Verwaltungsgericht Gelsenkirchen v. 26.08.2010: Anerkennung von EU-Fahrerlaubnissen und Sperrvermerk ohne konstitutiven Verwaltungsakt nach der 3. EU-Führerscheinrichtlinie

Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Urteil vom 26.08.2010 - 9 K 3898/09) hat entschieden:

1. Nach Inkrafttreten der 3. EU-Führerscheinrichtlinie sprechen keine überzeugenden Gründe dafür, die Versagung der Anerkennung zusätzlich zu den dort genannten Voraussetzungen des Weiteren von einem zweifelsfrei aus Verlautbarungen des Ausstellerstaates hervorgehenden Verstoßes gegen das Wohnsitzerfordernis abhängig zu machen.

2. Seit Inkrafttreten von Art. 11 der 3. EU-Führerscheinrichtlinie ist die Anerkennung eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins - jedenfalls nach dem (deutschen) Wortlaut der Richtlinie - zwingend abzulehnen, wenn der Führerschein zuvor für das eigene Hoheitsgebiet eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen wurde.

3. Die Eintragung eines Sperrvermerks nach § 3 Abs. 2 Satz 2 StVG i.V.m. § 47 Abs. 2 FeV in den im EU-Ausland ausgestellten Führerschein setzt im Anwendungsbereich der 3. EU-Führerscheinrichtlinie keinen (konstitutiven) feststellenden Verwaltungsakt voraus.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Pruefungsfreie Neuerteilung der Fahrerlaubnis
und
Wiedererteilung der Fahrerlaubnis

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Gründe:

Das Gericht kann über die Klage ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben (vgl. § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Der Bescheid der Beklagten vom 17. August 2009 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die streitbefangene Anordnung der Beklagten ist § 3 Abs. 2 Satz 3 Straßenverkehrsgesetz - StVG - in Verbindung mit § 47 Abs. 2 FeV in entsprechender Anwendung. Die Vorschriften bestimmen, dass der Führerschein der Fahrerlaubnisbehörde nach der Entziehung abzuliefern oder zur Eintragung der Entscheidung vorzulegen ist. In § 47 Abs. 2 Satz 1 und 2 FeV heißt es dazu konkretisierend, dass nach der Entziehung oder bei Beschränkungen oder Auflagen ausländische und im Ausland ausgestellte internationale Führerscheine unverzüglich der entscheidenden Behörde vorzulegen sind und auf dem Führerschein die Ungültigkeit der ausländischen Fahrerlaubnis vermerkt wird. Die Anwendung dieser Vorschriften auf Fälle, in denen nach § 28 Abs. 4 Satz 1 FeV keine Berechtigung zum Führen von Kraftfahrzeugen im Inland aufgrund der im EU-Ausland ausgestellten Fahrerlaubnis besteht, ergibt sich aus deren Regelungszweck. Denn nicht nur nach einer Entziehung bzw. Aberkennung des Rechts von einer ausländischen Fahrerlaubnis im Bundesgebiet Gebrauch zu machen, besteht das Bedürfnis, zur Vermeidung eines falschen Anscheins der Berechtigung zum Führen des Kraftfahrzeugs im Inland einen entsprechenden Sperrvermerk einzutragen, sondern gleichermaßen auch in den Fällen, in denen mangels Anerkennungsfähigkeit die ausländischen Fahrerlaubnisse von vornherein nicht das Recht vermitteln, in Deutschland Kraftfahrzeuge zu führen,

Sowohl bei einer von Gesetzes wegen bestehenden Nichtanerkennungsfähigkeit als auch bei einer Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV ist ein entsprechender Vermerk auf dem Führerschein unerlässlich, um den effektiven Vollzug des Fahrerlaubnisrechts zu gewährleisten.

Es kann vorliegend offen bleiben, ob die Beklagte mit Bescheid vom 17. August 2009 eine Feststellung nach § 28 Abs. 4 Satz 2 FeV über die Berechtigung des Klägers zum Führen von Kraftfahrzeugen im Inland getroffen hat,

vgl. hierzu auch den Beschluss der Kammer vom 23. November 2009 in dem Verfahren 9 L 971/09.

