Oberverwaltungsgericht NRW v. 08.05.2008: Zur Zustimmungspflicht nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FStrG bei Nutzungsänderung einer an Bundesstraße angeschlossenen Scheune

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Urteil vom 08.05.2008 - 7 A 460/07) hat entschieden:

Die nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FStrG erforderliche Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde zu einer Baugenehmigung für die Nutzungsänderung einer an eine Bundesstraße angeschlossenen baulichen Anlage darf gemäß § 9 Abs. 3 FStrG versagt werden, soweit dies wegen der Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs nötig ist. Dies ist der Fall, wenn das Bauvorhaben nach seiner Lage, Größe und Art geeignet ist, die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs zu stören oder den Verkehrsablauf zu beeinträchtigen, wobei nicht allein auf die Wahrscheinlichkeit von Verkehrsunfällen abzustellen ist, sondern auch ein normaler Verkehrsablauf geschützt werden soll.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen als Gesamtschuldner.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe:

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die zulässige Klage ist unbegründet.

Die Kläger können weder die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Baugenehmigung für den Umbau der Scheune auf ihrem Grundstück C. , Gemarkung V. , Flur , Flurstück (H. Straße 385), in ein Energieberatungsbüro und eine Wohnung (vgl. Hauptantrag (1.)) noch die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Baugenehmigung für den Umbau der Scheune auf dem genannten Grundstück allein in ein Energieberatungsbüro im Erdgeschoss (vgl. Hilfsantrag (2.)) beanspruchen.

1. Die Kläger haben keinen Anspruch auf die Erteilung einer Baugenehmigung für den Umbau der Scheune in ein Energieberatungsbüro und eine Wohnung. Der Beklagte hat die Erteilung der Baugenehmigung - ungeachtet der Frage, ob das Bauvorhaben im Übrigen mit dem Bauplanungs- und Bauordnungsrecht in Einklang steht - zu Recht abgelehnt, weil der Beigeladene seinerseits die nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FStrG erforderliche Zustimmung zu Recht versagt hat. Die Versagung der Zustimmung ist im Sinne von § 9 Abs. 3 FStrG wegen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nötig.

Nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FStrG bedürfen u.a. Baugenehmigungen im Übrigen, mithin in den nicht bereits vom Anbauverbot des § 9 Abs. 1 FStrG erfassten Fällen, der Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde, deren Befugnisse insoweit dem Beigeladenen übertragen worden sind (vgl. § 4 Abs. 2 der Verordnung zur Durchführung des Bundesfernstraßengesetzes), wenn bauliche Anlagen auf Grundstücken, die außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten über Zufahrten oder Zugänge an Bundesstraßen unmittelbar oder mittelbar angeschlossen sind, erheblich geändert oder anders genutzt werden sollen. Gemäß § 9 Abs. 3 FStrG darf die Zustimmung nach § 9 Absatz 2 FStrG nur versagt oder mit Bedingungen und Auflagen erteilt werden, soweit dies wegen der Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausbauabsichten oder der Straßenbaugestaltung nötig ist.

Das klägerische Vorhaben unterliegt nicht dem Anbauverbot des § 9 Abs. 1 Satz 1 FStrG. Diese Vorschrift erstreckt das fernstraßenrechtliche Anbauverbot nur auf die Errichtung von Hochbauten bzw. baulichen Anlagen.

Durch das gesetzliche Verbot, unter den näher bezeichneten Voraussetzungen Hochbauten bzw. bauliche Anlagen "zu errichten", soll die erstmalige Herstellung von Hochbauten bzw. baulichen Anlagen sowie auch die Herstellung von weiteren Hochbauten bzw. von weiteren baulichen Anlagen auf einem Grundstück verhindert werden, nicht dagegen die bloße Änderung des vorhandenen baulichen Zustands. Diese Abgrenzung folgt dem allgemeinen Sprachgebrauch und liegt auch der Regelung in § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 FStrG zu Grunde, mit welcher der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht hat, dass er das "Errichten" und das "Ändern" einer baulichen Anlage als jeweils selbstständige Vorgänge ansieht.

