Verwaltungsgericht Aachen v. 21.01.2008: Zur sofortigen Vollziehung einer Untersagungsverfügung wegen ungenehmigter Personenbeförderung mit Mietwagen

Das Verwaltungsgericht Aachen (Beschluss vom 21.01.2008 - 2 L 491/07) hat entschieden:

Ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung einer Untersagungsverfügung wegen ungenehmigter Personenbeförderung mit Mietwagen besteht, wenn die bisherigen Genehmigungen erloschen sind und eine weitere Genehmigung versagt wurde. Die Genehmigungsbehörde ist zur Gefahrenabwehr nach § 14 Abs. 1 OBG NW oder § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO ermächtigt. Eine fiktive Genehmigung nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG entsteht nicht, wenn die Entscheidungsfrist wegen angeforderter Nachweise verlängert wurde.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Mitverschulden behinderter Personen
und
Streitwert Verwaltung

Tenor:

1. Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellein trägt die Kosten des Verfahrens.

2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 21.500 EUR festgesetzt.

Gründe:

Der sinngemäße Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung der unter dem Aktenzeichen 2 K 1336/07 erhobenen Klage gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 00.00.0000 wiederherzustellen bzw. anzuordnen,

hat keinen Erfolg.

Der Antrag nach § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist zulässig.

Der Klage kommt hinsichtlich der Untersagungsverfügung betreffend die Personenbeförderung mit Mietwagen gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO keine aufschiebende Wirkung zu, weil der Antragsgegner insoweit die sofortige Vollziehung besonders angeordnet hat; der Aussetzungsantrag richtet sich hier nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.

Bezüglich der Androhung des Zwangsgeldes entfällt gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 8 AG VwGO NRW die aufschiebende Wirkung, so dass der Aussetzungsantrag insoweit die Anordnung der aufschiebenden Wirkung betrifft.

Die vom Antragsgegner getroffene Anordnung des Sofortvollzuges ist nicht bereits deshalb aufzuheben, weil dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht oder nicht ausreichend Rechnung getragen worden wäre. Danach ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen. Das Gericht kann es nur für den Fall einer gänzlich fehlenden oder unzulänglichen Begründung durch die Behörde bei einer bloßen Kassation der Vollziehungsanordnung belassen. Für eine nach § 80 Abs. 3 VwGO noch zulängliche Begründung wird allerdings nicht verlangt, dass die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gesichtspunkte den Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen oder wenigstens über die für den Erlass des zu vollziehenden Verwaltungsaktes maßgeblichen Erwägungen hinausgehen. Vielmehr genügt in diesem Zusammenhang jede schriftliche Begründung, die zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten hält.

Gemessen hieran ist die streitige Vollziehungsanordnung nicht zu bemängeln. Der Antragsgegner hat die Vollziehungsanordnung schriftlich gesondert begründet und hierbei dargelegt, dass aus seiner Sicht wegen des Erlöschens der bisherigen Genehmigungen für die Beförderungen von Personen im Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen und im Hinblick auf die mit dem Personenbeförderungsgesetz verfolgten Belange ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Unterbindung der fortgeführten ungenehmigten Personenbeförderung bestehe. Diese Begründung lässt erkennen, dass der Antragsgegner bei seiner Entscheidung das Regel- Ausnahme-Prinzip des § 80 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO in den Blick genommen hat, und erschöpft sich nicht in allgemeinen, den Einzelfall unberücksichtigt lassenden Formeln.

Im Rahmen der sodann erforderlichen Interessenabwägung durch das Gericht überwiegt hinsichtlich der Untersagungsverfügung das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verfügung das private Interesse der Antragstellerin an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.

Die Untersagungsverfügung des Antragsgegners vom 2. November 2007 erweist sich nach der hier maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung voraussichtlich als offensichtlich rechtmäßig.

Die Voraussetzungen der von dem Antragsgegner herangezogenen Rechtsgrundlage des § 14 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (OBG NW) sind gegeben. Danach können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Zwar wird in der Rechtsprechung und Literatur teilweise § 15 Abs. 2 Satz 1 der Gewerbeordnung (GewO) als Rechtsgrundlage herangezogen, wonach für den Fall, dass ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Zulassung (Erlaubnis, Genehmigung, etc.) erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben wird, die Fortsetzung des Betriebes von der zuständige Behörde verhindert werden kann. Dem Personenbeförderungsgesetz sei insoweit keine spezielle Regelung zu entnehmen und § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO enthalte einen allgemeinen gewerberechtlichen Grundsatz und gelte auch für in gewerberechtlichen Nebengesetzen geregelte Gewerbe, deren Ausübung von einer Zulassung abhänge,