Denn die Eintragung eines Sperrvermerks des im EU-Ausland ausgestellten Führerscheins setzt im vorliegenden Fall keinen (konstitutiven) feststellenden Verwaltungsakt voraus. Bedurfte es im Anwendungsbereich der 2. EU-Führerscheinrichtlinie nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen - der die Kammer in ständiger Praxis folgt - bei der Nichtanerkennung der ausländischen Fahrerlaubnis durch den Aufnahmestaat bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen zunächst einer Umsetzung dieser Nichtanerkennung in Gestalt einer konstitutiven Einzelfallentscheidung durch die Fahrerlaubnisbehörde,

steht bei ab dem 19. Januar 2009 erworbenen EU-/EWR-Fahrerlaubnissen - wie der des Klägers - nach § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV die Unwirksamkeit bereits kraft Gesetzes fest. Eine Feststellung der Unwirksamkeit durch einen Verwaltungsakt nach § 28 Abs. 4 Satz 2 FeV erfolgt unter Geltung der 3. EU-Fahrerlaubnisrichtlinie daher nur deklaratorisch,

Ergibt sich die Nichtberechtigung zum Führen von Kraftfahrzeugen nach § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV im - hier gegebenen - Anwendungsbereich der 3. EU-Führerscheinrichtlinie somit aus dem Gesetz und bedarf es keiner Umsetzung durch einen (feststellenden) Verwaltungsakt oder einer Aberkennungsentscheidung, ist ein solcher feststellender Verwaltungsakt nach § 28 Abs. 4 Satz 2 FeV auch nicht erforderlich, um einen Vermerk gem. § 47 Abs. 2 FeV in den Führerschein einzutragen. Zwar könnte neben dem Wortlaut des § 47 Abs. 2 Satz 1 FeV für die Notwendigkeit des Erlasses eines feststellenden Verwaltungsaktes die Begründung des Verordnungsgebers zur dritten VO zur Änderung der FeV (BR-Drs. 851/08, Seite 2) sprechen, wonach mit Blick auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg, Beschluss vom 17. Juli 2008 - 10 S 168/08 -, in den Fällen des § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 3 FeV ein feststellender Verwaltungsakt erforderlich sein soll, um den Vermerk gem. § 47 Abs. 2 FeV in den Führerschein eintragen zu können. Allerdings lässt sich der vom Verordnungsgeber herangezogenen Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg eine entsprechende Anforderung nicht entnehmen. Nach dem Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs kann eine von der Fahrerlaubnisbehörde im Rahmen des § 28 Abs. 4 FeV erlassene Entziehungsverfügung in einen Verwaltungsakt geändert oder umgedeutet werden, in dem festgestellt wird, dass die im EU-Ausland erworbene Fahrerlaubnis den Betroffenen im Bundesgebiet nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen berechtigt. Die Entscheidung verhält sich jedoch nicht zu der Frage, ob ein solcher feststellender Verwaltungsakt (zwingend) erforderlich ist, um einen Vermerk nach § 47 Abs. 2 Satz 1 FeV eintragen zu können. Gegen das Erfordernis eines feststellenden Verwaltungsaktes zur Eintragung des Sperrvermerks nach § 47 Abs. 2 FeV spricht, dass die Bestimmung des § 28 Abs. 4 Satz 2 FeV als Ermessensnorm ausgestaltet ist. Die Entscheidung über den Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes in das Ermessen der Straßenverkehrsbehörde zu stellen, ist aber nur dann sachgerecht, wenn die Eintragung des Sperrvermerks nach § 47 Abs. 2 FeV nicht zwingend einen feststellenden Verwaltungsakt erfordert. Ein feststellender Verwaltungsakt hat zudem die Funktion, die fehlende Berechtigung des Fahrerlaubnisinhabers, fahrerlaubnispflichtige Kraftfahrzeuge in der Bundesrepublik Deutschland führen zu dürfen, in das Verkehrszentralregister einzutragen (vgl. § 28 Abs. 3 Nr. 6 StVG).

Für die Eintragung bedarf es allerdings nicht zwingend eines feststellenden Verwaltungsaktes gegenüber dem Fahrerlaubnisinhaber. Hinreichend ist insoweit auch ein - wie im vorliegenden Fall ergangener - Verwaltungsakt, der den EU-Fahrerlaubnisinhaber auffordert, diesen zwecks Eintragung der Ungültigkeit für die Bundesrepublik Deutschland vorzulegen und in dem die Frage der Wirksamkeit der EU-Fahrerlaubnis im Bundesgebiet als Vorfrage verneint wird. Aus Wortlaut und Systematik des § 28 Abs. 3 Nr. 6 StVG folgt nichts Gegenteiliges. Eine "Feststellung" im Sinne dieser Vorschrift ist nicht als solche ein Verwaltungsakt und § 28 Abs. 3 StVG sieht auch Eintragungen im Verkehrszentralregister vor, die andere Arten als Verwaltungsakte betreffen, die teilweise sogar nicht einmal von Behörden herrühren.