Gegenstand des vom Beklagten abgelehnten Bauantrags der Kläger ist nicht die erstmalige oder weitere Herstellung einer baulichen Anlage im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder 2 FStrG und damit nicht die Errichtung einer solchen Anlage. Das Bauvorhaben beschränkt sich vielmehr auf den Umbau der vorhandenen Scheune. Die äußere Gestalt des umzubauenden Gebäudes bleibt im Wesentlichen gewahrt.

Mithin kommt es vorliegend darauf, dass die äußere Umgestaltung baulicher Anlagen nach den besonderen Umständen des Einzelfalls ausnahmsweise so einschneidend sein kann, dass sie nach Art und Umfang einer Neuherstellung gleichkommen und dann gegebenenfalls unter § 9 Abs. 1 Satz 1 FStrG fallen könnte,

- 4 C 1.80 -, BRS Nr. 39 Nr. 151; Aust, in: Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl. 1999, S. 856 f.,

nicht an.

Das klägerische Vorhaben wird vom sachlichen und räumlichen Geltungsbereich des § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FStrG erfasst.

Das Vorhabengrundstück liegt außerhalb der geschlossenen Ortslage. Es ist über eine Zufahrt unmittelbar an die B 61 angeschlossen. Mit dem geplanten Umbau der Scheune in ein Energieberatungsbüro und eine Wohnung geht eine - fernstraßenrechtlich relevante - Nutzungsänderung einher. Der Umbau der Scheune in ein Energieberatungsbüro und eine Wohnung wirkt sich wegen der mit der Nutzungsänderung einhergehenden Benutzung der Zufahrt auf den Verkehr auf der B 61 aus.

Gründe, die eine Versagung der Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde nach § 9 Abs. 2 FStrG rechtfertigen, sind nach § 9 Abs. 3 FStrG insbesondere die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs. Insoweit kommt es auf die konkreten Umstände an, nämlich ob das einzelne Bauvorhaben nach seiner Lage, Größe und Art geeignet ist, die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs zu stören oder den Verkehrsablauf zu beeinträchtigen. Es soll die Entstehung weiterer Gefahrenquellen, nicht nur die Verwirklichung bereits bestehender Gefahren verhindert werden. Einwirkungen, die durch Bauwerke von außen auf den Verkehr eintreten können und die geeignet sind, die ohne sie schon bestehende ("normale") Gefahrensituation zu erhöhen oder die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrsablaufs zu beeinträchtigen, sollen vermieden werden. Hiernach kann nicht allein auf die Wahrscheinlichkeit von Verkehrsunfällen und auch nicht auf die Möglichkeit der Ablenkung ungeeigneter Kraftfahrer abgestellt werden. Es muss die Auswirkung des Vorhabens auf die durchschnittlichen Verkehrsverhältnisse, die bestehende Gefahrensituation und den durchschnittlichen Fahrer festgestellt werden. Es kann auch nicht allein darauf ankommen, ob Gefahren und Schäden für den Verkehrsteilnehmer eintreten können; geschützt werden soll auch ein normaler Verkehrsablauf, ohne dass die Wahrscheinlichkeit von Verkehrsunfällen bestehen muss. Der reibungslose und ungehinderte Verkehr soll ebenfalls sichergestellt werden. Hierbei kann aber nicht auf die theoretische Möglichkeit, dass die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigt wird oder eine Erhöhung der bestehenden Gefahrensituation eintritt, abgestellt werden. Es muss die erkennbare Möglichkeit, nicht dagegen die unbedingte Gewissheit bestehen, dass das Bauvorhaben den Verkehrsablauf auf der Bundesfernstraße beeinträchtigt oder gefährdet.

- I C 247.58 -, BVerwGE 16, 116; OVG NRW; Urteil vom 16. November 2001 - 7 A 3625/00 -, nur teilweise veröffentlicht in: BRS 64 Nr. 164.

