Verwaltungsgericht Aachen v. 20.12.2011: Parkerleichterungen für Schwerbehinderte: Ermessensreduzierung auf Null bei atypischen, vergleichbaren Fällen

Das Verwaltungsgericht Aachen (Urteil vom 20.12.2011 - 2 K 2270/10) hat entschieden:

Die Straßenverkehrsbehörde hat in besonders gelagerten atypischen Fällen, die nicht in genereller Weise durch die Verwaltungsvorschriften zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO vorentschieden sind, eine Einzelfallwürdigung vorzunehmen. Liegen sonstige besondere Umstände vor, die bei einem wertenden Vergleich mit den in der Verwaltungsvorschrift angeführten Fallgruppen eine vergleichbare Entscheidung rechtfertigen, kann dies zu einer Ermessensreduzierung auf Null und damit zur Verpflichtung zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung mit orangefarbenem Parkausweis führen.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Streitwert Verwaltung
und
Streitwert Verwaltung

Tenor:

Die Beklagte wird unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 17. November 2010 verpflichtet, dem Kläger eine Ausnahmegenehmigung mit orangefarbenem Parkausweis zur Gewährung von Parkerleichterungen für besondere Personengruppen schwerbehinderter Menschen nach § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO und den hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften zu erteilen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe:

Die Klage hat Erfolg.

Der Kläger hat - unter gleichzeitiger Aufhebung des angefochtenen Ablehnungsbescheides vom 17. November 2010 - einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung mit orangefarbenem Parkausweis zur Gewährung von Parkerleichterungen für besondere Gruppen schwerbehinderter Menschen nach § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO in Verbindung mit den hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften aus 2009.

Zur Präzisierung des Streitgegenstandes in dem vorliegenden Verfahren bemerkt die Kammer vorab:

Zulässiger Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens kann, wie bereits im Antrag aus der Klageschrift vom 17. Dezember 2010 zutreffend hervorgehoben worden ist, nur die Bewilligung einer Parkerleichterung für Schwerbehinderte auf der Grundlage des § 46 Abs. 1 Nr. 11 der Straßenverkehrsordnung (StVO) sein, d. h. die Zuerkennung eines orangefarbenen Parkausweises. Hierbei handelt es sich um eine Vergünstigung, die ihre Rechtsgrundlage in verkehrsrechtlichen Rechtsvorschriften hat, wodurch wiederum die sachliche Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte begründet wird. Von dem orangefarbenen Ausweis zu unterscheiden ist der blaue Ausweis für solche Behinderte, denen das (versorgungsrechtliche) Merkzeichen "aG" zuerkannt ist. Allein dieser blaue Ausweis berechtigt zur Nutzung der mit dem Rollstuhlfahrersymbol gekennzeichneten Parkplätze. Streitigkeiten um das Merkzeichen "aG" sind sozialrechtlicher Natur; die sachliche Zuständigkeit für diesbezügliche gerichtliche Verfahren liegt bei den Sozialgerichten.

Der beklagten Straßenverkehrsbehörde ist bei der Entscheidung über die streitbefangene Ausnahmegenehmigung Ermessen eingeräumt. Diese Ermessensausübung unterliegt nach § 114 Satz 1 VwGO nur einer eingeschränkten richterlichen Überprüfung. Das Gericht kann insoweit nur prüfen, ob die Behörde das Ermessen überhaupt ausgeübt hat, ob sie bei ihrer Entscheidung die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten hat oder ob sie von dem ihr eingeräumten Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat.

Das Ermessen der Straßenverkehrsbehörde wird durch die aufgrund des Art. 84 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) erlassene und am 4. Juni 2009 neu gefasste VwV-StVO gelenkt und gebunden. Es handelt sich bei dieser Verwaltungsvorschrift nicht um eine Rechtsnorm, sondern (nur) um innerdienstliche Richtlinien, die keine unmittelbaren Rechte und Pflichten für den Bürger begründen. Sie entfalten im Verhältnis zum Bürger nur deshalb Wirkungen, weil die Verwaltung zur Wahrung des Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet ist und sich demgemäß durch die pflichtgemäße Anwendung der Verwaltungsvorschriften selbst bindet.

Mit der Neufassung und Anwendung der bundesweit geltenden VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO hat sich die Verwaltungspraxis geändert,

Nach der obergerichtlichen Rechtsprechung, der sich die Kammer anschließt, sind die Straßenverkehrsbehörden nicht an die Stellungnahmen der Sozialbehörden gebunden, die diese im Wege der Amtshilfe im vorangegangenen Verwaltungsverfahren betr. den Antrag auf Bewilligung einer solchen Parkerleichterung abgeben; die Bindungswirkung des § 69 Abs. 5 Satz 1 SGB IX bezieht sich allein auf die in dem Schwerbehindertenausweis einzutragenden Feststellungen,

vgl. OVG NRW, a. a. O., dort: Rnn. 41 ff. im NRWE-Ausdruck.