Der Kläger ist nicht berechtigt, von seiner am 20. März 2009 in Polen erteilten Fahrerlaubnis der Klasse B im Bundesgebiet Gebrauch zu machen.

§ 28 Abs. 1 FeV bestimmt, dass Inhaber einer gültigen EU-Fahrerlaubnis, die ihren ordentlichen Wohnsitz in der Bundesrepublik Deutschland haben, grundsätzlich im Umfang der durch die Fahrerlaubnis vermittelten Berechtigung Kraftfahrzeuge im Inland führen dürfen. Die Berechtigung besteht jedoch nach § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV u.a. dann nicht, wenn dem Betroffenen die Fahrerlaubnis im Inland vorläufig oder rechtskräftig von einem Gericht entzogen worden ist. Der Kläger ist demnach gem. § 28 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV aufgrund seiner polnischen Fahrerlaubnis zu keinem Zeitpunkt berechtigt gewesen, Kraftfahrzeuge im Inland zu führen, da ihm durch Urteil des Amtsgerichts N. vom 24. Januar 2006 - rechtskräftig seit dem 4. Mai 2006 - die Fahrerlaubnis entzogen worden ist.

Der Anwendung von § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV steht im vorliegenden Fall auch Gemeinschaftsrecht nicht entgegen.

Der EuGH hat in seiner bisherigen Rechtsprechung zur Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Mitgliedstaat der europäischen Gemeinschaft verpflichtet ist, die von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellte Fahrerlaubnis anzuerkennen, stets die Pflicht zur gegenseitigen Anerkennung der in anderen Mitgliedstaaten ausgestellten Fahrerlaubnisse hervorgehoben,

Nach den Entscheidungen des EuGH sind die Wohnsitzvoraussetzungen und auch die weiteren in der Richtlinie niedergelegten Voraussetzungen für die Ausstellung eines EU-Führerscheins von den anderen Mitgliedstaaten grundsätzlich ohne Überprüfungsmöglichkeit anzuerkennen (vgl. Art. 1 Abs. 2 der 2. EU-Führerscheinrichtlinie). Dies hat zur Folge, dass die Anerkennung der Fahrerlaubnis nicht abgelehnt werden kann, wenn im Anschluss an eine vorangegangene Entziehung der Fahrerlaubnis im Inland durch einen anderen Mitgliedstaat ein EU-Führerschein ausgestellt wird und die zusammen mit der Entziehung angeordnete Sperrfrist für die Neuerteilung der Fahrerlaubnis bereits abgelaufen war.

Die Mitgliedstaaten können sich nach dieser Rechtsprechung nicht auf ihre Befugnisse nach Art. 8 Abs. 2 und 4 der 2. EU-Führerscheinrichtlinie berufen, um einer nach Ablauf der Sperrfrist in einem anderen Mitgliedstaat erworbenen Fahrerlaubnis die Anerkennung mit der Begründung zu versagen, der Betreffende erfülle nicht die Bedingungen des nationalen Rechts für die Neuerteilung einer Fahrerlaubnis nach ihrer Entziehung. Art. 8 Abs. 4 der 2. EU-Führerscheinrichtlinie sei als Ausnahme von dem in Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie enthaltenen allgemeinen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung der von den EU-Mitgliedstaaten ausgestellten Fahrerlaubnisse eng auszulegen. Der Aufnahmestaat könne seine innerstaatlichen Vorschriften über Einschränkung, Aussetzung, Entzug oder Aufhebung der Fahrerlaubnis in derartigen Fällen nur im Hinblick auf ein Verhalten des Betroffenen nach Erwerb der neuen Fahrerlaubnis anwenden.

Gemessen an diesen vom EuGH statuierten Grundsätzen wäre der Kläger wohl berechtigt, von seiner polnischen Fahrerlaubnis auch im Bundesgebiet Gebrauch zu machen. Denn er hat die in Rede stehende Fahrerlaubnis deutlich nach Ablauf der mit dem Urteil des Amtsgerichts N. vom 24. Januar 2006 verhängten Sperrfrist erworben. Ferner gibt es auch keine Anhaltspunkte für ein Verhalten des Klägers nach Erwerb seiner Fahrerlaubnis im März 2009, das für seine Ungeeignetheit zum Führen von Kraftfahrzeugen spricht.

