Verwaltungsgericht Minden v. 11.01.2012: Anwendung von Kostensatzgruppen für Ausgleichsleistungen im Ausbildungsverkehr nach § 45a PBefG und § 10 Abs. 3 ÖPNVG NRW

Das Verwaltungsgericht Minden (Urteil vom 11.01.2012 - 7 K 414/11) hat entschieden:

Eine Zusicherung im Sinne des § 38 Abs. 1 VwVfG setzt den erforderlichen Bindungswillen der Behörde voraus, der nicht allein aus der Möglichkeit einer späteren anderen Entscheidung bei Überprüfung der tatsächlichen Grundlage gefolgert werden kann. Für die Kalenderjahre bis 2010 sind die Ausgleichsleistungen im Ausbildungsverkehr gemäß § 45 a PBefG mit der Maßgabe zu gewähren, dass die Zuordnung der Verkehrsunternehmen zu den Kostensatzgruppen gemäß § 45 a Abs. 2 Satz 2 PBefG in Verbindung mit der PBefkostenV NRW auf den für das Jahr 2006 festgesetzten Werten beruht, auch wenn tatsächliche Veränderungen im Streckennetz eine andere Einstufung rechtfertigen würden.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Ã–ffentlicher und nichtÃ¶ffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe:

Die Klage ist zulässig, in der Sache jedoch nicht begründet.

Der hier angefochtene Bescheid des Beklagten vom 21.09.2010 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 17.01.2011 ist rechtmäßig, der Beklagte hat den an die Klägerin zu zahlenden Ausgleichsbetrag gemäß § 45 a PBefG für das Jahr 2009 zu Recht auf 94.728 € festgesetzt. Ein weitergehender Anspruch der Klägerin besteht nicht, so dass die endgültige Festsetzung durch den Bescheid vom 21.09.2010 die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt.

Hierbei bestehen zunächst keine Fehler in formeller Hinsicht, wobei zwar eine Anhörung gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG vor Erlass des Bescheides vom 21.09.2010 unterblieben ist; dieser Fehler ist dann jedoch durch das ordnungsgemäß durchgeführte Widerspruchsverfahren geheilt worden, vgl. § 45 Abs. 1 VwVfG.

In der Sache selbst erweist sich der angefochtene Bescheid insgesamt als richtig:

Anspruchsgrundlage der Klägerin ist hier zunächst § 45 a PBefG, der regelt, wann und in welchem Umfang einem Unternehmer für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs auf Antrag ein Ausgleich zu gewähren ist. Die Höhe der Ausgleichszahlungen bestimmt sich hier im Einzelnen gemäß § 45 a Abs. 2 PBefG i.V.m. § 10 ÖPNVG NRW sowie der dazu ergangenen Verordnungen. Hierbei zeigt sich dann, dass die zwischen den Parteien allein streitige Frage, welche Kostensatzgruppe der Berechnung zu Grunde zu legen ist, im Sinne des Beklagten zu entscheiden ist, nicht jedoch im Sinne der Klägerin.