Der Kläger gehört - wohl unstreitig - nicht zu dem in der VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 genannten Personenkreis. Er ist keiner der dort unter medizinischen Aspekten umrissenen Fallgruppen (Rdnrn. 134 bis 139) zuzuordnen:

Die Fallgruppen "Blinde Menschen" (Rdnr. 134), "Schwerbehinderte Menschen, die an Morbus Crohn oder Colitis ulcerosa erkrankt sind" (Rdnr. 138) sowie "Schwerbehinderte Menschen mit künstlichem Darmausgang" (Rdnr. 139) sind - vorbehaltlich der dort genannten weiteren Voraussetzungen - offensichtlich nicht einschlägig. Dies gilt auch für die Fallgruppe "Schwerbehinderte Menschen mit beidseitiger Amelie (erg.: als Fehlbildung das angeborene Fehlen einer oder mehrerer Gliedmaßen) oder Phokomelie (erg.: Fehlbildung von Gliedmaßen) oder mit vergleichbaren Funktionseinschränkungen" (Rdnr. 135). Die Fallgruppen der Rdnrn. 136 und 137 setzen - neben anderen Merkmalen - jeweils bestimmte Funktionsstörungen an den unteren Gliedmaßen und allein darauf bezogene sog. Einzel-GdB's voraus, was im Falle des Klägers ebenfalls offensichtlich nicht einschlägig ist.

Neben diesen nunmehr bundesweit einheitlich geltenden Verwaltungsvorschriften existieren landesspezifische Ermessensrichtlinien nicht mehr. Im Hinblick auf die Neufassung der bundesweit geltenden VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 hat das Ministerium für Bauen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen mit Erlass vom 2. Juli 2009 (III 7-78-12/6) den früher geltenden Erlass vom 4. September 2001 aufgehoben. Das Ministerium hat ferner im Erlass vom 2. Juli 2009 klargestellt, dass Ausnahmegenehmigungen und Parkausweise künftig nur noch nach den neuen bundeseinheitlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erteilen sind. Dies gilt ebenso für Änderungen und Verlängerungen bestehender Ausnahmegenehmigungen und Parkausweise. Landesspezifische Ausnahmegenehmigungen und Parkausweise sind hiernach in Nordrhein-Westfalen nicht mehr vorgesehen.

Im Ergebnis ist damit der Kreis der anspruchsberechtigten Personen deutlich erweitert worden, während bezogen auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen durch Verzicht auf die Weiterführung der landesspezifischen Ausnahmeregelungen der Personenkreis insofern eingeschränkt worden ist, als nunmehr gehbehinderte Menschen mit dem Merkzeichen "G" und einem maximalen Aktionsradius von ca. 100 m, die weder über das Merkzeichen "aG" noch über das Merkzeichen "B" verfügen, nicht mehr erfasst sind,

vgl. OVG NRW, a. a. O., Rnn. 37 ff. im NRWE-Abdruck.

Nach der genannten obergerichtlichen Rechtsprechung hindern ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften die Behörde allerdings nicht generell, ihr Ermessen in begründeten anders gelagerten Fällen abweichend auszuüben. Durch derartige Verwaltungsvorschriften wird das gesetzlich eingeräumte Ermessen abstrakt wahrgenommen und der Behörde zur Einzelfallentscheidung eine Orientierung gegeben. Es entspricht dem Sinn und Zweck einer Ermessensermächtigung, dass die Ermessensausübung nicht nach einem starren Schema erfolgt,

vgl. OVG NRW, a. a. O., Rnn. 75 und 76 in NRWE-Abdruck.

Insbesondere in solchen Fällen, in denen sich ein Antragsteller auf eine nicht von den Fallgruppen der VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 erfasste Behinderung beruft, hat die Straßenverkehrsbehörde den ihr durch das Ermessen eingeräumten Entscheidungsspielraum wahrzunehmen; sie hat in besonders gelagerten atypischen Fällen, die nicht in genereller Weise durch die Verwaltungsvorschriften vorentschieden sind, die ihr vom Gesetzgeber aufgegebene Bewertung des Sachverhalts im Rahmen einer Einzelfallwürdigung vorzunehmen. Dazu gehört die Feststellung, ob sonstige besondere Umstände vorliegen, die bei einem wertenden Vergleich mit den in der Verwaltungsvorschrift angeführten Fallgruppen eine vergleichbare Entscheidung rechtfertigen.

