Verwaltungsgericht Düsseldorf v. 21.07.2011: Zur Rechtswidrigkeit einer Geschwindigkeitsbeschränkung auf 30 km/h ohne qualifizierte Gefahrenlage

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf (Urteil vom 21.07.2011 - 6 K 4868/10) hat entschieden:

Für Beschränkungen des fließenden Verkehrs, wie eine Geschwindigkeitsbegrenzung auf 30 km/h, wird nach § 45 Abs. 1 Satz 1, 2 i.V.m. § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO eine Gefahrenlage vorausgesetzt, die auf besondere örtliche Verhältnisse zurückzuführen ist und das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigt. Eine solche qualifizierte Gefahrenlage ist dann gegeben, wenn alsbald mit an Gewissheit grenzender Wahrscheinlichkeit vermehrt Schadensfälle eintreten würden, sähe die zuständige Straßenverkehrsbehörde von jeglicher gefahrvermindernder Tätigkeit ab. Bei Geschwindigkeitsbegrenzungen ist die Unfallrate von besonderem Gewicht für die Feststellung der Gefahrenlage.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfah-ren eingestellt. Im Übrigen wird die Beschränkung der Geschwindig-keit auf 30 km/h auf der Tallee ab der Kreuzung L Straße, L1straße und der U Straße bis zu deren Ende in E aufgehoben.

Der Kläger und die Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Dem jeweiligen Vollstreckungsschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutrei-benden Betrages abzuwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstre-ckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe:

Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.

Soweit sich der Kläger gegen die Beschränkung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h auf der Tallee ab der Kreuzung L Straße bis L1straße, der L1straße und der U Straße bis zu deren Ende wendet, hat die Klage Erfolg. Die Beschränkung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h im vorgenannten Straßenzug ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Klage ist zulässig.

Der Kläger greift die durch die Verkehrszeichen 274 (zulässige Höchstgeschwindigkeit) angeordnete Geschwindigkeitsbeschränkung mit der Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO an. Die Anfechtungsklage ist statthaft, denn sie richtet sich gegen mehrere gleichartige Verwaltungsakte in der Form von Allgemeinverfügungen im Sinne von § 35 Satz 2 VwVfG NRW.

VA-Charakter eines Verkehrszeichens: ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seit Urteil vom 9. Juni 1967 - VII C 18.66 -, BVerwGE 27, 181 ff.

Die Klage wurde rechtzeitig erhoben. Nach § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist die Klage innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsaktes zu erheben, wenn - wie hier nach § 110 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Justiz im Land Nordrhein-Westfalen (Justizgesetz Nordrhein-Westfalen - JustG NRW) in Verbindung mit § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO - die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens nicht erforderlich ist. Die Berechnung der Klagefrist richtet sich nach § 57 VwGO.

Die Allgemeinverfügung (Zeichen 274) wird gemäß § 43 VwVfG gegenüber demjenigen, der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem sie ihm bekannt gegeben wird. Die Bekanntgabe erfolgt durch Aufstellen des Verkehrsschildes, vgl. 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 4 StVO. Sind Verkehrszeichen so aufgestellt oder angebracht, dass sie ein durchschnittlicher Kraftfahrer bei Einhaltung der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt schon "mit einem raschen und beiläufigen Blick" erfassen kann, äußern sie ihre Rechtswirkungen gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer. Die Anfechtungsfrist wird (erst) in Lauf gesetzt, wenn sich der betreffende Verkehrsteilnehmer erstmals der Regelung des Verkehrszeichens gegenübersieht.

Der Kläger hat unwidersprochen vorgetragen, die angegriffene Geschwindigkeitsbeschränkung Ende Januar 2010 erstmals wahrgenommen zu haben. Dieser Vortrag wird durch die vorgelegten Verwaltungsvorgänge gestützt. Aus diesen ergibt sich, dass die Änderung der Beschilderung am 28. Januar 2010 ausgeführt wurde. Die am 29. Juli 2010 erhobene Klage wahrt mithin die - mangels Rechtsbehelfsbelehrung gemäß § 58 Abs. 2 VwGO maßgebliche - Jahresfrist.

Der Kläger ist auch klagebefugt, § 42 Abs. 2 VwGO. Zwar wird eine verkehrsbeschränkende Anordnung auf der Grundlage des § 45 StVO maßgebend zur Wahrung der Interessen der Allgemeinheit (Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs) vorgenommen, der durch eine Anordnung betroffene Verkehrsteilnehmer ist jedoch dann zumindest in seinen Rechten aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt, wenn - wie vorliegend geltend gemacht - die Voraussetzungen für eine auch ihn treffende Verkehrsbeschränkung nicht gegeben sind oder wenn die behördliche Ermessensausübung insoweit fehlerhaft ist, als seine eigenen Interessen nicht ohne Rechtsfehler mit den Interessen der Allgemeinheit und anderer Betroffener abgewogen worden sind, die für die Einführung der Verkehrsbeschränkung sprechen.