Hierbei ergibt sich der geltend gemachte Anspruch der Klägerin nicht auf Grund einer von dem Beklagten abgegebenen Zusicherung im Sinne des § 38 Abs. 1 VwVfG. Insbesondere kann eine vom Beklagten erteilte Zusage, die von der Klägerin in ihrer Berechnung angenommene Kostensatzgruppe auch für den Beklagten zu übernehmen, nicht in dem Schreiben vom 14.07.2010 (Blatt 35 der Beiakte I) gesehen werden. Hier wird nämlich ausgeführt, "ob eine Änderung Ihrer Kostensatzgruppe von der Genehmigungsbehörde akzeptiert wird, hängt von der Überprüfung des Sachverhalts ab. Ausschlaggebend ist, in welchem Maße Ihr Linienverkehr von den Vorjahren abweicht. Diesbezüglich bedarf es ebenfalls der Rücksprache mit dem Ministerium für Bauen und Verkehr des Landes NRW (MBV NRW)." Weiter führte der Beklagte in diesem Schreiben aus, dass es ihm gegenwärtig noch nicht möglich sei, zur Festsetzung der Kostensatzgruppe des Antrags für 2009 eine abschließende Aussage zu machen. Dieses Schreiben, das auch ausdrücklich auf § 10 Abs. 3 ÖPNVG verweist, lässt zwar erkennen, dass der Beklagte es nicht für ausgeschlossen hält, dass der Ansatz der Klägerin übernommen werden kann. Eindeutig wird jedoch mitgeteilt, dass zum einen eine Rücksprache mit dem Landesministerium erforderlich ist, ebenso eindeutig, dass es dem Beklagten gegenwärtig noch nicht möglich sei, eine abschließende Aussage zur Festsetzung der Kostensatzgruppe zu machen. Allein der Umstand, dass der Beklagte offensichtlich der Ansicht war, ggf. könne nach Überprüfung der tatsächlichen Grundlage für die Einstufung eine andere Entscheidung getroffen werden, reicht hier nicht aus, den für die Annahme einer Zusicherung im Sinne des § 38 Abs. 1 VwVfG erforderlichen Bindungswillen der Behörde anzunehmen. Ebenso wenig kann in dem Schreiben vom 28.07.2010 (Blatt 43 der Beiakte I) eine Zusicherung an die Klägerin gesehen werden, da zwar dort die für eine Überprüfung der Annahme der Klägerin erforderlichen Angaben erbeten werden, jedoch an keiner Stelle deutlich wird, dass der Beklagte von seinem Schreiben vom 14.07.2010, in dem eine Entscheidung ausdrücklich offengehalten wird, abweichen will. Schließlich enthält auch das Schreiben des Beklagten an das Landesministerium vom 03.09.2010 (Blatt 71 der Beiakte I) zwar den Hinweis darauf, dass es aus Sicht des Beklagten "sinnvoll und gerechtfertigt" sei, eine Neueinstufung des Verkehrs der Klägerin vorzunehmen, wegen der entgegenstehenden Erlasslage bat der Beklagt jedoch ausdrücklich um Zustimmung des Ministeriums zu der Neueinstufung, so dass auch hierdurch deutlich wird, dass er vor der erbetenen Entscheidung des Ministeriums noch keine für die Klägerin positive Entscheidung getroffen hat und auch nicht treffen wollte. Sonstige Schreiben oder Handlungen des Beklagten, in denen eine Zusicherung dahingehend gesehen werden könnte, dass der Verkehr der Klägerin in die Kostensatzgruppe 3 eingestuft werden könnte, sind nicht zu erkennen und werden von der Klägerin auch nicht geltend gemacht.

Auch auf § 45 a PBefG kann der Anspruch der Klägerin auf erhöhte Zuweisungen nicht gestützt werden: Zwar spricht insoweit alles dafür, dass die von ihr in ihrem Antrag vom 18.05.2010 gemachten tatsächlichen Angaben zutreffend sind, so dass bei Zugrundelegung der Kostensatzgruppe Nr. 3, wie sie in der Verordnung über die Festlegung der Kostensätze je Personen-Kilometer nach § 45 a Abs. 2 Satz 2 des Personenbeförderungsgesetzes durch das Land Nordrhein-Westfalen vorgenommen worden ist, sich ein Ausgleichsanspruch in Höhe von 187.052 € ergibt. Dies setzt jedoch voraus, dass nicht mehr auf den Kostensatz je Personen-Kilometer für Überlandlinienverkehr, sondern für überwiegend Orts- und Nachbarortslinienverkehr abzustellen ist. Zwar sprechen in soweit auch die Ausführungen des Beklagten dafür, dass durch die Erweiterung des Liniennetzes im Jahr 2009 erstmals die Voraussetzungen für die Annahme von überwiegend Orts- und Nachbarortslinienverkehr gegeben sein dürften; diese zwischen den Beteiligten offensichtlich nicht streitige Frage muss hier jedoch nicht abschließend entschieden werden, da selbst dann, wenn insoweit der Vortrag der Klägerin richtig ist, der für sie günstigere höhere Kostensatz nicht angelegt werden kann: Dem steht vielmehr § 10 Abs. 3 Satz 2, Satz 3 ÖPNVG NRW entgegen. Hierbei enthält § 10 Abs. 3 Satz 1 ÖPNVG NRW die Regelung darüber, dass die bundesgesetzlichen Ausgleichsleistungen im Ausbildungsverkehr gemäß § 45 a PBefG in Anwendung des § 64 a PBefG ab dem Kalenderjahr 2011 durch die Pauschalen gemäß § 11 Abs. 1 und § 11 a ersetzt werden. Satz 2 der Vorschrift bestimmt, dass die Ausgleichsleistungen für die Kalenderjahre bis 2010 mit der Maßgabe gewährt werden, dass die für das Jahr 2006 festgesetzten Werte der Ausnutzung der Zeitfahrausweise pro Tag, des Verbundzuschlags sowie der mittleren Reiseweite gemäß § 3 PBefAusgleichV zu Grunde zu legen sind. Nach Satz 3 der Vorschrift gilt das Gleiche für die Zuordnung der Verkehrsunternehmen zu den Kostensatzgruppen gemäß § 45 a Abs. 2 Satz 2 PBefG in Verbindung mit der PBefkostenV NRW.

