BVerwG v. 26.05.2011: Zur Präklusion von Einwendungen im Planfeststellungsverfahren für Eisenbahnen und zur gerichtlichen Überprüfung von Verkehrsprognosen

Das BVerwG (Urteil vom 26.05.2011 - 7 A 10/10) hat entschieden:

Einwendungen gegen die der schalltechnischen Untersuchung zugrunde gelegte Verkehrsprognose sind nach § 18a Nr. 7 AEG präkludiert, wenn sie im Planfeststellungsverfahren weder ausdrücklich noch sinngemäß erhoben wurden. Die Darlegungsanforderungen an präklusionsverhindernde Einwendungen orientieren sich an den Möglichkeiten eines Laien und erfordern ein so konkretes Vorbringen, dass die Planfeststellungsbehörde den Belangen nachgehen kann. Die gerichtliche Überprüfung einer Verkehrsprognose beschränkt sich darauf, ob sie mithilfe einer geeigneten fachspezifischen Methode erstellt, der Sachverhalt zutreffend ermittelt und das Ergebnis einleuchtend begründet wurde.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Gründe:

Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses um zusätzliche aktive Schallschutzmaßnahmen nach § 41 Abs. 1 BImSchG (1), eine Entschädigung dem Grunde nach für passiven Schallschutz gemäß § 42 BImSchG (2) sowie wegen Wertminderung ihrer Grundstücke (3).

1. Gemäß § 41 Abs. 1 BImSchG ist bei dem Bau oder der wesentlichen Änderung von Eisenbahnen (unbeschadet des § 50 und vorbehaltlich der Regelung in Absatz 2) sicherzustellen, dass durch diese keine schädlichen Umwelteinwirkungen durch Verkehrsgeräusche hervorgerufen werden können, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind. Verkehrsgeräusche sind schädlich, wenn die in § 2 der 16. BImSchV festgeschriebenen Immissionsgrenzwerte (§ 43 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG) überschritten werden.

Nach dem Inhalt der schalltechnischen Untersuchung ist durch die im Bereich der klägerischen Grundstücke vorgesehene, vier Meter hohe Schallschutzwand sichergestellt, dass der Tagesgrenzwert für Gewerbegebiete von 69 dB(A) eingehalten wird (vgl. Immissionsort 8225 a bis h).

a) Mit dem dagegen im Klageverfahren erhobenen Einwand, die der schalltechnischen Untersuchung zugrunde gelegte Verkehrsprognose sei aufgrund eines zu kurz bemessenen Prognosehorizonts sowie zu niedrig angesetzter Zugzahlen zu ihren Ungunsten fehlerhaft, ist die Klägerin nach § 18a Nr. 7 AEG präkludiert. Sie hat diesen Einwand im Planfeststellungsverfahren weder ausdrücklich noch sinngemäß erhoben.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muss der Betroffene im Einwendungsverfahren zumindest in groben Zügen darlegen, welche Beeinträchtigungen befürchtet werden (Urteil vom 30. Januar 2008 - BVerwG 9 A 27.06 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 195). Die Darlegungsanforderungen orientieren sich an den Möglichkeiten eines Laien, Ausführungen, die technisch-wissenschaftlichen Sachverstand voraussetzen, können regelmäßig nicht erwartet werden (Urteil vom 3. März 2004 - BVerwG 9 A 15.03 - NVwZ 2004, 986 <987> = Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 40). Die Anforderungen an die Substantiierung dürfen nicht überspannt werden. Das tatsächliche Vorbringen muss aber so konkret sein, dass die Planfeststellungsbehörde erkennen kann, welchen Belangen sie in welcher Weise nachgehen soll und wogegen sie den Einwender schützen soll. Dagegen gehört die rechtliche Qualifizierung des tatsächlichen Vorbringens nicht zu den Anforderungen an eine präklusionsverhindernde Einwendung. Es ist Sache der Behörde, die notwendigen rechtlichen Schlüsse aus Tatsachenvorbringen zu ziehen, ohne sich auf eine bestimmte rechtliche Qualifizierung, auf die sich ein Einwender gegebenenfalls konzentriert, zu beschränken (Urteil vom 21. Juni 2006 - BVerwG 9 A 28.05 - BVerwGE 126, 166 <172> Rn. 27 = Buchholz 406.400 § 42 BNatSchG 2002 Nr. 1; vgl. auch Urteil vom 1. Dezember 2010 - BVerwG 9 A 26.09 - juris Rn. 13; Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 73 Rn. 96 m.w.N.).