Die danach zulässige Klage ist auch begründet.

Verkehrsbezogene Ge- und Verbote in Form von Verkehrszeichen sind regelmäßig den Dauerverwaltungsakten zuzurechnen. Maßgeblich für den Erfolg einer gegen einen Dauerverwaltungsakt gerichteten Klage ist regelmäßig die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Verhandlung.

Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 und 2 StVO, der auf der Grundlage von § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG erlassen wurde, können die zuständigen Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus den dort genannten Gründen, unter anderem aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs, beschränken. Vorliegend kann dahinstehen, ob Rechtsgrundlage für die streitige verkehrsrechtliche Anordnung § 45 Abs. 1 Satz 1 oder Satz 2 StVO ist. Denn die danach bestehende Ermächtigungsgrundlage für Geschwindigkeitsbeschränkungen wird in beiden Fällen durch § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, der spezielle Bestimmungen für Beschränkungen des fließenden Verkehrs trifft, modifiziert und konkretisiert, aber nicht ersetzt.

Die Anwendbarkeit von § 45 Abs. 9 StVO ausdrücklich bejahend: BVerwG, Urteil vom 23. September 2010 - 3 C 32.09 -, Rdnr. 19, juris; Bay. Verwaltungsgerichtshof München, Beschluss vom 26. April 2007 - 11 ZB 05.1283 -, juris.

Vielmehr wird nach § 45 Abs. 1 Satz 1, 2 i.V.m. § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO für Beschränkungen des fließenden Verkehrs - abgesehen von der hier nicht einschlägigen Ausnahme nach § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO - eine Gefahrenlage vorausgesetzt, die - erstens - auf besondere örtliche Verhältnisse zurückzuführen ist und - zweitens - das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den voranstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt.

Zum Verhältnis von § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO und § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, sowie den sich daraus ergebenden tatbestandlichen Anforderungen vgl.: BVerwG, Urteil vom 23. September 2010 - 3 C 32.09 - und vom 5. April 2001 - 3 C 23/00 -, juris.

Das bedeutet, dass auch Maßnahmen im Regelungsbereich des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO - bei Vorliegen der dort aufgeführten tatbestandlichen Voraussetzungen - im Ermessen der zuständigen Behörden stehen. Ein Ermessen steht der Behörde insbesondere zu, soweit es um die Auswahl der Mittel geht, mit denen die konkrete Gefahr bekämpft oder gemildert werden soll. Dabei ist allerdings der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen.

Die Herabsetzung der grundsätzlich zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h, vgl. § 3 Abs. 3 Nr. 1 StVO, auf 30 km/h stellt eine Beschränkung des fließenden Verkehrs im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO und eine Beschränkung der Benutzung der Straße im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO dar. Jedoch sind die weiteren Voraussetzungen (besondere örtliche Verhältnisse und Gefahrenlage), die in vollem Umfang der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegen,

nicht gegeben. Der Einnahme eines Augenscheins bedurfte es hierzu nicht, da die vorliegenden Lichtbilder, die Lageskizze und der Stadtplan, die sämtlich in der mündlichen Verhandlung herangezogen wurden, die örtlichen Verhältnisse hinreichend klar erkennen lassen, was die Beteiligten ausdrücklich bestätigt haben.

Vorliegend fehlt es schon an der nach § 45 Abs. 1 Satz 1, 2 i.V.m. § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO erforderlichen qualifizierten Gefahrenlage.

Eine das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigende Gefahrenlage ist dann gegeben, wenn alsbald mit an Gewissheit grenzender Wahrscheinlichkeit vermehrt Schadensfälle eintreten würden, sähe die zuständige Straßenverkehrsbehörde von jeglicher gefahrvermindernder Tätigkeit ab.

Erforderlich ist somit eine durch Prüfung der Verkehrssituation zu ermittelnde konkrete Gefahr,

die auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruht.

Bei Geschwindigkeitsbegrenzungen ist die Unfallrate von besonderem Gewicht für die Feststellung der Gefahrenlage.