Auf diese Rechtsgrundlage hat der Antragsgegner in der Einleitung seiner Verfügung ergänzend Bezug genommen. Dies erscheint ausreichend und sachgerecht: Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen sind der Genehmigungsbehörde durch §§ 54, 54 a PBefG Aufgaben der Gefahrenabwehr übertragen, wodurch sie zur Sonderordnungsbehörde i.S. von § 12 OBG NW wird und zu Maßnahmen nach § 14 OBG NW ermächtigt ist, auch wenn §§ 54, 54 a PBefG eine ausdrückliche Ermächtigung zum Erlass von Maßnahmen der Gefahrenabwehr nicht enthalten. Es bestehe allerdings ein offensichtlicher Sachzusammenhang zwischen den sonstigen Aufgaben der Genehmigungsbehörde nach dem Personenbeförderungsgesetz und dem Erlass notwendiger Ordnungsmaßnahmen im Bereich der Personenbeförderung. So diene etwa der Genehmigungsvorbehalt nach §§ 2 und 13 PBefG der vorbeugenden Gefahrenabwehr und auch ein Widerruf einer nach § 25 PBefG erfolge unter dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr.

Eine Festlegung auf eine dieser beiden Ermächtigungsgrundlagen ist nicht erforderlich; sowohl die Voraussetzungen des § 14 OBG NW als auch diejenigen des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO sind vorliegend gegeben, da die Antragstellerin nach Erlöschen ihrer vorherigen Genehmigung und nach Versagung einer weiteren Genehmigung durch den Antragsgegner mit Bescheid vom 27. August 2007 mit der Fortführung ihres Mietwagenbetriebes ungenehmigte Personenbeförderungen durchführt und damit gegen § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, § 1 Abs. 1 i.V.m. §§ 46, 49 Abs. 4 PBefG verstößt. Danach unterliegt die entgeltliche oder geschäftsmäßige Beförderung von Personen im Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen der Genehmigungspflicht. Die ursprüngliche Genehmigung ist nach Ablauf der noch einmal bis zum 15. Mai 2007 verlängerten Genehmigungsdauer erloschen. Die Antragstellerin verfügt auch nicht auf Grund ihres Antrages vom 23. März 2007 auf Wiedererteilung einer Genehmigung über eine nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG fiktive Genehmigung. Nach dieser Vorschrift gilt eine Genehmigung als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist von drei Monaten (§ 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG) versagt wird. Vorliegend hat der Antragsgegner diese Entscheidungsfrist jedoch vor deren Ablauf mit Zwischenbescheid vom 20. Juni 2007 bis zum 31. August 2007 wegen der noch angeforderten Nachweise verlängert.

Die Untersagungsverfügung erscheint auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass Maßnahmen zur Verhinderung der Fortführung eines Gewerbes erheblich in die Gewerbefreiheit bzw. in die grundgesetzlich geschützte Berufsfreiheit eingreifen, voraussichtlich nicht ermessensfehlerhaft. Der Antragsgegner hat insoweit zu Recht darauf abgestellt, dass die Untersagung ungenehmigter Personenbeförderung vorliegend im Interesse der Sicherheit und Ordnung des Personenbeförderungsverkehrs und der daran beteiligten Personen sowie zum Schutz der Allgemeinheit vor den Gefahren, die sich aus einer ungenehmigten Personenbeförderung ergeben können, gerechtfertigt ist. Ohne eine Genehmigung nach § 2 PBefG bzw. bei Versagung der entsprechenden Genehmigung gilt die genehmigungspflichtige Personenbeförderung als verboten.

Die Antragstellerin kann sich insoweit auch nicht darauf berufen, dass die Untersagung lediglich an eine formelle Illegalität, d.h. allein an das Fehlen der Genehmigung anknüpfe, erkennbar jedoch eine materielle Genehmigungsfähigkeit gegeben sei und dies im Gewerberecht in der Regel die Untersagung eines Gewerbes nicht rechtfertige. Ob dieser aus dem Gewerberecht stammende Grundsatz uneingeschränkt im Personenbeförderungsrecht herangezogen werden kann, ist angesichts der besonderen Bedeutung der Genehmigung und auch der Genehmigungsurkunde im Personenbeförderungsrecht - vgl. etwa § 15 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 3 und 4 PBefG, denen u.a. zu entnehmen ist, dass eine genehmigungspflichtige Personenbeförderung erst mit Erteilung der Genehmigungsurkunde betrieben werden darf,

vgl. auch Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Dezember 2007,§ 15 Rz. 41, Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand Juli 2006, § 15 Rz. 5, -

bereits zweifelhaft. Jedenfalls ist derzeit nicht davon auszugehen, dass die materiellen Genehmigungsvoraussetzungen etwa offensichtlich vorliegen.