Davon ausgehend kann die Klägerin mit ihren Angriffen gegen die Verkehrsprognose nicht gehört werden, weil sich ihr Einwendungsschreiben vom 21. März 2007 dazu selbst bei wohlwollender Auslegung nicht verhält. Der Sinn und Zweck des Einwendungsverfahrens liegt gerade darin, der Behörde Hinweise darauf zu geben, welche Gesichtspunkte aus Sicht des Einwenders einer vertieften oder erstmaligen Prüfung unterzogen werden sollten, zu welchen Aspekten gegebenenfalls ergänzende Ermittlungen angestellt werden müssen und wo Nachbesserungen für erforderlich gehalten werden. Diese Hinweisfunktion korrespondiert mit der Anstoßfunktion, die von der Auslegung der Planunterlagen ausgehen soll. Vom danach maßgeblichen Empfängerhorizont der Behörde ausgehend kann dem Einwendungsschreiben vom 21. März 2007 hinreichend deutlich nur entnommen werden, dass die Klägerin im Hinblick auf die beabsichtigte Überplanung ihrer Grundstücke und die damit verbundene Änderung der bisherigen Nutzung in eine lärmempfindlichere Nutzung eine Erhöhung und/oder Verlängerung der Schallschutzwand für erforderlich hält.

Demgegenüber enthält das Einwendungsschreiben keinerlei Hinweise darauf, dass die Klägerin die der schalltechnischen Untersuchung zugrunde gelegte zukünftige Verkehrsbelastung auf der Bahnstrecke in Zweifel ziehen wollte. Diesbezüglicher Vortrag konnte von der Klägerin aber schon innerhalb der Einwendungsfrist erwartet werden, weil die ausgelegten Planunterlagen auch insoweit eine hinreichende Anstoßwirkung entfalteten. Dass bei der Verkehrsprognose auf den Prognosehorizont 2015 abgestellt und von welchen Zugzahlen dabei ausgegangen worden ist, konnte die Klägerin der Anlage 13.5 zur schalltechnischen Untersuchung entnehmen. Diese Angaben gaben ihr ausreichend Gelegenheit, die prognostizierte Verkehrsbelastung anzugreifen. Damit werden die Anforderungen an die Substantiierung von Einwendungen durch private Einwender entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht überspannt. Die Klägerin war zur Wahrung ihrer Rechte nicht gehalten, sich schon innerhalb der Einwendungsfrist detailliert mit der Verkehrsprognose, namentlich der Plausibilität des Betriebsprogramms 2015 im Hinblick auf die Y-Trasse auseinanderzusetzen. Sie hätte aber jedenfalls zu erkennen geben können und müssen, dass sie den Prognosezeitraum für zu kurz bemessen und/oder die Zugzahlen für zu niedrig angesetzt hält bzw. anhand der ausgelegten Unterlagen nicht nachvollziehen kann, ob die zugrunde gelegten Zugzahlen plausibel sind. Sie hätte also zumindest laienhaft die von dem Vorhaben ausgehende prognostizierte "Lärmmenge" in Zweifel ziehen müssen. Dazu verhält sich das Einwendungsschreiben vom 21. März 2007 aber nicht.

Die formellen Präklusionsvoraussetzungen liegen vor. Die Bekanntmachung der Planauslegung enthält den nach § 18a Nr. 7 Satz 2 AEG erforderlichen Hinweis auf die Einwendungsfrist und die Folgen der Versäumung der Einwendungsfrist. Die Bekanntmachung genügt auch den Anforderungen des § 73 Abs. 5 VwVfG. Gegenteiliges hat auch die Klägerin nicht vorgetragen.