Gegen das Vorliegen der von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO vorausgesetzten Gefahrenlage spricht bereits, dass das Amt für Verkehrsmanagement im vorangegangenen Klageverfahren (6 K 5600/08) mehrfach unter Hinweis auf die unauffällige Unfalllage die (Wieder)Einführung der Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h vorgeschlagen hat, ohne damit jedoch in den zuständigen Beschlussgremien (Bezirksvertretung 9 und Ordnungs- und Verkehrsausschuss des Rates der Beklagten) durchzudringen (vgl. BA 3 Bl. 5).

Eine Änderung der örtlichen Verhältnisse seit dieser Zeit bis zum jetzt maßgebenden Entscheidungszeitpunkt ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Die Kammer geht deswegen davon aus, dass es auf der betroffenen Strecke nicht gehäuft zu Unfällen gekommen ist. In dieser Annahme findet sie sich bestätigt, weil die Beklagte nach den vorgelegten Verwaltungsvorgängen entgegen Ziffer 1 der VwV zu § 45 StVO die Polizei nicht zu der in Rede stehenden Geschwindigkeitsbeschränkung gehört hat.

Auch besteht für Fußgänger, insbesondere für Kindergarten- und Schulkinder keine Gefahr durch mangelnde Sicht auf den Fließverkehr im Bereich des Fußgängerüberwegs auf der Tallee, da dort eine Halteverbotszone besteht, die Sicht auf den Fließverkehr gewährleistet. Weiter ist mit einem erhöhten Gefahrenpotential für die Schul- und Kindergartenkinder auch deshalb nicht zu rechnen, da bereits 200 Meter vor dem Fußgängerüberweg mit Zeichen 136 und dem Zusatzschild "Schulweg" auf erhöhten Querungsverkehr hingewiesen wird.

Ungeachtet dessen weist der Vortrag der Beklagten, die getroffenen Maßnahmen hätten zum Ziel, die Charakteristik des Straßenzuges optisch und tatsächlich so zu ändern, dass zukünftig den Anforderungen einer Geschwindigkeitsbeschränkung auf 30 km/h entsprochen werde, auf ein zu weitgehendes Verständnis der rechtlichen Voraussetzungen einer Geschwindigkeitsbeschränkung hin. Die Sichtweise der Beklagten berücksichtigt die insbesondere aus § 45 Abs. 9 StVO folgende gesetzliche Wertung nicht ausreichend, nach der es grundsätzlich bei den in § 3 StVO vorgesehenen Geschwindigkeiten verbleiben soll. Nur soweit sich diese aufgrund besonderer Umstände als verfehlt erweisen, ist eine Beschränkung möglich; eine Änderung kann also nicht "künstlich" durch eine Verkehrsregelung hergestellt werden, vielmehr kann mit einer verkehrsbeschränkenden Anordnung allein auf die Änderung tatsächlicher Umstände reagiert werden.

Damit fehlt es zur Überzeugung der Kammer an der zur Beschränkung des fließenden Verkehrs zwingend erforderlichen besonderen Gefahrenlage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO. Dieser Einschätzung ist die insoweit darlegungs- und beweispflichtige Beklagte,

nicht substantiiert entgegen getreten. Soweit die Beklagte mit ihrem Vortrag, Gefahren entstünden durch das Parken entlang des Straßenzuges, andeutet, dass das Parken gegen die in § 12 StVO getroffenen Regelungen verstößt, vermag dies keine Gefahrenlage im hier in Rede stehenden Sinne zu begründen. Vielmehr ist die Beklagte in diesem Fall gehalten, die Verkehrsverstöße ggf. unter Einschaltung der Verkehrsüberwachung zu unterbinden.

Unabhängig davon fehlt es an den besonderen örtlichen Verhältnissen für die Voraussetzungen der vorgenommenen Beschränkung des fließenden Verkehrs. Besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO können bei verkehrsbehördlichen Maßnahmen insbesondere in der Streckenführung, dem Ausbauzustand der Strecke, witterungsbedingten Einflüssen, der anzutreffenden Verkehrsbelastung und den daraus resultierenden Unfallzahlen begründet sein.

Derartige besondere Umstände sind auf den streitgegenständlichen Straßen nicht anzutreffen. Bei der Tallee handelt es sich um eine gut ausgebaute, nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag des Klägers rund 8 Meter breite Alleestraße. Auch die L1- und die U Straße sind gut ausgebaute, wenn auch geringfügig schmalere Straßen. Entlang des gesamten in Rede stehenden Straßenzuges gewähren auf beiden Seiten durchgehend breite Gehwege Schutz für Fußgänger. Begegnungsverkehr ist aufgrund der Straßenbreite möglich, jedoch beeinträchtigt dadurch, dass im gesamten beschriebenen Bereich mit Ausnahme der Halteverbotszone um den Zebrastreifen beidseitig geparkt wird.