Der Anwendbarkeit von § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV steht nach der für die Entscheidung maßgeblichen Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung die dargestellte Rechtsprechung des EuGH für Fälle der vorliegenden Art jedoch nicht mehr entgegen.

Nach Art. 18 der 3. EU-Führerscheinrichtlinie ist am 19. Januar 2009 dessen Art. 11 Abs. 1 und 3 bis 6, der Regelungen über den Entzug, die Ersetzung und die Anerkennung von Führerscheinen enthält, in Kraft getreten.

Vor dem Hintergrund dieser Neureglung ist der in der Rechtsprechung des EuGH herausgestellte Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung der von den Mitgliedstaaten ausgestellten Fahrerlaubnisse im Anwendungsbereich des § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV weitergehend eingeschränkt als nach alter Rechtslage.

Nach Art. 11 Abs. 4 Satz 1 der 3. EU-Führerscheinrichtlinie lehnt es ein Mitgliedstaat ab, einem Bewerber, dessen Führerschein in einem anderen Mitgliedstaat eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen wurde, einen Führerschein auszustellen. Nach Satz 2 dieser Vorschrift lehnt ein Mitgliedstaat die Anerkennung der Gültigkeit eines Führerscheins ab, der von einem anderen Mitgliedstaat entgegen Satz 1 einer Person ausgestellt wurde, deren Führerschein im Hoheitsgebiet des erstgenannten Mitgliedstaats eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen worden ist.

Der Beschränkung der Fahrerlaubnis im Bundesgebiet unter Bezugnahme auf Art. 11 Abs. 4 der 3. EU-Führerscheinrichtlinie steht zunächst nicht Art. 13 Abs. 2 der 3. EU-Führerscheinrichtlinie entgegen. Danach darf eine vor dem 19. Januar 2013 erteilte Fahrerlaubnis aufgrund der Bestimmungen der Richtlinie weder entzogen noch in irgendeiner Weise eingeschränkt werden. Aus der Systematik der 3. EU-Führerscheinrichtlinie ergibt sich jedoch, dass jedenfalls Fälle der Ablehnung der "Anerkennung" der Fahrerlaubnis im Sinne des Art. 11 Abs. 4 der 3. EU-Führerscheinrichtlinie nicht von Art. 13 Abs. 2 der 3. EU-Führerscheinrichtlinie erfasst werden. Denn in Art. 11 Abs. 4 der 3. EU-Führerscheinrichtlinie wird zwischen der "Einschränkung", "Aussetzung" und "Entziehung" auf der einen und der "Anerkennung" auf der anderen Seite klar differenziert. Die Ablehnung der Anerkennung der Fahrerlaubnis ist in Art. 13 Abs. 2 der 3. EU-Führerscheinrichtlinie gerade nicht genannt.

Nach Inkrafttreten dieser neuen normativen Grundlage sprechen keine überzeugenden Gründe dafür, die Versagung der Anerkennung zusätzlich zu den dort genannten Voraussetzungen des Weiteren von einem zweifelsfrei aus Verlautbarungen des Ausstellerstaates hervorgehenden Verstoß gegen das Wohnsitzerfordernis abhängig zu machen. Vor allem die Verlautbarungen der am Normsetzungsverfahren beteiligten europäischen Gremien lassen keinen Raum für ein einschränkendes Verständnis des Art. 11 Abs. 4 der 3. EU-Führerscheinrichtlinie, wird doch die wirkungsvolle Eindämmung des sog. Führerscheintourismus als ein Anliegen im Zuge der Neufassung der europäischen Führerscheinrichtlinie fortwährend herausgestellt.

Der in der Rechtsprechung vertretenen gegenteiligen Auffassung,

nach welcher der Unterschied zwischen Art. 11 Abs. 4 Satz 2 der 3. EU-Führerscheinrichtlinie und Art. 8 Abs. 4 der 2. EU-Führerscheinrichtlinie allein darin liege, dass die Vorschrift auf der Rechtsfolgenseite von einer Ermessens- in eine gebundene Entscheidung umgestaltet worden sei, die Neufassung ansonsten aber keine Änderungen hinsichtlich des Anerkennungsgrundsatzes (insbesondere mit Blick auf das Wohnsitzprinzip) bewirkt habe, folgt die Kammer nicht. Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang die Neufassung des Wortlauts von Art. 11 Abs. 4 Satz 2 der 3. EU-Führerscheinrichtlinie gegenüber Art. 8 Abs. 4 Satz 1 der 2. EU-Führerscheinrichtlinie. Zutreffend konstatiert die gegenteilige Auffassung, dass der Wortlaut des Art. 8 Abs. 4 Satz 1 der 2. EU-Führerscheinrichtlinie Ermessen einräumt, wohingegen in Art. 11 Abs. 4 Satz 2 der 3. EU-Führerscheinrichtlinie für die Mitgliedstaaten die Pflicht statuiert wird, die Anerkennung zu verweigern.