Abgesehen davon sind die Angriffe der Klägerin gegen die Verkehrsprognose auch in der Sache nicht begründet.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann das Gericht eine Prognose und mithin auch eine der Verkehrslärmberechnung zugrunde liegende Verkehrsprognose grundsätzlich nur darauf überprüfen, ob sie mithilfe einer geeigneten fachspezifischen Methode erstellt, der der Prognose zugrunde liegende Sachverhalt zutreffend ermittelt und das Ergebnis einleuchtend begründet worden ist (vgl. zuletzt Urteil vom 20. Januar 2010 - BVerwG 9 A 22.08 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 55 Rn. 30 m.w.N.; Beschlüsse vom 23. Juni 2009 - BVerwG 9 VR 1.09 - juris Rn. 14 und vom 25. Mai 2005 - BVerwG 9 B 41.04 - juris Rn. 20 = Buchholz 310 § 80 VwGO Nr. 81). Davon ausgehend ist die Verkehrsprognose unter Berücksichtigung der im gerichtlichen Verfahren nachgereichten Erläuterungen der Beigeladenen, denen sich die Beklagte vollinhaltlich angeschlossen hat, nicht zu beanstanden.

In Ermangelung einer normativen Festlegung darf der Prognosehorizont grundsätzlich in Anknüpfung an die laufende Verkehrsplanung im Bundesverkehrswegeplan und den dort zugrunde gelegten Prognosehorizont bestimmt werden (vgl. Beschluss vom 25. Mai 2005 - BVerwG 9 B 41.04 - juris Rn. 20, 21). Der Bundesverkehrswegeplan 2003, auf dem der Bedarfsplan für die Bundesschienenwege beruht (Anlage zu § 1 des Gesetzes über den Ausbau der Schienenwege des Bundes, Bundesschienenwegeausbaugesetz - BSWAG, vom 15. November 1993, BGBl I S. 1874, zuletzt geändert durch Verordnung vom 31. Oktober 2006, BGBl I S. 2407), der die Ausbaustrecke Stelle - Lüneburg unter Nr. 1a) lfd. Nr. 4 als vordringliches Vorhaben verzeichnet, stellt ebenfalls auf das Jahr 2015 ab.

Ob der Prognosehorizont 2015 vorliegend gleichwohl zu kurz bemessen wäre, kann dahinstehen. Denn die Beigeladene hat - wenn auch nicht wie im Erörterungstermin zugesagt und von der Anhörungsbehörde in ihrer abschließenden Stellungnahme vom 17. Oktober 2007 angemahnt, in den Planunterlagen - jedenfalls im gerichtlichen Verfahren nachvollziehbar dargelegt, dass die Prognose 2015 das Vorhandensein der Y-Trasse unterstellt und der Sache nach den Prognosehorizont 2025 abbildet. Bestätigt wird dieses Vorbringen u.a. dadurch, dass das in den Planunterlagen enthaltene Betriebsprogramm 2015 und das im gerichtlichen Verfahren nachgereichte Betriebsprogramm 2025 inhaltlich übereinstimmen und darin keine ICE-Züge, sondern schwerpunktmäßig Güterzüge aufgeführt sind. Ergänzend dazu hat die Beigeladene mit Schriftsatz vom 7. Juli 2010 dargelegt, dass die Anzahl der Züge bei Dreigleisigkeit ohne Y-Trasse gleich bleiben und sich lediglich die Zahl der Güterzüge ändern würde.