Vorliegend ist es angesichts der örtlichen Gegebenheiten erkennbar möglich, dass die mit dem Vorhaben der Kläger verbundenen Auswirkungen den Verkehrsablauf auf der B 61 beeinträchtigen und sogar gefährden.

Die Auswirkungen des hier beabsichtigten Umbaus der Scheune auf den Verkehrsablauf der B 61 werden, da die äußere Gestalt des Gebäudes im Wesentlichen gewahrt bleibt, nicht durch die Lage oder die Größe des Gebäudes bestimmt. In den Blick zu nehmen sind insoweit vielmehr die beabsichtigte veränderte Nutzung des Gebäudes und die damit verbundene Belastung der Zufahrt zur B 61.

Die Realisierung der beabsichtigten Umnutzung der Scheune in ein Energieberatungsbüro und in eine Wohnung würde jeweils eine zusätzliche Belastung der Zufahrt zur Folge haben. Dahingestellt bleiben kann insoweit, ob Kunden das Energieberatungsbüro und damit das Vorhabengrundstück aufsuchen oder ob der Kläger zu 2. das Energieberatungsbüro als Ausgangspunkt seiner Kundenbesuche wählt. In beiden Fällen entsteht mit der Umnutzung eine zusätzliche Belastung. Die mit der Umnutzung der Scheune verbundene zusätzliche Belastung der Zufahrt verlöre auch nicht deshalb an Gewicht, weil andere Vorhaben bzw. die Intensivierung genehmigter Nutzungen ebenfalls zu Beeinträchtigungen der Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs auf der B 61 führen könnten. Auf den von den Klägern angestellten hypothetischen Vergleich der von ihnen als möglich angesehenen Belastung der Zufahrt zum Vorhabengrundstück mit der sich aus der zur Genehmigung gestellten Wohn-/Büronutzung ergebenden Belastung dieser Zufahrt kommt es mithin nicht an. Die von ihnen angestellte kompensatorische Betrachtung ist verfehlt.

Im Rahmen der Bewertung der örtlichen Gegebenheiten kann zwar zunächst festgestellt werden, dass einem Kraftfahrzeugführer, der mit seinem Fahrzeug von der Zufahrt des Vorhabengrundstücks aus in die B 61 einbiegen will, ein ausreichendes Sichtfeld bzw. -dreieck und damit eine ausreichende Anfahrsicht zur Verfügung steht. Die Anfahrsicht ist die Sicht, die ein Kraftfahrer haben muss, der mit einem Abstand von 3 m vom Fahrbahnrand der übergeordneten Straße wartet, um mit einer noch zumutbaren Behinderung bevorrechtigter Kraftfahrzeuge aus dem Stand in die übergeordnete Straße einfahren zu können (vgl. Nr. 3.4.3 der Richtlinien für die Anlage von Straßen, Teil: Knotenpunkte, Abschnitt 1: Plangleiche Knotenpunkte (RAS-K-1)). Die unter Nr. 3.4.3 und in der Tabelle 12 der RAS-K-1 überschlägig berechnete Anfahrsicht gibt insoweit einen nach Maßgabe der Umstände des Einzelfalls zu überprüfenden Anhaltspunkt.

Vorliegend ist im maßgeblichen Streckenabschnitt der B 61 eine zulässige Höchstgeschwindigkeit von 70 km/h vorgegeben. Die nach der Tabelle 12 der RAS-K-1 erforderliche Schenkellänge des freizuhaltenden Sichtdreiecks beträgt 110 m und steht hier in beiden Fahrtrichtungen zur Verfügung.