Vgl. hierzu Art. 8 Abs. 4 Satz 1 der 2. Führerscheinrichtlinie: "Ein Mitgliedstaat kann es ablehnen, [...]" und Art. 11 Abs. 4 Satz 2 der 3. Führerscheinrichtlinie: "Ein Mitgliedstaat lehnt die Anerkennung der Gültigkeit eines Führerscheins ab, [...]"; auch in der englischsprachigen Fassung der Richtlinien ist der Wortlaut nunmehr zumindest enger gefasst: Art. 8 Abs. 4 Satz 1 der 2. Führerscheinrichtlinie: "A Member State may refuse [...]" und Art. 11 Abs. 4 Satz 2 der 3. Führerscheinrichtlinie: "A Member State shall refuse [...]".

Auch wenn der EuGH die restriktive Auslegung von Art. 8 Abs. 4 der 2. EU-Führerscheinrichtlinie vornehmlich mit der großen Bedeutung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung von Führerscheinen für die Freizügigkeit der Arbeitnehmer, die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr begründet,

bietet der Wortlaut von Art. 11 Abs. 4 Satz 2 der 3. EU-Führerscheinrichtlinie nunmehr aber keinen Spielraum für die vom EuGH mit Blick auf die Grundfreiheiten vorgenommene enge Auslegung der Bestimmung.

Denn seit Inkrafttreten von Art. 11 der 3. EU-Führerscheinrichtlinie ist die Anerkennung eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins - jedenfalls nach dem (deutschen) Wortlaut der Richtlinie - zwingend abzulehnen, wenn der Führerschein zuvor für das eigene Hoheitsgebiet eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen wurde. Damit ist die Vorschrift nicht nur auf der Rechtsfolgenseite umgestaltet worden, sondern bietet der Wortlaut zugleich keinen Anknüpfungspunkt mehr für die bisherige Auslegung, den Grundfreiheiten des Einzelnen vor der Abwehr von Gefahren durch diesen für seine Mitmenschen absoluten Vorrang einzuräumen. Ob dem in der Richtlinie enthaltenen allgemeinen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung der von den EU-Mitgliedstaaten ausgestellten Fahrerlaubnisse durch eine Auslegung des Wortlautes der Vorschrift ("Ein Mitgliedstaat kann es ablehnen ...") Geltung verschafft werden kann, in denen es nicht um "Führerscheintourismus" geht, braucht nicht entschieden zu werden. Denn die Sicherstellung der Fahrerlaubnis am 14. Mai 2005, ihre Entziehung durch Strafurteil vom 24. Januar 2006, der von März bis September 2007 bei der Stadt N. anhängige - im Ergebnis nicht zielführende - Antrag auf Neuerteilung der Fahrerlaubnis, der Erwerb der Fahrerlaubnis am 20. März 2009 in Polen nach dortiger halbjähriger Wohnsitznahme und Verlegung des Wohnsitzes nach C. am 21. Mai 2009 belegen aufgrund des zeitlich engen Zusammenhangs hinreichend einen Fall des "Führerscheintourismus".

Vor diesem Hintergrund begegnet auch die Zwangsgeldandrohung keinen rechtlichen Bedenken.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 Zivilprozessordnung.

Die Berufung ist gem. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Die entscheidungserhebliche Frage, ob die Rechtsprechung des EuGH zu Art. 8 Abs. 4 Unterabsatz 1 der 2. EU-Führerscheinrichtlinie auch auf die Neureglung des Art. 11 Abs. 4, Unterabsatz 2 der 3. EU-Führerscheinrichtlinie anzuwenden ist, wird - wie dargelegt - in der obergerichtlichen Rechtsprechung unterschiedlich beurteilt und höchstrichterliche Rechtsprechung zu dieser Rechtsfrage ist bislang noch nicht ergangen.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_gelsenkirchen/j2010/9_K_3898_09urteil20100826.html - DE:VGGE:2010:0826.9K3898.09.00

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