Aufgrund der ergänzenden Erläuterungen der Beigeladenen im gerichtlichen Verfahren erscheint dem Senat das der schalltechnischen Untersuchung zugrunde gelegte Betriebsprogramm auch hinsichtlich der prognostizierten Zugzahlen plausibel. Zwar ist der Klägerin zuzugeben, dass eine Steigerung des aktuellen Verkehrsaufkommens auf der streitgegenständlichen Strecke von 384 Zügen für den Fall der Dreigleisigkeit um nur 25 Züge auf 409 Züge auf den ersten Blick wenig einleuchtend erscheint, zumal der Bedarf, insbesondere an weiteren Güterzugtrassen, höher sein dürfte. Eine allein auf die Zugzahlen verengte Betrachtung berücksichtigt aber nicht hinreichend, dass der Verkehr auf den vorhandenen Gleisen durch die erhebliche Geschwindigkeitsdifferenz zwischen Personenfernverkehr und Güterverkehr sowie die häufigen Halte des Personennahverkehrs stark behindert wird und das Ausbauvorhaben nach den Erläuterungen der Beigeladenen daher in erster Linie darauf zielt, die hohe Zugbelegung auf den vorhandenen Gleisen zu entzerren und so zu Gunsten einer verbesserten Fahrplantreue die Verspätungsanfälligkeit im Personen(nah)verkehr zu reduzieren.

Überdies ist die Verkehrsprognose nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht an der Vollauslastung der Strecke zu orientieren, wenn im Prognosezeitraum - wie hier nach den ergänzenden und nachvollziehbaren Erläuterungen der Beigeladenen - mit niedrigen Zugzahlen und -frequenzen zu rechnen ist (vgl. Urteile vom 3. März 1999 - BVerwG 11 A 9.97 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 26 S. 23 f. Rn. 62 und vom 5. März 1997 - BVerwG 11 A 25.95 - BVerwGE 104, 123 ff. Rn. 123 = Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 25; Beschluss vom 7. Februar 2001 - BVerwG 11 B 61.00 - juris Rn. 11; Urteil vom 23. Oktober 2002 - BVerwG 9 A 12.02 - juris Rn. 42). Wird eine Anlage später über das im Rahmen einer fehlerfrei erstellten Prognose erwartete tatsächliche Maß hinaus genutzt, besteht gegebenenfalls ein Anspruch auf nachträgliche Schutzmaßnahmen nach § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG (vgl. Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 75 Rn. 70; Urteil vom 7. März 2007 - BVerwG 9 C 2.06 - BVerwGE 128, 177 ff. = Buchholz 316 § 75 VwVfG Nr. 27; Beschluss vom 25. Mai 2005 - BVerwG 9 B 41.04 - juris Rn. 23).

b) Die Klägerin kann einen Anspruch auf weitergehenden aktiven Lärmschutz nicht daraus herleiten, dass im Rahmen der schalltechnischen Untersuchung nicht ermittelt worden ist, ob der Immissionsgrenzwert Nacht der 16. BImSchV für Gewerbegebiete von 59 dB(A) an den baulichen Anlagen auf ihren Grundstücken eingehalten wird. Auch diesen Einwand hat die Klägerin im Planfeststellungsverfahren mit Schreiben vom 21. März 2007 weder ausdrücklich noch sinngemäß erhoben, obwohl sie dazu Gelegenheit hatte. Die Klägerin konnte den Planunterlagen, ohne dass es dazu technischen oder juristischen Sachverstands bedurft hätte, ohne Weiteres entnehmen, dass das Bürogebäude auf dem Flurstück ... in die schalltechnische Untersuchung als Immissionsort 8225 a bis h Eingang gefunden hat (vgl. Lageplan Nr. 8, Anlage 13.4 zum PFB) und für diesen Immissionsort Nachtwerte nicht erhoben worden sind (vgl. Tabelle Anlage 13.2 zum PFB, Bl. 149).

Ungeachtet dessen ist die Nichterhebung der Nachtwerte auch nicht zu beanstanden. Gemäß § 2 Abs. 3 der 16. BImSchV ist nur der Grenzwert für diesen Zeitraum anzuwenden, wenn die zu schützende Nutzung nur am Tag oder nur in der Nacht ausgeübt wird. Diese Vorschrift dient dazu, die individuelle Schutzwürdigkeit vor Verkehrsgeräuschen noch differenzierter handhaben zu können (vgl. Beschluss vom 17. März 1992 - BVerwG 4 B 230.91 - Buchholz 406.25 § 43 BImSchG Nr. 3 Rn. 4).