Solche Fälle sind auch nach der neu gefassten VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 denkbar. Zwar ist der Personenkreis, der aufgrund der bundesweit geltenden Verwaltungsvorschriften für Parkerleichterungen in Betracht kommt, über die Fälle der außergewöhnlichen Gehbehinderung und der Blindheit hinaus erweitert worden. Es sind aber dennoch Fallgestaltungen möglich, die von den aufgezählten Fallgruppen nicht erfasst werden und in denen physische oder auch psychische Beeinträchtigungen vorliegen, die in ihren Auswirkungen mit den von der Verwaltungsvorschrift erfassten Krankheiten und Behinderungen zu vergleichen sind,

vgl. OVG NRW, a. a. O., Rn. 79 im NRWE-Abdruck, OVG NRW, Beschluss vom 13. März 2006 - 8 A 2345/05 -; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. März 2011 - 6 K 3031/10 -, juris.

Nach Würdigung aller Umstände ist die Kammer zu der Einschätzung gelangt, dass beim Kläger ein solcher atypischer Ausnahmefall vorliegt, der es im Wege der Annahme einer Ermessensreduzierung auf Null gebietet, ihm die beantragte Parkerleichterung in Gestalt des orangefarbenen Parkausweises zuzuerkennen. Ausschlaggebend hierfür ist zum einen die Einschätzung, dass beim Kläger ein erheblicher Transportbedarf besteht, der im Laufe der Woche zwecks Wahrnehmung zahlreicher Termine durch die Erziehungsberechtigten, vornehmlich durch seine Mutter, abgewickelt werden muss. Die Möglichkeit, die Wegestrecken zwischen Fahrzeug und dem jeweiligen Zielort durch den Einsatz des orangefarbenen Parkausweises jeweils nicht unerheblich zu verkürzen, ist angesichts der Unberechenbarkeit des Verhaltens des Klägers einerseits und der damit einhergehenden Notwendigkeit, die Gefahrenmomente zwischen dem Verlassen des Fahrzeugs und dem Erreichen des Zielorts einzudämmen, von besonderer Bedeutung. Zum anderen ist die Atypizität des Krankheitsbildes des Klägers zu bedenken, das - bezogen auf die Notwendigkeit einer solchen Parkerleichterung - insbesondere dadurch in Erscheinung tritt, dass der autistische Kläger in den Verkehrssituationen des Alltags eines außergewöhnlichem Maßes an buchstäblich handgreiflicher Steuerung bedarf, wie seine Mutter im Verhandlungstermin nachvollziehbar geschildert hat. Jedwede Verkürzung der Wegestrecke zwischen dem Standort des Fahrzeugs und dem Zielort erleichtert es der Mutter in nennenswertem Umfang, den Kläger, der sich inzwischen im 6. Lebensjahr befindet und entsprechend an Körpergewicht zugenommen hat, unter Einsatz ihrer Körperkraft vor akuten Gefährdungen im öffentlichen Verkehrsraum zu schützen. Das Krankheitsbild des Klägers beinhaltet zwar keine physischen Bewegungsbeeinträchtigungen, wie sie etwa in den Randnummern 135 bis 137 der VwV 2009 vorausgesetzt sind: Die Systematik dieser VwV 2009 (u.a. die Randnummern 134, 138 und 139) lässt jedoch erkennen, dass bei der Definition des Personenkreises nicht nur an Einschränkungen der körperlichen Bewegungsfähigkeit im engeren Sinne gedacht worden ist, sondern auch Beeinträchtigungen anderer Art, durch die die Beweglichkeit im öffentlichen Verkehrsraum nachhaltig eingeschränkt wird, erfasst werden sollten.

Bei der Abfassung der Verwaltungsvorschriften ist erkennbar nicht ansatzweise an eine solche Ausnahmekonstellation, wie sie beim Kläger vorliegt, gedacht worden. Vielmehr standen bestimmte medizinisch fest umrissene Gebrechen bei der Definition der Gruppe von Begünstigten im Vordergrund. Dieser Katalog ist jedoch nach der zitierten obergerichtlichen Rechtsprechung nicht abschließend und durchaus einer Erweiterung im Zuge einer Vergleichsbetrachtung mit wertenden Elementen zugänglich.

Auch wenn die Kammer nicht verkennt, dass die zuständige Verwaltungsbehörde durch die mehrfach zitierte obergerichtliche Rechtsprechung bei der Handhabung solcher Ausnahmekonstellationen mit erheblicher Rechtsunsicherheit zu kämpfen haben wird, darf sich dieser Aspekt letztlich nicht zu Ungunsten einzelner Antragsteller auswirken, denen nach der Überzeugung des Gerichts wegen der Besonderheiten des Einzelfalles ausnahmsweise eine solche Parkberechtigung zuzuerkennen ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_aachen/j2011/2_K_2270_10urteil20111220.html - DE:VGAC:2011:1220.2K2270.10.00

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