Hierbei bestehen zunächst keine Zweifel daran, dass das Land - insbesondere auf der Grundlage des § 64 a PBefG ‑ berechtigt war, die Vorschrift des § 10 ÖPNVG NRW zu erlassen.

Nach dem Gesetzeswortlaut ist dann in § 10 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 ÖPNVG NRW auch eindeutig geregelt, dass die Ausgleichsleistungen für die Kalenderjahre bis 2010 - also auch für das hier streitige Jahr 2009 ‑ mit der Maßgabe gewährt werden, dass zumindest einige für die Berechnung der Ausgleichsleistungen maßgebliche Faktoren nicht aktuell ermittelt werden, sondern dass insoweit die für das Jahr 2006 festgesetzten Werte zu Grunde zu legen sind. Dies gilt gemäß Satz 3 der Vorschrift ausdrücklich auch für die Zuordnung der Verkehrsunternehmen zu den Kostensatzgruppen gemäß § 45 a Abs. 2 Satz 2 PBefG. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang insbesondere auf Satz 4 des Absatzes 3 hinweist, ergibt sich hieraus nach Überzeugung des Gerichts nichts anderes: Zwar ist in dieser Regelung ausdrücklich erwähnt, dass eine nach dem 31.12.2006 vorgenommene Unternehmensverschmelzung oder -aufspaltung sowie Übertragung der Betriebsführung gemäß § 2 PBefG oder eine ähnlich gelagerte Änderung der Unternehmens- oder Betriebsorganisation bei der Anwendung der Sätze 2 und 3 nicht zu berücksichtigen ist; wenn dies auch darauf hinweist, dass durch diese Vorschrift noch einmal deutlich werden soll, dass Veränderungen, die ein Verkehrsunternehmen aus eigenem Antrieb vornimmt, die in § 10 Abs. 3 Satz 2 und 3 ÖPNVG NRW getroffene Regelung unberührt lässt, kann daraus nicht geschlossen werden, dass für Fälle wie dem hier vorliegenden die vom Wortlaut her klare Regelung des § 10 Abs. 3 Satz 2 und 3 ÖPNVG NRW gerade nicht gelten sollen. Insbesondere kann aus Satz 4 der Vorschrift nicht gefolgert werden, dass tatsächliche Veränderungen z.B. im Streckennetz, in der Bedienungshäufigkeit oder Ähnliches, die ein Verkehrsunternehmen in Abstimmung mit dem Aufgabenträger vornimmt, entgegen der Regelung des § 10 Abs. 3 ÖPNVG NRW doch berücksichtigt werden sollen.

Die insoweit von dem Wortlaut der Vorschrift des § 10 Abs. 3 ÖPNVG NRW gedeckte Ansicht des Beklagten wird nicht zuletzt auch bestätigt durch die zu § 10 ÖPNVG NRW ergangene Verwaltungsvorschrift. Hier wird unter Ziffer 1 bestimmt, dass die in § 10 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 getroffene Übergangsregelung auch dann Anwendung findet, wenn das Liniennetz eines Verkehrsunternehmens erheblich erweitert oder verkleinert wird, so dass hier nicht die Frage zu stellen und zu klären ist, ob die im Jahre 2009 vorgenommene Veränderung am Liniennetz der Klägerin eher von untergeordneter Bedeutung ist oder sie doch eine erhebliche Erweiterung des Liniennetzes darstellt. Selbst wenn man dies bejahen sollte, wird der auch insoweit eindeutige Wortlaut des § 10 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 ÖPNVG NRW durch die Verwaltungsvorschrift dahingehend bestätigt, dass auch nach dem Willen des Verordnungsgebers eine Differenzierung zwischen einzelnen Sachverhalten gerade nicht vorgenommen werden soll.

Diese steht auch in Übereinstimmung damit, dass durch die Ermächtigungsgrundlage des § 45 a Abs. 2 Satz 2 PBefG der Bundesgesetzgeber den Ländern bzw. den Landesverordnungsgebern ein weites normgeberisches Ermessen eingeräumt hat, mit dem Vereinfachungen, Typisierungen und Pauschalierungen bei der Festsetzung der Kostensätze nicht nur ermöglicht werden, sondern ausdrücklich bezweckt sind.

So etwa Biedinger, Personenbeförderungsrecht, § 45 a Rdnr. 51 mit zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung auch des Bundesverwaltungsgerichts.

