nachfragt und darauf hinweist, dass "die Verkehrssituation in diesem Engstellenbereich auch ohne Tische gefährlich genug" ist. Eigene Erhebungen oder Beobachtungen der Verkehrssituation liegen offenbar (noch) nicht vor.

Hinsichtlich der Erwägung, die Platzsituation vor der Brücke zur erhalten und von Tischen und Stühlen freihalten zu wollen, wird die Beklagte zu überprüfen haben, ob diese Erwägung die Ablehnung hinsichtlich der gesamten Sondernutzungsfläche zu tragen vermag. Insoweit ist in die Bewertung auch die bisherige Platzgestaltung mit Bäumen, der Bronzeplastik "N2. Q. " sowie einem großen Steinpoller einzubeziehen.

Nach alledem hätte der Kläger zwar keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis, aber auf Neubescheidung seines Antrages unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts gehabt. Der mit dieser Zielrichtung gestellte und nach Erledigung auf einen Feststellungsantrag umgestellte Hilfsantrag hat daher Erfolg.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die Kammer hat das Obsiegen und Unterliegen der Beteiligten in etwa gleich bewertet, weshalb die tenorierte Kostenaufhebung, nach der die Gerichtskosten beiden Beteiligten zu gleichen Teilen auferlegt werden und jeder Beteiligte seine eigenen außergerichtlichen Kosten selbst trägt, dem Ausgang des Verfahrens entspricht.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 der Zivilprozessordnung.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_aachen/j2012/6_K_557_11urteil20120313.html - DE:VGAC:2012:0313.6K557.11.00

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