Davon ausgehend mussten die Nachtwerte an den baulichen Anlagen auf den klägerischen Grundstücken nicht ermittelt werden. Nach den Angaben des Prozessbevollmächtigten der Klägerin fand dort im maßgeblichen Zeitpunkt der Planfeststellung keine Nachtnutzung statt. Das Bürogebäude auf dem Flurstück ... wird nur tagsüber genutzt, die übrigen baulichen Anlagen wurden und werden nicht einmal mehr tagsüber genutzt. Für eine anderweitige, bauplanungsrechtlich zulässige gewerbliche Nachtnutzung der Gewächshäuser ist - von allem anderen abgesehen - nichts ersichtlich.

c) Eine Verbesserung des aktiven Schallschutzes kann die Klägerin schließlich auch nicht im Hinblick auf die beabsichtigte Überplanung der Grundstücke für eine Mischnutzung aus Gewerbe und Wohnen beanspruchen. Zwar ist die Klägerin insoweit nicht präkludiert, weil sie diesen Gesichtspunkt in ihrem Einwendungsschreiben vom 21. März 2007 unter Hinweis auf einen bereits vorliegenden Planungsvorschlag angesprochen und dieses Vorbringen im gerichtlichen Verfahren nur vertieft hat.

Der Einwand einer unzureichenden Berücksichtigung von Planungsabsichten ist aber nicht begründet. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muss die Fachplanung bei der Abwägung eine hinreichend konkrete und verfestigte gemeindliche Planung berücksichtigen und zudem auf noch nicht verfestigte, aber konkrete Planungsabsichten so weit wie möglich Rücksicht nehmen, indem konkret in Betracht gezogene städtebauliche Planungsmöglichkeiten nicht unnötigerweise "verbaut" werden (Urteile vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 26.94 - BVerwGE 100, 388 ff. = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 114 und vom 15. Dezember 2006 - BVerwG 7 C 1.06 - BVerwGE 127, 259 = Buchholz 406.27 § 57a BBergG Nr. 1 Rn. 31).

Für solchermaßen verfestigte oder - was allein näher in Betracht kommt - zumindest konkrete gemeindliche Planungsabsichten ist hier nichts ersichtlich. Angesichts der den Beteiligten übermittelten Stellungnahme der Stadt Lüneburg vom 17. Mai 2011 (E-Mail) spricht schon Überwiegendes dafür, dass es sich bei dem im gerichtlichen Verfahren vorgelegten sog. "städtebaulichen Konzept" nicht um eine informelle Planung der Stadt Lüneburg, sondern einen Planungsvorschlag der Klägerin handelt. Zudem ist das sog. "städtebauliche Konzept" ausweislich des darauf angebrachten Datums im März 2006 und damit zu einem Zeitpunkt erstellt worden, zu dem das erste, Ende Dezember 2006 eingestellte, Planfeststellungsverfahren noch lief. Zu diesem Zeitpunkt dürfte die Fachplanung ihrerseits schon verfestigt gewesen sein, denn für die Fachplanung markiert in der Regel die Auslegung der Planunterlagen den Zeitpunkt einer hinreichenden Verfestigung (Urteil vom 27. August 1997 - BVerwG 11 A 18.96 - Buchholz 316 § 73 VwVfG Nr. 24, LS 2).

Aber selbst wenn der Senat zu Gunsten der Klägerin von einer gemeindlichen Planung ausginge, handelt es sich dabei - wie auch der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat - jedenfalls weder um eine verfestigte gemeindliche Planung noch um konkrete gemeindliche Planungsabsichten, die durch die Fachplanung unnötigerweise "verbaut" würden. Angesichts der Größe der klägerischen Grundstücke und ihrer Ausdehnung südwestlich der Trasse erscheint eine gemischte Gewerbe- und Wohnnutzung auch nach Realisierung des streitgegenständlichen Ausbauvorhabens, etwa durch geeignete Festsetzungen im Wege der Bauleitplanung, noch möglich.