Dass durch das Landesrecht, wie es nun in § 10 ÖPNVG NRW bzw. der dazu erlassenen Verwaltungsvorschrift geregelt ist, der insoweit durch das Bundesrecht eingeräumte Ermessensspielraum überschritten worden ist, ist auch bei Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerin hier nicht zu erkennen. Insbesondere stößt auf keine rechtlichen Bedenken, dass für einen begrenzten Zeitraum, nämlich für die Kalenderjahre bis 2010 auf die für das Jahr 2006 festgesetzten Werte abzustellen ist, da dies erkennbar von dem Ziel bestimmt ist, für diesen Übergangszeitraum bis zum Inkrafttreten der neuen Regelung des § 11 ÖPNVG NRW die Berechnung mit Hilfe von feststehenden Parametern zu vereinfachen. Hierbei spricht für die Rechtmäßigkeit der für Nordrhein-Westfalen getroffenen Regelung nicht zuletzt, dass auch tatsächlich Veränderungen, die zu einem geringeren Ausgleichsanspruchs des Verkehrsunternehmens führen könnten, bei der Festsetzung nicht berücksichtigt werden sollen.

Ebenfalls als noch vertretbar ist anzusehen, dass der Verordnungsgeber für Nordrhein-Westfalen keine Härtefallregelung vorgesehen hat, wie sie nach den Angaben der Klägerin für Niedersachsen getroffen worden ist, da insoweit jeder Landesgesetzgeber bzw. Landesverordnungsgeber zu eigenständigen, ggf. auch von anderen Ländern abweichenden Regelungen ermächtigt ist. Ebenso wenig war der Landesverordnungsgeber Nordrhein-Westfalen gehalten, schon in § 10 Abs. 3 ÖPNVG NRW eine Regelung vorzusehen, die nun in § 11 a Abs. 3 ÖPNVG NRW ab dem 01.01.2011 gilt. Auch diese Unterscheidung stellt lediglich eine gesetzgeberische Entscheidung dar, die sich in dem weiten Rahmen des § 45 a Abs. 2 Satz 2 PBefG bewegt.

Aus alledem folgt schließlich auch, dass auch das durch Art. 3 GG vermittelte Gleichheitsgebot keine rechtlichen Zweifel an der Regelung des § 10 Abs. 3 Satz 1 bis 4 ÖPNVG NRW begründet werden können. Insoweit ist insbesondere darauf hinzuweisen, dass auch Art. 3 Abs. 1 GG es nicht gebietet, unter allen Umständen Ungleiches ungleich zu behandeln und der Gesetzgeber durchaus befugt ist, zu generalisieren, zu typisieren und zu pauschalieren, ohne allein wegen damit verbundener Härten gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz zu verstoßen.

So etwa Hömig, Grundgesetz, 8. Aufl. 2007, Art. 3 Rdnr. 6, mit zahlreichen Nachweisen auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.

Auch wenn sich gerade im vorliegenden Fall zeigt, dass die vom Gesetz- bzw. Verordnungsgeber für das Land Nordrhein-Westfalen getroffene Regelung durchaus mit spürbaren wirtschaftlichen Nachteilen für ein Verkehrsunternehmen verbunden sein kann, bewegt sich die getroffene Regelung noch in dem zulässigen Bereich, was insbesondere auch damit zu begründen ist, dass hier keine willkürliche Festsetzung getroffen worden ist und dass die Entscheidung des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers offensichtlich nicht von sachfremden Erwägungen oder gar von einer willkürlichen Ermessensausübung getragen worden ist, sondern vielmehr auf der Erwägung beruht, für einen begrenzten Zeitraum bis zum Inkrafttreten einer neuen Regelung auf der Grundlage bereits feststehender Daten die Entscheidung über vorliegende Anträge auf Ausgleichszahlungen in einem möglichst einfachen Verfahren zu treffen. Dies ist dann jedoch auch ohne Schaffung einer Regelung für besondere Härtefälle, die ihrerseits wieder zu Ungenauigkeiten und Abgrenzungsschwierigkeiten führen würde, auch bei Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 3 Abs. 1 GG jedenfalls für eine begrenzte Übergangszeit zulässig.

Im Übrigen mag auch noch darauf hinzuweisen sein, dass die Klägerin die von ihr vorgenommene Ausweitung des Liniennetzes im Jahre 2009 in Kenntnis der eindeutigen rechtlichen Regelung des § 10 Abs. 3 Sätze 1 bis 4 ÖPNVG NRW vorgenommen hat, so dass sie sich auch nicht darauf berufen kann, dass ein bereits abgeschlossener tatsächlicher Sachverhalt zu ihren Ungunsten nachträglich anders zu berücksichtigen ist.

Insgesamt zeigt sich daher, dass die angefochtenen Bescheide rechtlich nicht zu beanstanden sind, so dass die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen ist.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_minden/j2012/7_K_414_11_Urteil_20120111.html - DE:VGMI:2012:0111.7K414.11.00

- nach oben -