Allein die Gewährleistung einer ausreichenden Anfahrsicht vermag aber Gefährdungen und Beeinträchtigungen des Verkehrsablaufs auf der B 61 nicht auszuschließen. Vielmehr sind auch diesbezüglich die weiteren örtlichen Gegebenheiten zu berücksichtigen und zu bewerten. Zu diesen Gegebenheiten zählt insbesondere die Verkehrsdichte auf der B 61, die bereits im Jahr 2000 bei durchschnittlich fast 15.600 Kfz/24 h und werktags bei durchschnittlich 17.000 Kfz/24 h lag. Nicht zuletzt die Tatsache, dass knapp 80 % der Bundesstraßen eine geringere Verkehrsdichte als die B 61 aufweisen,

vgl. www.B30-Oberschwaben.de, Große Straßenverkehrszählung 2005 - Durchschnittliches, tägliches Verkehrsaufkommen der Bundesstraßenabschnitte in Deutschland nach täglichem Verkehrsaufkommen, Bericht Nr. 7, Fassung vom 23. Juli 2007, S. 11,

verdeutlicht das erhebliche Ausmaß der dortigen Verkehrsdichte.

Angesichts dieser Verkehrsdichte gewährleistet die nach dem Vorstehenden gegebene Anfahrsicht allein nicht, dass die Kraftfahrer, die in der Zufahrt des Vor-habengrundstücks warten, mit einer zumutbaren Behinderung der Fahrzeuge auf der B 61 in diese einbiegen. Wegen der erheblichen Verkehrsdichte besteht - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - erkennbar die Gefahr, dass Kraftfahrer, die in der Zufahrt des Vorhabengrundstücks warten, keine ausreichende Verkehrslücke abwarten, um in die B 61 einzubiegen. Es ist vielmehr damit zu rechnen, dass zwecks Vermeidung längerer Wartezeiten auch unzureichende Verkehrslücken genutzt werden und damit der Verkehrsfluss auf der B 61 durch abrupte Bremsvorgänge des bevorrechtigten Verkehrs auf der B 61 unterbrochen wird. Dies ist, auch wenn die zulässige Höchstgeschwindigkeit im dortigen Streckenabschnitt auf 70 km/h begrenzt ist, eine nicht unerhebliche Beeinträchtigung der Leichtigkeit des Verkehrs und zudem mit Unfallgefahren, insbesondere der Gefahr von Auffahrunfällen verbunden.

Die erhebliche Verkehrsdichte führt überdies dazu, dass das Abbiegen von der B 61 in die Zufahrt, auch wenn diese ausreichend frühzeitig zu erkennen sein mag, mit weiteren Beeinträchtigungen des Verkehrsflusses und damit der Leichtigkeit des Verkehrs sowie mit Gefahren verbunden ist. Aus Richtung Süden kommende Kraftfahrzeugführer müssen ihre Fahrzeuge auf eine geringe Geschwindigkeit abbremsen, um in die Zufahrt zum Vorhabengrundstück einbiegen zu können. Aus Richtung Norden kommende Fahrzeugführer müssen ihre Fahrzeuge vielfach völlig zum Stillstand bringen, um vor dem Einbiegen in die Zufahrt den Gegenverkehr passieren zu lassen. Beides zieht entsprechende Abbremsvorgänge des nachfolgenden Verkehrs nach sich, die angesichts der hohen Verkehrsbelastung die Gefahr von Rückstauungen und - auch unter Berücksichtigung einer zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 70 km/h - sogar von Auffahrunfällen begründet.

In die Bewertung der örtlichen Gegebenheiten ist ferner die Beschilderung im fraglichen Streckenabschnitt einzubeziehen. Trotz des geradlinigen Verlaufs der B 61 und der damit verbundenen Sichtmöglichkeiten ist eine "Zulässige Höchstgeschwindigkeit von 70 km/h" sowie ein "Überholverbot für Kraftfahrzeuge aller Art" angeordnet worden. Überholt werden dürfen lediglich Kraftfahrzeuge und Züge, die nicht schneller als 25 km/h fahren können oder dürfen. Die Kraftfahrzeugführer auf der B 61 werden zudem auf die sich nach den örtlichen Verhältnissen aufdrängende Wildwechselgefahr hingewiesen. Die Beschilderung belegt mithin, dass dort bereits ein erheblich gesteigertes Gefahrenpotential gegeben ist, das durch die Beschilderung reduziert werden soll.