2. Eine Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses um einen Entschädigungsanspruch dem Grunde nach für passive Schallschutzmaßnahmen nach § 42 Abs. 1 und 2 BImSchG an den bestehenden baulichen Anlagen kann die Klägerin ebenfalls nicht beanspruchen. Ihrem Einwendungsschreiben vom 21. März 2007 kann dazu nichts entnommen werden, obwohl die Planunterlagen der Klägerin auch insoweit einen Anstoß hätten geben können. Im Erläuterungsbericht zur schalltechnischen Untersuchung wird auf den Seiten 15 bis 17 in allgemein verständlicher Weise näher dargelegt, was unter aktiven und passiven Schallschutzmaßnahmen zu verstehen ist. Dass die Klägerin in ihrem Schreiben vom 21. März 2007 keine (passiven) Schutzmaßnahmen gegen Lärm begehrt hat, beruht erkennbar darauf, dass sie bei der Abfassung dieses Einwendungsschreibens nur die zukünftige und nicht die aktuelle Nutzung der Grundstücke im Blick hatte.

Abgesehen davon hat die Klägerin auch keinen Anspruch auf Entschädigung dem Grunde nach für passive Schallschutzmaßnahmen. Nach § 42 Abs. 1 BImSchG kommt eine Entschädigung für passiven Schallschutz nur bei einer Überschreitung der in der 16. BImSchV festgelegten Immissionsgrenzwerte in Betracht. Schon daran fehlt es hier, weil durch die im Planfeststellungsbeschluss angeordneten Maßnahmen des aktiven Schallschutzes sichergestellt ist, dass der maßgebliche Immissionsgrenzwert von 69 dB(A) tags für Gewerbegebiete eingehalten wird und die Klägerin mit den gegen diese Annahme gerichteten Einwänden wie oben bereits ausgeführt ausgeschlossen ist. Eine tatsächliche (und zulässige) Nachtnutzung dieses (oder anderer Gebäude) hat die Klägerin nicht geltend gemacht.

Überdies besteht nach § 42 Abs. 1 BImSchG kein Entschädigungsanspruch, wenn die Beeinträchtigung wegen der besonderen Benutzung der Anlage zumutbar ist. Zumutbar ist die Hinnahme der Lärmbelästigung gemäß § 2 Abs. 4 Nr. 1 der 24. BImSchV auch dann, wenn die betroffene Anlage zum Abbruch vorgesehen ist. Dies trifft nach den Planungsabsichten der Klägerin offenbar auf alle baulichen Anlagen auf den Grundstücken zu.

Hinsichtlich der auch nach den Angaben des Prozessbevollmächtigten der Klägerin weder verfestigten noch hinreichend konkreten Absichten, die Grundstücke zu überplanen, scheidet passiver Schallschutz schon deshalb aus, weil § 42 BImSchG nur auf vorhandene oder schon genehmigte sowie solche baulichen Anlagen Anwendung findet, mit denen ohne Zulassung begonnen werden durfte (vgl. § 42 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. § 2 Abs. 4 Nr. 2 der 24. BImSchV).

3. Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, dass die Klägerin auch keinen Anspruch auf Entschädigung nach § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfG hat. Soweit sie mit ihrem zweiten Hilfsantrag eine Entschädigung dem Grunde nach wegen der unmittelbaren Inanspruchnahme ihrer Grundstücke für das Ausbauvorhaben begehrt, ist sie auf das Entschädigungsverfahren verwiesen (vgl. dazu A. IV. Nr. 10 PFB).

Quelle: Rechtsprechung im Internet / Rechtsinformationsportal des Bundes, www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=WBRE410017854&psml=bsjrsprod.psml&max=true

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