Die Versagung der beantragten Weiterbetriebsgenehmigung erfolgte durch den Antragsgegner mit Bescheid vom 00.00.0000, weil die Antragstellerin die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 3 PBefG nicht nachgewiesen hatte. Danach müssen der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet sein. Da die Antragstellerin selbst nicht die erforderlich Fachkunde entsprechend §§ 3, 4 ff. der Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr vom 15. Juni 2000 (PBZugV) nachweisen kann, darf eine Genehmigung nur erteilt werden, wenn die von der Antragstellerin für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist. Zwar verfügt der von der Antragstellerin im Laufe des Genehmigungsverfahrens zum wiederholten Male benannte Geschäftsführer - Herr I. H. - unstreitig über den erforderlichen Fachkundenachweis. Jedoch konnte der Antragsgegner nicht feststellen, dass der benannte Geschäftsführer tatsächlich und fortlaufend die Geschäfte des Betriebes der Antragstellerin führt. Der Antragsgegner hat insoweit ausführlich in den Gründen seines Versagungsbescheides dargelegt, dass sich erhebliche Zweifel an einer tatsächlichen Geschäftsführung durch Herrn H. aus den Unregelmäßigkeiten bezüglich der Einstellung von fachkundigen Personen als Geschäftsführer als auch auf Grund der fehlenden Nachweise für eine Tätigkeit von Herrn H. in der Vergangenheit ergeben. Die Antragstellerin hat als Nachweis für eine Tätigkeit von Herrn H. lediglich Rechnungen der Firma Mini D. S. , deren Inhaber Herr H. ist, für den Zeitraum von Oktober 2006 bis zum März 2007 sowie eine Erklärung von Herrn H. vom 2. Juli 2007 vorgelegt. Weder hat die Antragstellerin Nachweise über tatsächlich erfolgte Zahlungen der aufgeführten Beträge an Herrn H. - bzw. sonstige Leistungen zur Abgeltung der Forderungen - eingereicht noch hat sie insbesondere - trotz Aufforderung des Antragsgegners - Nachweise beigebracht, die Rückschlüsse auf eine tatsächliche Durchführung der Geschäftsführertätigkeit von Herrn H. in ihrem Betrieb in der Vergangenheit zulassen. Auch im vorliegenden Verfahren hat die Antragstellerin bisher eine tatsächliche Geschäftsführertätigkeit von Herrn H. in der Vergangenheit nicht glaubhaft gemacht und z.B. nicht dargelegt, in welchem Zeitraum und in welchem zeitlichen Umfang der benannte Geschäftsführer in der Vergangenheit tätig war.

Die von dem Antragsgegner dargelegten Zweifel an einer Geschäftsführung für die Antragstellerin werden auch dadurch verstärkt, dass die Antragstellerin trotz der eindeutigen Formulierung der Auflage Ziffer 1 in der ersten Genehmigung vom 24. März 2003 ("Herr H. muss durch Dienstvertrag zur Führung der Geschäfte bestellt sein") Herrn H. als freien Unternehmer beauftragt hat, obwohl bereits bei Beantragung dieser ersten Genehmigung die Vorlage eines entsprechenden Anstellungsvertrages von dem Antragsgegner gefordert wurde (und schließlich auch erfolgte). Hinzu kommt, dass Herr H. den vorgelegten Rechnungen nach selbst Inhaber eines Personenbeförderungsbetriebes ist, dass ausweislich des Verwaltungsvorganges der zuletzt von der Antragstellerin vorgelegte Anstellungsvertrag ab dem 1. Dezember 2005 im Gegensatz zu den vorgelegten Rechnungen lediglich ein Gehalt von 325 EUR und eine wöchentliche Arbeitszeit von 12 Stunden vorsah und Herr H. bisher nicht gegenüber dem Antragsgegner für die Antragstellerin aufgetreten ist.

Wird vor diesem Hintergrund die Genehmigung zum Weiterbetrieb versagt, kann im Aussetzungsverfahren nicht von einem offensichtlichen Vorliegen der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen ausgegangen werden, sondern ist vielmehr die Annahme eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Untersagung der fortgeführten - ungenehmigten - Personenbeförderung gerechtfertigt.