Entlang der Tallee befindet sich bis auf den Kindergarten ausschließlich Wohnbebauung. Die Grundstücke, die sämtlich über Ausfahrten zur Tallee verfügen, sind von der Straße deutlich zurückgesetzt. Dass von ihnen ein hoher Querungsbedarf ausgeht, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht vorgetragen.

Ebenso wenig ist dargetan, dass aus den auf die Tallee einmündenden Anliegerstraßen, die nach dem ebenfalls unwidersprochenen Klägervortrag teilweise weniger als fünf Meter breit sind, ein erhöhtes Verkehrsaufkommen zu erwarten ist.

Lediglich der in der U Straße gelegene F-Markt, die (wenigen) Geschäfte am Ende der L1straße/Ecke U Straße und der an der Ecke L2straße/Tallee gelegene Kindergarten sowie die am Ende der L2straße gelegene Nebenstelle einer Grundschule lassen überhaupt zu den Geschäftszeiten bzw. zu Schul- und Kindergartenbeginn und -ende einen nennenswerten Fußgängerverkehr in dem Bereich U Str./L1straße erwarten.

Die Sichtverhältnisse im beschriebenen Straßenzug sind zwar aufgrund des Alleecharakters der Tallee besonders im Sommer etwas eingeschränkt; auch leidet die Übersichtlichkeit an den Kreuzungen Tallee/L1straße und U Straße/L1straße aufgrund des winkligen Straßenverlaufs. Jedoch sind auch unter Berücksichtigung dieser Gegebenheiten keine besonderen örtlichen Umstände im vorstehend beschriebenen Sinne dargetan. Beschränkungen der freien Sicht stellen noch keine Gefahrenlage dar.

An der besonderen Gefahrenlage fehlt es auch, wenn aufgrund der eingeschränkten Übersichtlichkeit der Kreuzungssituation im Bereich L1straße/U Straße und Tallee/L1straße das Vorliegen besonderer örtlicher Umstände unterstellt wird. Denn allein das Vorhandensein einer schwierigen Verkehrssituation reicht zur Annahme einer objektiven Gefahrensituation nicht aus.

Ungeachtet der vorstehenden Überlegungen besteht im Bereich L1straße/U Straße und Tallee/L1straße auch deshalb kein Bedürfnis für eine Geschwindigkeitsbeschränkung, weil nach § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nur dort anzuordnen sind, wo dies aufgrund der besonderen Umstände zwingend geboten ist. Bei schwierigen Verkehrssituationen ist nach dem Gebot der Rücksichtnahme, § 1 StVO, bereits eine geringere Geschwindigkeit angezeigt. Sind die Verkehrsteilnehmer jedoch auch ohne besondere Anordnung gehalten, ihre Geschwindigkeit an die Verkehrsverhältnisse anpassen, bedarf es einer Beschränkung der nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 StVO grundsätzlich zulässigen Geschwindigkeit nicht.

Fehlt es mithin schon an der Erfüllung der Voraussetzungen von § 45 Abs. 9 Sätze 1 und 2 StVO, ist auf die Frage der fehlerfreien Ermessensausübung, in den durch § 114 VwGO gezogenen Grenzen, nicht mehr einzugehen. Gleichwohl merkt das Gericht an, dass - wie auch im Verfahren 6 K 5600/08 - die Beklagte das ihr bei der Anordnung einer Geschwindigkeitsbeschränkung eingeräumte Ermessen nicht hinreichend betätigt hat. Es liegt ein Fall des Ermessensausfalls vor. Zwar lässt die Vorlage Nr. 66/7/2010 Beweggründe, u.a. Gründe der Schulwegsicherung, für die verfahrensgegenständliche Regelung erkennen, die zur pflichtgemäßen Ausübung des eingeräumten Ermessens notwendige Prüfung der örtlichen Verhältnisse, der Erforderlichkeit der konkreten Maßnahme und ihrer Verhältnismäßigkeit, insbesondere vor dem Hintergrund der bereits getroffenen Sicherungsmaßnahmen, wie Einrichtung eines Fußgängerüberwegs flankiert von einer Halteverbotszone und Aufstellung des Zeichens 136 mit dem Zusatzschild "Schulweg", ist jedoch nicht erfolgt.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. Die Regelung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_duesseldorf/j2011/6_K_4868_10urteil20110721.html - DE:VGD:2011:0721.6K4868.10.00

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