Angesichts dieser örtlichen Gegebenheiten ist erkennbar damit zu rechnen, dass die mit dem Umbau der Scheune in ein Energieberatungsbüro und eine Wohnung jeweils verbundene zusätzliche Belastung der Zufahrt zur B 61 Auswirkungen zur Folge hat, die den Verkehrsablauf auf der B 61 beeinträchtigen und gefährden, so dass der Beigeladene zu Recht die Zustimmung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FStrG versagt und der Beklagte die Erteilung der begehrten Baugenehmigung zu Recht abgelehnt hat.

Da aufgrund der Vorgaben des § 9 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 FStrG nach alledem die Erteilung der mit dem Hauptantrag begehrten Baugenehmigung für den Umbau der Scheune in ein Energieberatungsbüro und eine Wohnung nicht in Betracht kommt, ist es rechtlich unerheblich, ob der Beklagte oder - wofür allerdings keine Anhaltspunkte bestehen - der Beigeladene in anderen Fällen die Vorgaben des § 9 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 FStrG nicht beachtet hat.

2. Die Erteilung einer Baugenehmigung für den Umbau der Scheune allein in ein Energieberatungsbüro im Erdgeschoss kommt ebenfalls nicht in Betracht. Der Beigeladene hat auch insoweit die nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FStrG erforderliche Zustimmung zu Recht versagt. Die Versagung der Zustimmung ist, auch wenn sich das Bauvorhaben auf den Umbau der Scheune in ein Energieberatungsbüro im Erdgeschoss beschränkt, im Sinne von § 9 Abs. 3 FStrG wegen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nötig. Es ist angesichts der beschriebenen örtlichen Gegebenheiten erkennbar möglich, dass bereits die mit diesem - beschränkten - Bauvorhaben verbundene zusätzliche Belastung der Zufahrt zur B 61 Auswirkungen zur Folge hat, die den Verkehrsablauf auf der B 61 beeinträchtigen und gefährden. Ohne entscheidendes Gewicht ist mithin, dass die mit der Wohnnutzung einhergehende zusätzliche Belastung der Zufahrt nicht mehr hinzutritt.

Da aufgrund der Vorgaben des § 9 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 FStrG nach alledem die Erteilung der mit dem Hilfsantrag begehrten Baugenehmigung für den Umbau der Scheune allein in ein Energieberatungsbüro ebenfalls nicht in Betracht kommt, ist es auch insoweit rechtlich unerheblich, ob der Beklagte oder - wofür allerdings keine Anhaltspunkte bestehen - der Beigeladene in anderen Fällen die Vorgaben des § 9 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 FStrG nicht beachtet hat.

Mit Blick darauf, dass der Beigeladene im Berufungsverfahren ausgeführt hat, er habe die anbaurechtliche Zustimmung nach § 9 Abs. 2 i.V.m. 3 FStrG zu Recht versagt und zugunsten der Kläger greife auch die Vorschrift des § 9 Abs. 8 FStrG mangels Vorliegens einer Härte nicht, sei abschließend angemerkt, dass § 9 Abs. 8 Satz 1 FStrG bestimmt, dass die oberste Landesstraßenbaubehörde im Einzelfall Ausnahmen (nur) von den Verboten der Absätze 1, 4 und 6 zulassen kann, wenn die Durchführung der Vorschriften im Einzelfall zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist oder wenn Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Abweichungen erfordern. Die - wie hier - unter § 9 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 FStrG fallenden Sachverhalte erfasst § 9 Abs. 8 Satz 1 FStrG schon nach seinem Wortlaut nicht. Dies entspricht auch der Systematik und dem Sinn und Zweck des § 9 FStrG.

- I C 26.63 -, BVerwGE 19, 238, und vom 28. Mai 1963 - I C 247.58 -, BVerwGE 16, 116.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2008/7_A_460_07urteil20080508.html - DE:OVGNRW:2008:0508.7A460.07.00

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