Schließlich ist auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung gerechtfertigt, weil das (zusätzliche) öffentliche Interesse an einem Sofortvollzug das Aufschubinteresse der Antragstellerin bis zu einer abschließenden Entscheidung im Hauptsacheverfahren übersteigt. Dabei hat die Kammer in Rechnung gestellt, dass eine derartige Maßnahme zur Verhinderung der Fortführung der Personenbeförderung ein schwerwiegender Eingriff ist, der auch die wirtschaftliche Existenz eines Betriebes gefährdet - wiewohl die Antragstellerin auch insoweit die geltendgemachte Existenzgefährdung bisher nicht glaubhaft gemacht hat -. Demgegenüber kann jedoch im Falle der Versagung einer Genehmigung zum Weiterbetrieb wegen Fehlens einer subjektiven Genehmigungsvoraussetzung nach § 13 Abs. 1 PBefG eine Fortführung ungenehmigter Personenbeförderung zum Schutz der Allgemeinheit sowie der Sicherheit und Ordnung der Personenbeförderung - auch mit Blick auf etwaige haftungsrechtliche Fragen - bis zum Abschluss des Rechtsbehelfsverfahrens gegen die Ordnungsverfügung oder gar des Widerspruchsverfahrens gegen die Versagungsverfügung nicht hingenommen werden. Dies entspricht nicht dem mit dem Genehmigungserfordernis im Personenbeförderungsrecht und den Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 3 PBefG verfolgten Zweck. Vielmehr lässt sich insoweit z. B. § 25 Abs. 1 Satz 1 PBefG entnehmen, dass auch nach dem Personenbeförderungsgesetz ein gesteigertes Interesse an der Unterbindung der Personenbeförderung in einem derartigen Fall besteht. Nach dieser Vorschrift hat die Genehmigungsbehörde nämlich sogar die Pflicht, eine bestehende Genehmigung zu widerrufen, wenn nicht mehr alle Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 1-3 PBefG vorliegen.

Die Antragstellerin kann sich demgegenüber nicht darauf berufen, dass sie auf Grund des früheren Verhaltens des Antragsgegners anlässlich ihrer Suche nach einem neuen Geschäftsführer im Jahr 2005 und des Umstandes, dass der Antragsgegner seit der Versagung der Genehmigung im August 2007 einen längeren Zeitraum bis zum Erlass der Ordnungsverfügung hatte verstreichen lassen, von einer stillschweigenden Genehmigung/Duldung der weiteren Personenbeförderung bis zum Abschluss des Rechtsbehelfsverfahrens gegen den Versagungsbescheid habe ausgehen können. Die im Jahr 2005 erfolgte Duldung der Führung des Betriebes ohne fachkundigen Geschäftsführer verfolgte zunächst den Zweck, der Antragstellerin die Möglichkeit zu eröffnen, dass der damals benannte Geschäftsführer noch seinen Fachkundenachweis binnen 10 Wochen erlangen konnte, um die Personenbeförderung ordnungsgemäß im Rahmen der bestehenden Genehmigung weiter durchführen zu können. Der Antragstellerin musste bereits damals mit Schreiben vom 4. November 2005 unter Ankündigung eines Widerrufs der Genehmigung eine abschließende Frist zur Benennung eines Geschäftsführers gesetzt werden. Im Übrigen konnte der Antragsgegner zu Recht davon ausgehen, dass die Antragstellerin nach Erlöschen der - verlängerten - ersten Genehmigung und nach Erlass des Versagungsbescheides die genehmigungsbedürftige Personenbeförderung nicht fortführt. Er hat insoweit nachvollziehbar dargelegt, dass er erst auf Grund der Ausführungen im Widerspruchsverfahren von der tatsächlichen Fortsetzung der Personenbeförderung Kenntnis erlangt hat.

Vor diesem Hintergrund hat die Antragstellerin aus Sicht der Kammer vorrangig die Möglichkeiten des einstweiligen Rechtsschutzes zur Erlangung etwa einer befristeten Genehmigung auszuschöpfen.

Gegen die in der Verfügung enthaltene Zwangsgeldandrohung nach §§ 55 Abs. 1, 60, 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) bestehen keine rechtlichen Bedenken.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Gerichtskostengesetztes in der Fassung vom 5. Mai 2004 und erfolgt und Berücksichtigung des im Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit unter Ziffer 47.5 vorgeschlagenen Wertes für eine in einem Hauptsacheverfahren begehrte Mietwagengenehmigung in Höhe 10.000 EUR (pro Fahrzeug), vgl. Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom Juli 2004, NVwZ 2004 S. 1327.

Bei der Berechung des vorliegenden Streitwertes hat das Gericht auf Grund der Angaben der Antragstellerin vier Mietwagen sowie zusätzlich die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes (3.000 EUR) berücksichtigt. Mit Rücksicht auf den vorläufigen Charakter dieses Verfahrens erscheint das Antragsinteresse in Höhe der Hälfte des Wertes ausreichend und angemessen berücksichtigt.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_aachen/j2008/2_L_491_07beschluss20080121.html - DE:VGAC:2008:0121.2L491.07.00

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